1.1.2　全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化

全球溫室氣體累積排放過(guò)多是造成氣候變化的原因，必須形成全球共識(shí)，擺脫對(duì)化石燃料的依賴(lài)，完成低碳轉(zhuǎn)型，才能解決問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)自20世紀(jì)80年代起就廣泛開(kāi)展合作，積極探索應(yīng)對(duì)氣候變化的方法和路徑。在聯(lián)合國(guó)的主持下，先后談判制定了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》，構(gòu)成了目前全球開(kāi)展氣候變化合作的三大國(guó)際性法律文件（見(jiàn)圖1-1）。自1995年起，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約國(guó)每年12月都會(huì)召開(kāi)締約方大會(huì)（2020年因新型冠狀病毒肺炎疫情延期到2021年10月），至2021年年底已舉辦了26屆，收獲了豐碩的成果。尤其是《巴黎協(xié)定》的快速生效，再次表明氣候變化是人類(lèi)有史以來(lái)最具共識(shí)的議題之一。隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)際社會(huì)為氣候變化設(shè)定了長(zhǎng)期目標(biāo)，即把全球平均氣溫較工業(yè)化前的上升幅度控制在2℃以?xún)?nèi)，并努力控制在1.5℃以?xún)?nèi)。

由溫室氣體排放所引起的氣候變化已經(jīng)成為影響全人類(lèi)共同命運(yùn)的重要威脅之一。為了研究氣候變化的科學(xué)、影響及對(duì)策等問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織于1988年成立了IPCC。在IPCC研究成果的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1990年12月通過(guò)了第45/212號(hào)決議，決定在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的主持下成立政府間氣候變化談判委員會(huì)，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織的支持下談判制定一項(xiàng)氣候變化框架公約，即后來(lái)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。此后，國(guó)際上在科學(xué)和政治方面頻繁地開(kāi)展研究和討論，形成了后來(lái)的《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》等國(guó)際條約，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)（見(jiàn)圖1-2）做出了統(tǒng)一安排。

圖1-1　應(yīng)對(duì)氣候變化的三大國(guó)際性法律文件

世界各國(guó)于1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)前就《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》文本達(dá)成了妥協(xié)。該公約開(kāi)宗明義，“承認(rèn)地球氣候的變化及其不利影響是人類(lèi)共同關(guān)心的問(wèn)題”，并認(rèn)為人類(lèi)活動(dòng)已大幅增加了大氣中溫室氣體的濃度，這種增加增強(qiáng)了自然溫室效應(yīng)，將引起地球表面和大氣進(jìn)一步升溫，并可能對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)產(chǎn)生不利影響。而應(yīng)對(duì)氣候變化的各種行動(dòng)本身在經(jīng)濟(jì)上是合理的，而且還能有助于解決其他環(huán)境問(wèn)題。從這一點(diǎn)來(lái)看，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是國(guó)際社會(huì)朝著共同控制溫室氣體排放的目標(biāo)邁出的一大步，為以后漫長(zhǎng)的國(guó)際氣候變化談判奠定了基調(diào)，確定了原則。該公約于1994年3月生效，成為人類(lèi)歷史上第一個(gè)旨在全面控制溫室氣體排放以應(yīng)對(duì)全球氣候變暖給人類(lèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)的不利影響的國(guó)際公約。截至2021年12月31日，共有197個(gè)國(guó)家和地區(qū)在該公約上簽字。自從《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》生效以后，各國(guó)圍繞這兩份文件的履行，每年都要舉行一次締約方會(huì)議，以評(píng)估應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)展。然而《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中沒(méi)有對(duì)個(gè)別締約方規(guī)定具體承擔(dān)的義務(wù)，也沒(méi)有規(guī)定具體實(shí)施機(jī)制，需要在后續(xù)談判中予以確定。

圖1-2　全球應(yīng)對(duì)氣候變化的主要行動(dòng)

1997年通過(guò)的《京都議定書(shū)》標(biāo)志著人類(lèi)社會(huì)開(kāi)始以實(shí)際行動(dòng)積極應(yīng)對(duì)氣候變化。《京都議定書(shū)》首次以國(guó)際法律性文件的形式定量確定了工業(yè)化國(guó)家排放溫室氣體的限額，這成為《京都議定書(shū)》最引人注目的特點(diǎn)。《京都議定書(shū)》要求附件B締約方（基本為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中所列的締約方）以它們1990年的溫室氣體排放水平為基準(zhǔn)，在2008—2012年間將CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6 6種溫室氣體的排放量平均削減至少5%。不同的工業(yè)化國(guó)家承諾了不同的削減幅度，其中歐盟作為一個(gè)整體，和其他幾個(gè)歐洲國(guó)家一起，將6種溫室氣體的排放量削減8%，美國(guó)削減7%，日本和加拿大削減6%。《京都議定書(shū)》允許澳大利亞增加溫室氣體排放量8%，挪威增加1%，冰島增加10%，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭等國(guó)可以維持它們1990年的排放水平。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家，《京都議定書(shū)》仍沒(méi)有規(guī)定明確的強(qiáng)制性減排目標(biāo)，只是要求包括溫室氣體排放大國(guó)的中國(guó)和印度在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家制定自愿削減溫室氣體排放量目標(biāo)。

