第二節(jié)
市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的理論意義

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度（國內(nèi)外沒有成熟先例），標(biāo)志著我國市場準(zhǔn)入管理理念和方式的重大轉(zhuǎn)變，在行政學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論等不同領(lǐng)域，都有著深刻的理論內(nèi)涵。

一、行政學(xué)視角：推動市場準(zhǔn)入管理從正面清單管理向負(fù)面清單管理模式轉(zhuǎn)變

在行政學(xué)意義上，市場準(zhǔn)入管理屬于一種事前政府規(guī)制，是指政府或法律授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)，依據(jù)規(guī)定對市場主體的市場進(jìn)入行為進(jìn)行限制。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一種典型的現(xiàn)代規(guī)制體系，與傳統(tǒng)的行政管理模式有很大不同。傳統(tǒng)的行政管理模式是一種垂直化的命令控制機(jī)制，是組織內(nèi)部自上而下的支配行為，對被管理者來說，管理者居于支配地位；現(xiàn)代規(guī)制體系又被稱為“規(guī)制治理”，規(guī)制者與被規(guī)制者之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級隸屬關(guān)系，兩者具有平等的法律地位。具體而言，傳統(tǒng)行政管理模式和現(xiàn)代規(guī)制體系有五個方面的不同。一是理念不同，傳統(tǒng)行政管理模式認(rèn)為政府能夠全面糾正市場失靈，而現(xiàn)代規(guī)制體系下，不僅存在市場失靈，也存在政府失靈，政府不應(yīng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。二是主體不同，傳統(tǒng)行政管理的主體是一元的，主要是政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)代規(guī)制的主體是多元的，除政府機(jī)構(gòu)外，還包括行業(yè)自律組織、企業(yè)組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等團(tuán)體及公民個體。三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不同，傳統(tǒng)的行政管理是“封閉運(yùn)行”和“以上馭下”的行政體制，干涉主義色彩較濃厚，而現(xiàn)代規(guī)制則是公開透明、公眾參與和可問責(zé)的體系機(jī)制。四是對法治規(guī)則的界定不同，傳統(tǒng)行政管理框架下，法制是保障規(guī)制、機(jī)構(gòu)權(quán)威的依據(jù)，沒有討價(jià)還價(jià)的空間，而現(xiàn)代規(guī)制框架下，法治規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)則是保障公眾利益的“基石”，公眾有權(quán)對規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)提出異議。五是評價(jià)機(jī)制不同，傳統(tǒng)行政管理強(qiáng)調(diào)下級機(jī)構(gòu)對上級的服從，主要考核是否完成上級下達(dá)的指令和任務(wù)，而現(xiàn)代規(guī)制重視規(guī)制的質(zhì)量與效能評價(jià)，強(qiáng)調(diào)將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，并為政府行為劃定清晰的權(quán)力界限。總體而言，負(fù)面清單管理作為現(xiàn)代規(guī)制行為的典型特征是：法治規(guī)范、多元共治、包容參與、透明、可問責(zé)，它也被稱為“善治”，是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)。可見，建立和完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義與重要支撐。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)行，體現(xiàn)出市場準(zhǔn)入管理理念和管理方式四方面重大轉(zhuǎn)變。[1]一是從“有罪假定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假定”。對于一般性行業(yè)采用“無罪假定”，避免了事前對行為主體的預(yù)判和嚴(yán)苛的行政審批，給予市場主體充足的自主權(quán)和準(zhǔn)入機(jī)會，采用開放度更高、包容性更強(qiáng)的管理模式。二是從“分割市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一市場”。要經(jīng)過匯總、審查，形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，實(shí)現(xiàn)一張清單全覆蓋。未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)、各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。三是從“區(qū)別對待”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降葘Υ薄Ｊ袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外各類市場主體的一致性管理措施，無論是國企還是民企，無論是內(nèi)資還是外資，無論規(guī)模大小，均“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”，依法享有平等市場準(zhǔn)入條件。四是從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)事中事后監(jiān)管”。實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，意味著將監(jiān)管關(guān)口后移，各地區(qū)、各部門要更好地發(fā)揮政府作用，落實(shí)放管結(jié)合、并重要求，全面夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全鏈條、全領(lǐng)域監(jiān)管，要強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管，防止資本無序擴(kuò)張、野蠻生長、違規(guī)炒作，沖擊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序。

二、法學(xué)視角：負(fù)面清單管理模式秉承了法治理念與法治精神

從規(guī)范法學(xué)的研究[2]來看，市場準(zhǔn)入針對的市場主體相當(dāng)于商法理論中商主體的概念，即以營利為目的進(jìn)行持續(xù)性經(jīng)營的主體，包括個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司等；市場準(zhǔn)入針對的行為是市場主體的投資經(jīng)營行為，是市場主體進(jìn)入市場展開營業(yè)，或資本進(jìn)入市場展開投資的行為；市場準(zhǔn)入規(guī)制的范圍是企業(yè)在市場中所能自由從事的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的邊界。

