1.2　貧困測度：保障制度訴求與國際比較標準

顯然，就可測度性而言，貧困的三個層面即生存性貧困、社會性貧困及精神性貧困是依次遞減的。相對于社會性貧困及精神性貧困來說，衣食住行層面的生存性貧困具有更大的外顯性和可度量性，特別是著眼于一個國家或地區基本保障制度的“兜底救助訴求”，以及世界范圍內的國際比較和發展合作目標任務，關于貧困的測度方法必須簡單直白、經濟適用且現實可行，因而以家庭收入（支出）水平為核心指標來測度貧困狀況就成為相關研究機構及學者的首選和研究重點。

在人類漫長的發展歷史中，真正意義上的“現代化發展”，是文藝復興、科技和工業革命帶來的大規模快速發展，而且“基本保障制度”的建立和完善也是近百年來工業化和市場經濟發展的產物，它是為了幫助勞動者及社會弱勢群體應對社會化大生產和市場經濟運行過程中遇到的各種社會風險而形成的一種制度安排，其基本宗旨就是為人們遇到年老、生病、殘疾、工傷、生育、失業、死亡及意外事件時提供基本生活條件和安全保障?；跉v史和邏輯相統一的方法論審視，現代基本保障制度變遷經歷了社會救濟主導的形成期、社會保險主導的發展期與社會福利主導的完善期三個先后繼起傳承的基本歷史階段。[2]

現代基本保障制度最初起源于市場經濟初期一些工業化先行國實施的《濟貧法》。在市場經濟形成的初期階段，以英國為代表的工業化先行國，通過“圈地運動”等土地改革運動，使大批農民失去了賴以生存的土地，擺脫了自然經濟的人身依附關系，開始流向城鎮而淪為無產者，形成日益增多的貧困人口和社會問題。面對這種狀況，傳統上由各種宗教或世俗機構舉辦的慈善事業已經無能為力，需要政府采取籌集資金、勞動培訓和兒童教養等一系列措施，干預和介入貧困救濟活動，以穩定社會秩序和消除貧困現象。正是在這種背景下，英國政府于1601年頒布了《伊麗莎白濟貧法》（史稱《舊濟貧法》），其主要內容包括：為有勞動能力者提供勞動工作場所，為老人、盲人等喪失勞動能力者提供資助并建立收容場所，組織窮人和兒童學習技藝，提倡家庭成員的社會責任，從富裕地區征稅以補貼貧困地區等。1834年，英國政府議會又通過了《濟貧法修正案》（史稱《新濟貧法》），提出保障公民生存是政府的職責和社會的義務，社會救濟不應是消極行動，而應該是由經過專門訓練的社會工作者積極從事的社會事業。之后，歐洲其他工業先行國群起效仿，如瑞典于1763年、荷蘭于1854年、瑞士于1847年和1871年都相繼制定和發布了有關濟貧法令，確立了社會基本保障“國家最終責任原則”，即在強迫貧民參加勞動的前提下，由政府出面實施全國范圍內的普遍慈善濟貧行動，承擔起“兜底救助”保障的社會責任。

19世紀80年代，現代社會基本保障制度進入大發展時期，以德國率先建立與勞動職業相關的《社會保險立法》為起點，到美國頒布以養老保險為主體內容的《社會保障法》為成熟標志。在德國歷史學派理論的強力推動和社會政治力量的博弈互動下，1883年德國首相俾斯麥在議會提出并獲得通過的《疾病保險法》，標志著現代基本保障制度進入社會保險主導的發展期。繼《疾病保險法》頒布后，德國又于1884年和1889年分別頒布了《工傷事故保險法》和《老年及殘疾保險法》。這幾項法令雖然只是在有限的范圍內（不參與工人運動的“正常工資收入者”）提供健康保險、工傷事故保險和退休金保險，但它基本奠定了現代社會保障制度的主體架構。繼德國之后，其他歐洲國家也紛紛出臺一系列單項社會保險立法。1935年，美國頒布《社會保障法》（The Social Security Act），作為“反危機”及“羅斯福新政”的一個重要舉措，對解決失業、救濟貧困和穩定社會發揮了重要作用。此法案首次以“社會保障”（Social Security）一詞，突出強調社會保護政策的“全民性”和“統一管理”特征，并使得以“社會保險”為主體內容的現代社會保障理念及制度安排很快在全球推廣開來。美國最初的社會保障項目主要有養老保險、失業保險，以及盲人、老年人和未成年人救濟金保險。此后，《社會保障法》經過多次修正，不斷增加保障項目，擴大保障覆蓋面，提高保障水平。但總的來說，其社會保障制度主要是作為反危機和進行需求管理的工具來使用的。繼美國之后，美洲各國也相繼建立了社會保障制度。到二戰以前，世界各國雖在保障項目、覆蓋率和保障水平等方面有所不同，但基本保障水平大致保持在國民維持生存所必需的基本生活條件上。

