導言
數字化治理：邁向城市治理的范式創新

熊易寒

國家治理體系如何回應數字經濟的發展、數字社會的變遷和數字技術的迭代，是一個全球性的重大課題。人類社會正在進入以數字化生產力為主要標志的全新歷史階段。隨著智能終端、傳感器等設備的廣泛部署應用，大量數據資源被有效采集、挖掘和利用，滲透到人類社會活動的全過程、全領域。數據要素正在驅動勞動力、資本、土地、技術、管理等要素的高效利用，驅動實體經濟生產主體、生產對象、生產工具和生產方式的深刻變革。隨著經濟社會各領域數字化進程的持續加快，數據要素將對經濟運行效率和全要素生產率躍升發揮更大作用，注入新的強勁動能。最近十年，經濟數字化、生活數字化突飛猛進，這對我們的國家治理和城市治理提出了新的要求，治理的數字化轉型勢在必行。

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議召開，會議強調要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。6月23日，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，意見指出：加強數字政府建設是適應新一輪科技革命和產業變革趨勢、引領驅動數字經濟發展和數字社會建設、營造良好數字生態、加快數字化發展的必然要求，是建設網絡強國、數字中國的基礎性和先導性工程，是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府和服務型政府意義重大。

黨的十八大以來，黨中央、國務院從推進國家治理體系和治理能力現代化全局出發，準確把握全球數字化、網絡化、智能化發展趨勢和特點，圍繞實施網絡強國戰略、大數據戰略等做出了一系列重大部署。按照黨中央、國務院的頂層設計，各地政府在數字化治理領域開展了一系列改革，“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”等創新實踐不斷涌現。

2019年年初，時任上海市委書記李強提出“一屏觀天下、一網管全城”的建設愿景，率先開展“一網統管”建設。2020年為了加快推進“一網統管”建設，上海專門成立了上海市城市運行管理中心，并發布了《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃（2020—2022年）》。2021年，國內首個“實時、動態、鮮活”的超大城市運行數字體征系統“上海城市運行數字體征1.0版”正式上線。“一網統管”已經接入全市50多個部門的198個系統、1 000多個應用。2022年5月，上海市人大表決通過“一網統管”建設最新決定，要求將“一網統管”和數字治理的理念融入城市規劃、建設和管理。城市運行“一網統管”最終是要邁向整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的線上線下一體化政府。

本書以上海市城市運行“一網統管”的治理實踐為主要案例，揭示了為什么城市治理需要數字化轉型、什么是數字化治理的運行機制、為什么“一網統管”可以做到“一屏觀天下，一網管全城”、“一網統管”如何實現城市治理的流程再造，以及超大城市治理向何處去等問題。

作為世界級難題的超大城市治理

據統計，上海目前有超過2 488萬的常住人口、500萬以上的流動人口，24米以上的高層建筑7萬多幢，100米以上的高層建筑約1 022幢，電梯27萬多臺，機動車月活量超過765萬輛（每月出行3天以上），軌道交通里程達831千米，工作日地鐵客流量1 100萬人次以上，地下管線達12萬千米，市場主體321.6萬家，其中危險化學品相關企業1萬多家（加油站854家）。自疫情防控以來，上海口岸最高峰時期承擔了全國62%的入境航班、53%的航空入境旅客、46%的進口冷鏈貨物，為疫情條件下暢通國內外經濟循環和人員往來做出了重要貢獻。[1]上海被人們戲稱為“魔都”，因為這座城市仿佛具有某種特殊的魔法，盡管人多車多、樓多企多，但它們都被納入一個快速而有序運行的世界里。然而，即便是優雅淡定的“魔都”，依然需要面對超大城市治理這樣一個世界級難題。這不僅是公共管理領域的學術議題，也是與每位市民息息相關的公共話題。

超大城市治理之所以是一個世界級難題，主要源于超大城市與生俱來的“基因”特質：

超大規模。超大城市是一個超大規模社會，有著巨大的市場、復雜的社會、多元的組織、海量的建筑，常住人口超過千萬，還有眾多的流動人口。這些都給城市治理帶來了巨大的挑戰。

超高密度。超大城市是一個超高密度的空間，其人口密度、建筑密度、資本密度都很高。超高密度使人與人、人與組織、組織與組織之間的互動異常頻繁。頻繁的互動創造了新的機遇，孕育了新的可能性，但也增加了沖突的概率。

超高速率。超大城市是一個高速運轉的有機體、生命體。超大城市的人流、物流、信息流、資本流都呈現流量大、流速快的特點。從宏觀視角看，超大城市是一個生命體，也有大腦、血管、細胞、神經網絡、肌肉、骨骼，有呼吸體溫，會新陳代謝；從微觀視角看，超大城市是一個有機的生態系統，有經濟、社會、政治、生態環境等多個子系統，各個部分在分工的基礎上相互關聯協調，形成密不可分的統一性。