從落實(shí)全面推行依法治國重大方略的要求來看，建立健全負(fù)面清單管理制度有助于體現(xiàn)法治精神，最大限度約束行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，全面督促落實(shí)依法行政。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，負(fù)面清單管理模式秉承了法治理念與法治精神，主張減少公權(quán)力對私人領(lǐng)域的過度介入，擴(kuò)大市場主體依法享有的行為自由。按照我國《行政許可法》規(guī)定，如下四種情形不需要設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，建立健全負(fù)面清單管理制度將有助于全面清理和規(guī)范違背《行政許可法》的各類行政行為。在原有的正面清單模式下，市場主體是否可以進(jìn)入法律沒有限制的“空白地帶”，取決于行政機(jī)構(gòu)的自由裁量，而在負(fù)面清單模式下，推定市場主體享有依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自由，政府部門不得違規(guī)設(shè)置額外的審批程序，如果經(jīng)過充分研究論證，確有必要在這些領(lǐng)域設(shè)置市場準(zhǔn)入限制條件的，應(yīng)該按照法定程序?qū)⑵浼{入負(fù)面清單的范圍進(jìn)行管理。在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單出臺和修訂過程中，不少管理措施由于有關(guān)法律法規(guī)修訂、在“放管服”改革中取消、設(shè)立依據(jù)效力層級不足等原因被從清單中陸續(xù)刪除，還有一些地方、部門提出的增列意見因?yàn)榉尚Я蛹壊蛔愣幢徊杉{，這正是政府運(yùn)用法治思維和法治方式履行職責(zé)的重要體現(xiàn)。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定和修訂遵循定位準(zhǔn)確、合法有效、統(tǒng)一規(guī)范原則。列入清單的市場準(zhǔn)入事項(xiàng)，其設(shè)立依據(jù)應(yīng)符合我國《立法法》《行政許可法》等法律法規(guī)，不得與上位法存在沖突。列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)和管理措施都是于法有據(jù)的，依據(jù)法律法規(guī)和國務(wù)院決定等設(shè)立。為了在全國范圍推行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部專門成立法律專家小組，針對試點(diǎn)版負(fù)面清單里的事項(xiàng)結(jié)合各部門、各地方修訂意見進(jìn)行逐條梳理和評估，完成了80多萬字的評估報(bào)告。自全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度以來，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部按照改“舊法”與立“新法”并重的原則，會同有關(guān)部門全面清理涉及市場準(zhǔn)入、投資經(jīng)營的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及各類行政審批，應(yīng)當(dāng)修改、廢止的及時(shí)加以修改、廢止或提出修改、廢止的建議。涉及突破現(xiàn)行法律的，由國務(wù)院提請全國人大或其常委會修改或暫停實(shí)施相關(guān)法律；涉及突破現(xiàn)行行政法規(guī)的，由國務(wù)院修改或暫停實(shí)施相關(guān)行政法規(guī)。同時(shí)，積極推動與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的相關(guān)立法工作。此后歷次修訂也嚴(yán)格遵循“清單增減于法有據(jù)”的根本要求，這些工作使得市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度具有很好的法律基礎(chǔ)和合法性，是全面依法治國基本方略在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和完善中的鮮活實(shí)踐。

三、制度學(xué)派視角：負(fù)面清單制度建設(shè)豐富了制度體系運(yùn)行機(jī)制的理論研究

制度指人際交往中的規(guī)則及社會組織的結(jié)構(gòu)和機(jī)制。制度學(xué)派或者稱制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是把制度作為研究對象的一個經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。從制度學(xué)派的視角來看，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度不只是“一張清單”或“一份列表”，而是對規(guī)范政府與市場關(guān)系、約束政府權(quán)力特別是行政審批行為做出的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、功能齊備的一整套制度體系安排，其對全社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。負(fù)面清單管理制度作為完整的、規(guī)制性質(zhì)的制度體系，其主要解決三個基本問題：誰來規(guī)制、規(guī)制什么、規(guī)制效果如何。該制度體系的構(gòu)成要件包括法治規(guī)則體系、組織體系、決策機(jī)制、管理方法、監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制等若干互為支撐的子體系。其中，法治規(guī)則體系主要解決清單列表的法律依據(jù)，及其與上位法及其他清單列表的法律關(guān)系定位；組織體系主要是指負(fù)面清單管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的縱向或橫向權(quán)力配置、管理層級設(shè)置；決策機(jī)制主要是提高透明度、拓寬公眾參與渠道和參與度；管理方法主要采取先進(jìn)管理手段，科學(xué)合理地界定負(fù)面清單的分類依據(jù)和主要內(nèi)容，并根據(jù)行政許可行為的外延調(diào)整動態(tài)修訂負(fù)面清單；監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制旨在提高負(fù)面清單管理的實(shí)效性，即能否做到“一張清單對所有企業(yè)”、清單之外的行政審批權(quán)徹底“緘默”。