二戰結束以后，世界上建立正式保障制度的國家或地區迅速增加，基本保障的自愿性被弱化而強制性被增強，保障覆蓋率和保障水平大大提高，受益范圍明顯擴大，保障項目體系日趨完善，逐漸形成了一種系統、完備的“兜底性”社會安全網絡。其中，以英國為典型代表的北歐國家實施的“福利主導型保障制度”令世人矚目。英國工黨在競選中提出“民主社會主義”五項基本原則，其中所謂“福利國家”的主旨就是政府保證所有公民普遍地享受福利，無論其社會地位高低都能夠享受盡可能好的、沒有確定上限的社會服務。1945年工黨執政后，英國全面推行“福利國家”的政策，以《貝弗里奇報告》[3]為基礎，先后頒布了《國民保險法》（1944）、《家庭補助法》（1945）、《社會保險法》《國民衛生保健服務法》和《國民保險（工業受傷）法》（1946）以及《國民救濟法》（1948）等一系列社會保障法案，并于1948年正式宣布第一個建成“福利國家”，形成以面向全體社會成員、高福利水平和統一管理為主要特征的為國民提供“從搖籃到墳墓”全面保障和社會服務的制度體系。在英國之后至20世紀60年代中期，瑞典、挪威、荷蘭等北歐發達國家也先后實施了“普遍福利政策”，建立“福利國家”，各國基本保障制度建設由此進入擴張、完善和繁榮時期。1952年，國際勞工組織大會通過的《社會保障最低標準公約》，對退休待遇、失業津貼、殘疾保險、醫療護理、工傷補償、疾病和生育補貼及家庭補助等社會保障項目的標準都做了明確規定，表明社會保障制度已經進入國際化發展階段。20世紀70年代，世界經濟經歷了兩次石油危機和國際金融體系瓦解的挑戰，發達國家陷于通貨膨脹和失業并存以及上升的“滯脹”困境。在這種背景下，福利主導型的社會保障制度遭到新自由主義的批評和攻擊，要求改革的呼聲越來越高。在英國，以撒切爾夫人為首的保守黨執政時，就開始實施“拆毀福利國家”、實行“開源節流”的改革舉措，包括開征社會保障所得稅、提高總投保費率、對某些福利項目實行收費以及降低給付水平或減少給付的可得性等。一些國家也紛紛削弱政府干預，將國有化養老保險計劃和社會化保障組織機構重新私有化、民營化，通過優惠稅收政策交由民間機構運行。但是，現代社會保障的基本制度理念已深入人心，而且社會保障確實在現代人的社會經濟生活中發揮著重要作用。因此，這些改革舉措只是在政策實踐上對“政府失靈”的一種修正，在整體上和方向上沒有也不會有實質性的大的改變。

在最一般的意義上，社會保障是指一個社會通過正式和非正式的制度安排為其成員提供安全保障；而現代社會保障制度乃是指這樣一種正式制度安排，即政府憑借權威和法律強制手段，通過各種國民收入再分配和轉移支付渠道，為社會成員提供基本生活保障，以幫助其克服暫時或永久失去勞動能力及其他原因造成的生活困難。其本質特征是公共目標、政府主責、法律強制和適度基準，主要內容可歸為救濟、保險及福利三個基本層次：基礎層次是社會救助（Social Assistance），其特點是政府籌集資金，有特定條件，定期、不定期或一次性地支付給特定對象；主體層次是社會保險（Social Insurance），其特點是政府、用人單位和勞動者個人共同籌集資金，有條件地定期支付給特定的對象（被保險人、受益人）；高級層次是社會福利（Social Welfare），其特點是政府籌集資金，無特定條件，不定期地支付給公共對象。就貧困測度而言，基本保障制度的“兜底救助訴求”主要是指社會救助對象，即一定時期的特定貧困人口——因自然災害或其他原因而無法維持最低生活水平的公民，包括未成年人、老人、殘疾人、失業者、病患者、患難者以及不幸者等。以維持最低生活水平為宗旨的社會救助，是保障社會安全的“最后一道防線”，是現代國家為公民提供的一種純公共產品，也是現代國家公民應享有的一項基本權利，是不強調權利與義務對等的一項特殊制度安排。救助救濟的對象一般是指無依無靠、完全沒有生活來源的人，主要包括孤兒、孤寡老人以及即使領取社會保險津貼仍不能維持最低生活的人；雖有勞動能力和收入，但因意外自然或社會災害降臨而遭受沉重的財產損失甚至人身傷害，一時生活困難的人；雖有收入來源，但生活水平低于或僅相當于國家法定最低標準的個人和家庭。救助對象中的孤寡病殘及自然災害或戰爭侵襲人群較容易識別，而貧困戶則較難識別。貧困戶包括農村一些因青黃不接而缺糧斷炊的貧苦農戶，其識別一般是基于家庭經濟狀況調查結果按照特定的法定程序和標準進行的，確定“貧困線”，確認貧困戶、貧困人口和貧困地區并在此基礎上測算“貧困（發生）率”（貧困人口/總人口，或貧困戶/總戶數），構成貧困測度的基本工作內容。