2009年哥本哈根氣候大會(huì)未達(dá)成《京都議定書(shū)》第二承諾期（2013年1月1日開(kāi)始至2020年12月31日）有約束力的目標(biāo)，國(guó)際氣候談判矛盾交錯(cuò)，《京都議定書(shū)》的減排模式未能獲得發(fā)達(dá)國(guó)家的支持，美國(guó)、加拿大、日本、俄羅斯退出京都議定書(shū)。國(guó)際氣候變化談判和合作進(jìn)入低潮期。

在2015年12月12日的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第21次締約方大會(huì)上，195個(gè)締約國(guó)簽署了《巴黎協(xié)定》，正式對(duì)2020年后全球氣候治理進(jìn)行了制度性安排，打開(kāi)了全球氣候治理的新格局。

《京都議定書(shū)》完全堅(jiān)持了共同但有區(qū)別的責(zé)任與各自能力原則，規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)強(qiáng)制減排，而發(fā)展中國(guó)家則無(wú)須承擔(dān)強(qiáng)制性減排任務(wù)，這是一種自上而下的制度安排。這種剛性要求限制了減排的責(zé)任主體，其執(zhí)行的效果更因部分發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕執(zhí)行具體減排指標(biāo)而大打折扣。而《巴黎協(xié)定》采取了締約的方式，以“自主貢獻(xiàn)+盤(pán)點(diǎn)”的形式自下而上地安排減排目標(biāo)和行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)減排的差異性與自主性，通過(guò)權(quán)衡各方訴求，激勵(lì)各國(guó)積極參與全球氣候治理，有利于實(shí)現(xiàn)各國(guó)乃至全球總體的減排限排目標(biāo)，這樣的法律形式符合當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要與全球氣候合作治理的新格局。

“自主貢獻(xiàn)+盤(pán)點(diǎn)”是《巴黎協(xié)定》確立的全球減排行動(dòng)框架，通過(guò)國(guó)家自主貢獻(xiàn)及公布各自的排放量以確保透明度，利用全球盤(pán)點(diǎn)促進(jìn)日益深化的行動(dòng)力度。在備受各方關(guān)注的國(guó)家自主貢獻(xiàn)問(wèn)題上，根據(jù)協(xié)定，各方將以“自主貢獻(xiàn)”的方式參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。各方應(yīng)該根據(jù)各自不同的國(guó)情，逐步增加當(dāng)前的自主貢獻(xiàn)，并用最大的力度貢獻(xiàn)，同時(shí)負(fù)有共同但有區(qū)別的責(zé)任。與《京都議定書(shū)》不同的是，《巴黎協(xié)定》中對(duì)各締約國(guó)的層次劃分由發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家細(xì)分到發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家將繼續(xù)帶頭減排，并加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家資金、技術(shù)和能力建設(shè)的支持，幫助后者減緩和適應(yīng)氣候變化。此外，《巴黎協(xié)定》規(guī)定于2018年安排一次盤(pán)點(diǎn)各國(guó)自主貢獻(xiàn)整體力度的“促進(jìn)性對(duì)話(huà)”，算是全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制的一次預(yù)演，以評(píng)估減排進(jìn)展與長(zhǎng)期目標(biāo)的差距，推動(dòng)各國(guó)制定新的自主貢獻(xiàn)承諾。此次對(duì)話(huà)于2018年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第23次締約方大會(huì)上展開(kāi)，在此基礎(chǔ)上，從2023年起，每5年將對(duì)全球應(yīng)對(duì)行動(dòng)的總體進(jìn)展進(jìn)行一次盤(pán)點(diǎn)，以幫助各國(guó)加大減排力度，加強(qiáng)國(guó)際合作，兌現(xiàn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期目標(biāo)。同年IPCC提交了一份關(guān)于全球升溫1.5℃的影響及其相關(guān)全球排放路徑的專(zhuān)題評(píng)估報(bào)告，敦促全球進(jìn)一步加大減排力度。

雖然《巴黎協(xié)定》于2015年通過(guò)，并且在2016年11月迅速生效，但彼時(shí)的《巴黎協(xié)定》仍是一個(gè)制度框架，各締約方需在特設(shè)工作組和公約附屬機(jī)構(gòu)下就協(xié)定條款的實(shí)施進(jìn)一步制定細(xì)化導(dǎo)則。2021年11月14日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì)在英國(guó)格拉斯哥順利閉幕。大會(huì)形成了《格拉斯哥氣候協(xié)議》，就《巴黎協(xié)定》第六條、透明度、國(guó)家自主貢獻(xiàn)共同時(shí)間框架等問(wèn)題形成了統(tǒng)一意見(jiàn)，在氣候適應(yīng)、資金支持方面提出了新的目標(biāo)和舉措，為各國(guó)落實(shí)《巴黎協(xié)定》提供了規(guī)則、模式和程序上的指引。《格拉斯哥氣候協(xié)議》的達(dá)成，意味著各締約方就《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則最終達(dá)成一致，《巴黎協(xié)定》真正進(jìn)入實(shí)施階段，全球踏上21世紀(jì)中葉碳中和的征途。