從制度體系的角度看待市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，現(xiàn)階段可能存在兩類認(rèn)識上的誤區(qū)，需要進(jìn)一步澄清。一類是對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作狹義理解，僅將其視作一張單子或一份列表，對于其背后的法律依據(jù)、決策執(zhí)行和權(quán)力約束機(jī)制不甚明晰，這種簡單化的理解，有礙我們從國家治理體系的高度審視市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重要作用。另一類是對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的范圍作泛化理解，將所有政府部門各類行政審批行為都視作負(fù)面清單管理的對象，事實(shí)上行政審批并非只在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，負(fù)面清單“一單盡列”的是市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的許可事項(xiàng)，而非所有環(huán)節(jié)的許可事項(xiàng)。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與政府責(zé)任權(quán)力清單是各有側(cè)重、并行不悖的，而不是重復(fù)和相互替代關(guān)系。

四、系統(tǒng)理論視角：清單規(guī)制與事中事后行為監(jiān)管配合體現(xiàn)系統(tǒng)整體性

系統(tǒng)理論是以系統(tǒng)及其機(jī)理為研究對象，研究系統(tǒng)的類型、一般性質(zhì)、運(yùn)動規(guī)律及演化機(jī)制的理論，包括“整體大于部分之和”理論和功能耦合原理，其中“整體大于部分之和”理論又包括整體不可分原理、突現(xiàn)性原理、等級層次性原理。整體不可分原理指的是對于有機(jī)體來說，不論系統(tǒng)的組成要素之間互相獨(dú)立與否，只有在整體中才能體現(xiàn)出部分的意義。突現(xiàn)性原理指的是系統(tǒng)總體具有部分所不具有的特性和功能，系統(tǒng)規(guī)模越大結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，整體超過要素性能之和的性能也就越多。等級層次性原理指由低級向高級一層一層地組合為越來越高級的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)整體與要素之間所處層次不同，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)高低層次之間的不可還原性，突出了整體、部分之間的本質(zhì)差異。上述系統(tǒng)理論的基本原理都適用于市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度體系（復(fù)雜制度系統(tǒng)）的特征與作用機(jī)理分析。

系統(tǒng)觀念是辯證唯物主義的重要認(rèn)識論、方法論，堅(jiān)持發(fā)展地而不是靜止地，辯證地而不是形而上學(xué)地，全面地而不是片面地，系統(tǒng)地而不是零散地，普遍聯(lián)系地而不是孤立地觀察事物，是馬克思主義唯物辯證法的根本要求。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用系統(tǒng)理念謀劃和推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)[3]：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是由社會經(jīng)濟(jì)活動各個環(huán)節(jié)、各個層面、各個領(lǐng)域的相互關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系構(gòu)成的一個有機(jī)整體”；在依法治國領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”；在深化改革領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“要準(zhǔn)確把握改革內(nèi)在聯(lián)系，提高改革系統(tǒng)集成能力”“推進(jìn)改革要樹立系統(tǒng)思想，推動有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成”“要把加強(qiáng)系統(tǒng)集成、推動改革落地見效擺在更加突出的位置”。黨的十九屆五中全會重申堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，并且把它作為必須堅(jiān)持的基本原則，習(xí)近平總書記在關(guān)于五中全會《建議》的說明中特別強(qiáng)調(diào)，“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”。

系統(tǒng)觀念不僅是一種方法論，更是一種思想方法，是統(tǒng)籌各項(xiàng)工作的基本出發(fā)點(diǎn)。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。我國是一個發(fā)展中大國，仍處于社會主義初級階段，正在經(jīng)歷廣泛而深刻的社會變革，推進(jìn)改革發(fā)展、調(diào)整利益關(guān)系往往牽一發(fā)而動全身。我們要善于通過歷史看現(xiàn)實(shí)、透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)提供科學(xué)思想方法。”

這些重要論述，是我們堅(jiān)持系統(tǒng)觀念健全完善全國統(tǒng)一市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的理論指引和根本遵循。現(xiàn)代規(guī)制體系既包括市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的“依規(guī)而治”，也包括事中事后監(jiān)管，即對市場主體全部市場行為的全過程限制。從這個意義上講，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理只是現(xiàn)代規(guī)制體系的一部分，這至少有三方面意義。第一，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是“一單盡列”但并非“一單盡管”，清單從整體上對市場準(zhǔn)入管理理念和模式做出了全面重構(gòu)，但每個具體行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制、審批機(jī)制、行業(yè)管理體制如何建設(shè)和改革，以適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，依然需要持續(xù)不懈地探索。第二，市場準(zhǔn)入制度是市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度的一部分，必須推動產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、公平競爭制度、社會信用制度等基礎(chǔ)制度協(xié)同完善，才能保障市場體系有效運(yùn)行，有一項(xiàng)跟不上，市場體系建設(shè)就將陷入“木桶效應(yīng)”困局。第三，放寬準(zhǔn)入的目標(biāo)，在于營造更加良好的市場秩序，因此必須堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，正確處理好放開準(zhǔn)入與完善監(jiān)管的關(guān)系，不斷促進(jìn)事中事后監(jiān)管水平的提升，避免盲目放開準(zhǔn)入沖擊市場秩序。