“貧困線”（Poverty Line），是在一定的時間、空間和社會發展階段的條件下維持人們基本生存的必需消費的物品和服務支出的最低收入或費用支出水平，它是一個國家或地區范圍內，政府或社會機構確認貧困戶、貧困人口給予社會救助的基準線，低于此線意味著人們無法維持基本生存或社會公認的必需消費的物品和服務支出而處于貧困狀態，需要由專項撥款和措施予以救助，故又稱“貧困標準”（Poverty Line Standard）。如果貧困線以基本生存需求為出發點，那么首先要估算出食品營養最低保障線，由此形成的貧困線可稱為“絕對貧困線”（Absolute Deprivation/Poverty Line）。據考，“絕對貧困”（Absolute Deprivation）的概念，最早是在19世紀末20世紀初，由英國學者朗特里（Rowntree）在其著作《貧困：城鎮生活研究》中明確提出來的。他認為一個家庭因收入不足以維持其生理功能的衣食住行的最低需要而處于貧困狀態，并由此估算了當時英國城鎮生活的貧困線。[4]

20世紀60年代以來，世界經濟發展迅速，呈現出明顯的國際化、全球化的大趨勢，各國或地區在社會救助乃至整個社會保障制度方面的聯動開發和國際合作，要求貧困測度簡單明了、容易操作，便于進行國際比較。經濟合作與發展組織（OECD）于1976年組織的專項調查發現，大多數成員國的社會救助標準大約相當于個人收入中位數的2/3，于是以此作為制定貧困線的基準，即以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%為這個國家或地區的貧困線。以此為基礎，20世紀70年代末有學者進一步針對不同人口規模家庭推算出相應的貧困標準。例如，單身救助對象的貧困標準相當于個人收入中位數的1/3，兩口之家的貧困標準相當于個人收入中位數或兩口之家收入中位數的1/2，三口之家的貧困標準相當于三口之家收入中位數的1/2，以此類推……這就是后來被廣泛運用的“國際貧困（線）標準”（International Poverty Line Standard）。這個“國際貧困（線）標準”測度采用的是一種收入比例法，操作簡單、成本低廉，不需要進行大規模的調查，只要由相關統計機構提供該國或該地區的社會平均收入或社會中位收入數據，然后乘以50%就能夠求得可以進行國際比較的“貧困線”。[5]

1985年，歐共體中央統計局分別用歐洲各國不同的和通用貧困線對當年各地區貧困狀況進行測度統計，結果差異很大。用各國不同的貧困線測度，結果發現：葡萄牙貧困狀況最糟，近1/3人口生活在貧困之中；隨后是愛爾蘭、西班牙和希臘，其貧困率在18.4%～19.5%；英國在較為富裕國家中貧困比率是最高的，達18.2%；法國和意大利的貧困率在15%左右；比利時、丹麥、德國和荷蘭的貧困率最低，大約為6%～11%。若用歐洲共同體通用貧困線——歐共體平均家庭消費支出的50%，并根據家庭規模做調整——進行測度，其結果是：歐共體邊緣國家的貧困率最高，葡萄牙69.5%、西班牙32.4%、愛爾蘭25.6%、希臘20.9%；而歐共體中部及北部國家的貧困率最低，比利時、丹麥、荷蘭和德國都在1%～7%；盡管英國相對比較富裕，但貧困率仍高達15.8%，在歐共體中排第五位。1991年年底，第46屆歐共體首腦會議在荷蘭馬斯特里赫特舉行，通過并草簽了《歐洲經濟與貨幣聯盟條約》和《政治聯盟條約》，統稱“馬斯特里赫特條約”（Treaty of Maastricht）。該條約規定：在歐盟內部要求實現資本的自由流通，真正實現統一市場，并使經濟政策完美地協調起來。為了促進統一歐洲勞動市場和社會保障制度體系形成，統一貧困測度也就被提上了議事日程。[6]事實上，《歐洲統計》官方資料顯示，以每一個成員國成人可自由使用平均收入的50%為基準，12個成員國[7]對貧困的測度統計真正統一了口徑；這就意味著，在歐洲，一個名副其實可用以進行國際比較的貧困測度標準，不再局限于研究領域，而是走向了實際運用。

