第一節
什么是市場準入負面清單制度

負面清單（Negative List，又稱否定性列表）是國際上廣泛采用的外商投資準入管理方式。這種管理方式的核心，是將外商投資準入的特別管理措施以清單形式統一列出，清單之外，按照內外資一致原則實施管理。我國借鑒國際做法，將負面清單管理方式從國際投資協定引入國內市場管理，平等地適用于國有與非國有、內資和外資企業，表明了我們以開放促改革、建設高水平社會主義市場經濟體制的勇氣和決心。

一、為什么要建立市場準入負面清單制度

改革開放40多年來，我國社會主義市場經濟體制不斷健全完善，但仍存在不少束縛市場主體活力、阻礙市場和價值規律充分發揮作用的障礙。特別是受傳統計劃經濟管理模式的影響，各級政府還是習慣于按照“正面清單”的理念來管理市場，除依法設立的準入限制之外，在法律法規沒有明確規定的領域，也時常通過規章、規范性文件，甚至一紙通知設置市場準入門檻，而且各種準入規定分散在不同部門，存在準入環節過多、準入事項分散、準入門檻過高、準入程序煩瑣等問題，市場準入環節成本高、效率低，讓市場主體難以適應。市場準入的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”尚未完全打破，市場分割、地方保護主義等仍未完全消除，在不同準入環節設置不合理限制或歧視性附加條件等現象仍不同程度存在。

建立市場準入負面清單制度，就是要在市場準入環節確立統一公平的規則體系，厘清市場和政府發揮作用的邊界，使市場這只“看不見的手”發揮決定性作用，政府的管理權限和措施更加規范，各種形式的不合理限制和隱性壁壘得以打破，推動政府加強事中事后監管，把該管的事管好，形成各類市場主體公開、公平、公正參與競爭的市場環境，加快構建統一開放、競爭有序的現代市場體系。

二、什么是市場準入負面清單制度

2015年，國務院印發的《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發〔2015〕55號，以下簡稱《意見》）對市場準入負面清單制度做出了權威定義：市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，及各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

市場準入負面清單所列事項包括禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續；對許可準入事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規做出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。

市場準入負面清單之外的行業、領域、業務，各類市場主體皆可依法平等進入。這是負面清單管理理念的集中體現，也是負面清單管理最直接的特征。這意味著政府要厘清職能邊界，管好該管的，放手不該管的。清單已經列出的事項，政府要嚴格依法管理。清單沒有列出的領域，“剩余決定權”和“投資自主權”要歸于市場主體，各級政府不能違規另設準入門檻，在未經法定程序授權的情況下擅自實施準入管理。相反，要持續清理和廢除妨礙平等準入的各類規定和做法，破除各類準入壁壘，為市場主體營造公平、透明、穩定、可預期的準入環境。

同時，《意見》對于市場準入負面清單制度的定義，也明確了幾個重要問題。第一，市場準入負面清單的制定主體是國務院，也就是清單應由國務院發布或批準發布。第二，市場準入負面清單的適用范圍是中華人民共和國境內。第三，市場準入負面清單針對的是行業、領域、業務，這里的行業、領域、業務主要按照《國民經濟行業分類目錄》進行劃分。第四，市場準入負面清單制度是包括清單本身及其配套制度的一系列制度安排，而非只有一張清單。

三、如何理解和把握市場準入負面清單制度的基本理念

（一）統一性

市場準入負面清單由國家統一發布，對境內外、各類所有制性質的市場主體在中國境內的投資經營行為一致適用，是規范各類市場主體行為的統一準則。按照中共中央、國務院要求編制的《產業結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》等具有市場準入性質的清單目錄，都要納入全國統一的市場準入負面清單。地方政府不得另行制定市場準入性質的負面清單，如果由于地方實際需要，確實必須增列市場準入事項，就要依法報請納入全國統一的市場準入負面清單。

（二）法治性

市場準入負面清單的制定和實施，都要全面落實依法治國的基本方略。在清單制定和修訂的過程中，要對依據法律、法規和國務院決定設定的市場準入類管理措施，進行合法性審查和全面評估，對法律、法規和國務院未做規定的管理措施，原則上不列入清單。個別設立依據效力層級不足的，必須進行嚴格審慎的評估，確屬必要暫時列入清單的管理措施，報國務院批準，以加★形式將這些措施在清單中標明，同時抓緊推動完善相關立法。清單之外領域，各類市場主體可以平等進入，但必須建立在合法前提下，必須遵守法律法規的普遍性要求，例如不得危害國家安全、公共安全等。

（三）全面性

市場準入負面清單的發布，改變了此前市場準入事項散見于各類法律法規、部門規章的局面。清單通過集中公開的方式，直接列明市場主體可否進入相關行業和領域的準入管理措施，令市場主體“一目了然”。凡是禁止或限制市場準入的行政許可或管理事項，都應依法納入全國統一的市場準入負面清單進行管理，不應再有其他額外或補充的限制性條款。清單本身的全面、準確，也是清單之外領域各類市場主體可以依法平等進入的前提條件。

（四）明示性

市場準入負面清單的制定、調整和實施都遵循公開、公平、公正的原則，形成穩定、透明、可預期的制度安排，保障公眾的知情權和參與權。除依法應當保密的外，制定和調整市場準入負面清單的事項、依據和結果，都要向社會公開，逐步依托全國一體化在線政務服務平臺實現網上辦理，做到公開透明、高效便捷。

（五）動態性

市場準入負面清單的邊界應根據法治要求和實際改革進展進行動態調整。負面清單的制定和調整，與行政審批事項清理工作相互銜接、同步推進，國務院決定取消行政審批事項的，將調整負面清單相應內容；國務院決定精簡負面清單的，將相應取消行政審批事項。

（六）安全性

制定市場準入負面清單堅持維護國家安全和社會穩定原則，堅持總體國家安全觀，遵循維護國家安全的法律法規和國家關于各領域安全的制度體系。對涉及人民生命財產安全、政治安全、國土安全、經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全等國家安全的行業、領域、業務等依法采取相應的禁止進入或許可準入的管理措施。清單實施中，由于防范重大風險等特殊原因，確實需要采取臨時性準入管理措施的，經國務院同意，可以實時列入清單。