世界銀行（WB）長期致力于國際復興開發、國際金融多邊投資擔保和爭端解決，其使命已從最初促進戰后重建和發展演變成為通過與其下屬及成員機構密切協調推進世界各國反貧困，特別是通過向發展中國家提供長期貸款和技術協助來幫助其實現反貧困政策目標。從1978年開始推出的兩年一度《世界發展報告》，先后于1980年、1990年、2000年、2018年及2020年數次以“貧困與反貧困”為主題，聚焦“人力資源開發與人力資本投資”，對發展中國家“缺少達到最低生活水準能力”的貧困狀況進行了一系列測度及描述，并有針對性地提出了一系列反貧困戰略對策和建議。[8]

1990年，世界銀行研究報告發現，在34個有貧困標準的發展中國家，按1985年購買力平價換算的“貧困線”為年收入（或生活費支出）200～3500美元不等，各國居民收入水平越高其貧困線也越高，其中印度、孟加拉國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等12個最貧困國家的貧困線集中于年收入（或生活費支出）275～370美元。因此，以居民年收入（或生活費支出）370美元作為衡量各國貧困狀況的國際通用標準，同時將年收入（或生活費支出）275美元（約合每日0.75美元）作為國際通用赤貧標準；前者作為“高貧困線”很快被簡化成“1日1美元”通用貧困標準，被國際社會各界熟知并廣泛接受。1994年，世界銀行按1993年購買力平價測算了10個最貧困國家的平均貧困線，約為每日收入（或生活費支出）1.08美元，并按此標準重新測度了各國貧困狀況。2008年，世界銀行以2005年全球最貧窮10～20個國家貧困線的平均值，即每日收入（或生活費支出）1.25美元，作為國際通用“絕對貧困線”或“極端貧困線”，以此為基準得出全球貧困人口約有14億人，貧困率為26%。

2015年，世界銀行又將國際絕對貧困線標準上調到每人每天生活支出1.9美元。以此為標準，世界銀行測算了1990年以來世界各地極端貧困人口規模，其變化情況如圖1-1所示。結果顯示，世界極端貧困率已由1990年的36%降至2015年的10%；而極端貧困人口高度集中，主要分布在撒哈拉以南的非洲地區。2015年撒哈拉以南非洲地區的極端貧困人口超過其他地區總和，預計到2030年其所占比例將接近90%。2017年，世界銀行分別對應低收入經濟體極端（絕對）貧困標準、中低收入經濟體貧困標準和中高收入經濟體貧困標準，又將國際通用貧困線調整為3條，即按2011年購買力平價計算，每人日生活費支出分別為1.9美元、3.1美元和5.5美元（分別約合7.3元、12.2元和21元），各國根據通脹率調整；如果以每日3.2美元為標準，全球貧困率達到26.3%，以每日5.5美元為門檻，全球貧困率高達46%，撒哈拉以南非洲地區貧困率更是“高到令人難以接受”，達到84.5%；在由低至高的三檔標準下，中國貧困率（2015年）則分別為0.7%、7.0%、27.2%。[9]

參照歐共體、經合組織及世界銀行關于“收入貧困線”的測度標準，各國有關機構根據自己的情況也做了不同的貧困狀況測度評估。例如，美國貧困標準由“健康與人類服務部”（Department of Health and Human Services，HHS）按年度滾動調整發布。每年1月，HHS會根據上年度家庭人數和所在州貧困水平調整測算，并在“聯邦注冊”（Federal Register）上發布“貧困指導線”（Poverty Guideline），以供政府有針對性地實施某些福利計劃項目，諸如“食品卷計劃”（Food Stamp Program）、“國家學校午餐計劃”（National School Lunch Program）、“低收入家庭能量援助計劃”（Low-Income Home Energy Assistance Program）、“兒童健康保險計劃”（Children's Health Insurance Program）等。2008年相連48個州和DC的兩口之家貧困線標準為14000美元，而2009年貧困線標準為14570美元，增加了570美元，其他不同人口數量的家庭貧困線標準也都相應增加。澳大利亞貧困標準，如由墨爾本應用經濟和社會科學院于2009年1季度更新的貧困線包括了住房成本，一個四口之家（一對夫婦撫養2個孩子），如果其中1人工作，其貧困線為每周736澳元，如果戶主不工作，則貧困線為每周767.79澳元。印度貧困標準按照農村地區每人每天2435Kcal熱量、城市地區每人每天2095Kcal熱量確定，基于第28次（1973—1974）全國抽樣調查（NSS）數據，利用適當的轉換因子把標準熱量需要的消費食品清單轉換為相應的人均貨幣支出。平均而言，農村地區每人每月需要貨幣支出為49.09盧比，城市每人每月需要貨幣支出為56.64盧比，再考慮到通貨膨脹因素，到2000年印度農村和城市的貧困線分別約為328盧比和454盧比。巴西貧困標準根據5年的消費支出數據確定，并依據食品價格指數及一般通貨膨脹指數進行調整，極端貧困線是每年最低工資的1/4，貧困線是最低工資的1/2，并隨最低工資頻繁變化。南非貧困標準，如2001年官方貧困線對一個五口之家的定義是每月1541南非蘭特（相當于286美元/月），貧困率大約為57%，有些地區高達77%，最低者為32%。越南貧困標準，如2011—2015年農村貧困戶標準為人均年收入480萬越盾以下，折合成人民幣就是1511元。

各機構及學者測度貧困線選用的具體計算方法通常有馬丁法、1天1美元法、預算標準法、線性支出系統模型法、恩格爾系數法、比例法、生活形態法等，其中馬丁法因在世界銀行工作的馬丁·雷布林（Martin Ravallion）于20世紀90年代首創而得名。由于其在可操作性、數據可獲得性、理論完備性等方面具有優勢，而且與最低生活保障目標一致，因此得到最為廣泛的應用。馬丁法是基于恩格爾定律測算絕對貧困線的最常用方法之一，由此得到的貧困線由食物貧困線和非食物貧困線兩部分組成（圖1-2）：前者是按人體生存需要的一組“基本食物定量”測算的貨幣價值額度，后者是指為滿足基本生存所必需的衣著、住房、醫療等最低費用支出，即剛好有能力達到食物貧困線的居民戶自愿放棄基本食物需要來購買非食物的其他支出費用，二者相加得到“低貧困線”；而那些食物支出實際已經達到食物貧困線（無須削減食物開支就可以支付非食物費用）的居民戶生活費總支出水平，則稱為“高貧困線”。這兩條貧困線都可以在入戶調查數據基礎上根據人均食物費用支出與人均消費支出（可支配收入）擬合回歸模型進行測算。

圖1-2中，ZF為食物貧困線；ZL為低貧困線；ZU為高貧困線；NF為剛好能夠達到食物貧困線的那部分居民戶的非食物費用支出；N*F*為實際上達到貧困線的那部分居民戶的非食物費用支出；ZL=ZF+NF，ZU=ZF+N*F*。實際測度時需注意：模型以食物費支出為解釋變量，以人均消費支出（或人均可支配收入）為被解釋變量，進而依據食物貧困線估算出高貧困線；所擬合模型并非簡單的直線回歸，而需符合恩格爾定律；相關參數估計應以各收入組的人口數進行加權回歸。

在測度貧困線的基礎上，可以測算一定時期的“貧困人口（戶）”規模，并進一步參照全體人口（戶）數測度“貧困率”或稱“貧困發生率”。但是在一定時期，貧困人口內部的收入差異也是巨大的，即使最貧困階層的收入有了顯著提高，只要其收入還沒有越過貧困線，就仍然算作“貧困人口”，不會影響貧困（發生）率的變化。為此，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）將貧困人口數量、收入水平及收入分布結合起來考慮并整合為一個森氏貧困指數：P=H·［I+（1-I）·G］。其中，H表示基于貧困線計算的原始貧困（發生）率；G為貧困人口的基尼系數；I是貧困人口的收入與貧困線的差距加總除以貧困線所得的比率，即貧困缺口率（0＜I＜1）。這樣所得的森氏貧困指數P，既簡單易算，又彌補了原始貧困率之不足，故逐漸被各界所接受并得到廣泛應用。[10]