高復雜性。超大城市是一個多樣性的生態系統，包括產業多樣性、階層多樣性、職業多樣性、利益多樣性、組織多樣性。多樣性有助于創新，有利于跨界合作與兼并，但多樣性也帶來了高復雜性，譬如安全生產風險、利益分化、偏好多元。高復雜性使得超大城市治理經常面臨各種各樣棘手的公共問題。愛德華·韋伯等將棘手的公共問題描述為一種動態、復雜和多變的社會問題，具有非結構化（unstructured）、跨界性（cross-cutting）和頑固性（relentless）的特征。這三個特征在超大城市治理中表現得尤為突出，其中非結構化源于超高速率的變遷，跨界性、頑固性則源于多樣性和高復雜性。

不確定性。超大城市的超高速率和高復雜性帶來了高度的不確定性，而超大規模會進一步放大不確定性，增加城市生活的風險。當今世界是一個風險社會，超大城市治理需要在接納和應對不確定性的同時，對城市運行中的風險進行有效管理。然而，當人們試圖對超大城市運行中的不確定性和風險加以干預時，往往又會產生新的不確定性，即非預期后果。

交互效應。對于城市社會而言，每一個人都是一個變量，千萬級人口之間的交互效應會帶來創造性、復雜性、不確定性的指數級增長。人與人、人與事、事與事的交互帶來了新的創意、新的機遇，提供了創新的可能性。交互性也加劇了社會問題和城市治理的復雜性，因為交互效應首先是一種化學反應，會產生新的變數；其次是一種連鎖反應，會帶來難以預測的后果。城市作為復雜巨系統所帶來的系統效應往往超出了人類的預知和應對能力。

面對超大城市治理的難題，上海逐步形成了自己獨特的治理風格和治理模式，似乎各種風險都在“有意”繞開上海，上海總能“逢兇化吉”“大事化小”，人們將這一現象戲稱為“魔都結界”。

但是，2022年3月的新冠肺炎疫情讓“魔都結界”破防了。這是不是意味著讓上海人引以為傲的城市治理模式失敗了？

這是一個不容回避的問題。

一方面，奧密克戎毒株的傳播力遠超之前的毒株，客觀上增加了防控難度。一般而言，組織對環境的適應性越高，當環境發生巨變的時候，組織往往越會猝不及防，來不及應對環境的改變。原因很簡單，對環境的適應性高，會讓組織處于舒適區，組織的惰性也會相應增加。

另一方面，“魔都結界”的破防也暴露了當前國內城市治理中的普遍深層次問題。一是平戰轉換機制存在問題，戰時扁平化指揮體系亟待建立健全。面對奧密克戎疫情，部門化的單兵作戰、專業權威必須讓位于跨部門的協同作戰，通過系統治理實現對疫情的敏捷治理。

二是“一網統管”放棄部門的“傲慢與偏見”，往往是改革中最大的難題。未得到充分使用，線上線下協同有待強化。靜態管理期間，職能部門、街鎮層面對數字技術應用不足。在線上發現和識別的問題后，線下快速決策與處置不足。數字化治理不是對線下治理的替代，而是對線下治理的補強。面對類似新冠肺炎疫情這樣的總體性應急管理事件時，數字化治理如何“讓決策更聰明，讓處置更敏捷”，是一個值得深入思考的問題。

三是執行層行政依賴較強，對社會資源、市場資源的整合能力不足。在市場機制無法正常運轉的情況下，僅僅依靠基層政府和居委會無法填補市場停擺留下的真空。在靜態管理期間，上海有不少小區充分發動業主、居民的力量，居委會、業委會、物業三方通力合作，保障了小區的正常運轉。居委會更多發揮向上與政府部門溝通接洽的職能，業委會則通過動員和宣傳來發揮業主自治的積極性，物業為社區人員出入和物資配送、垃圾處理等事務提供支持。居民運用辦公軟件和項目管理軟件，實現精細化團購，對接市場以維持物資供應；居民還通過微信等線上渠道，在以物換物和守望相助的過程中快速“熟人化”。通過整合社會資源和市場資源，小區有序組織核酸檢測，保障醫療需求、照顧特殊人群、采購應急物資等各項工作有條不紊。疫情對于基層治理既是一次嚴峻的考驗，也是一次促進其成長的機會。

“魔都結界”的破防不是數字化治理的問題，也不是“一網統管”的問題，此后上海城市的有序運行和經濟快速恢復，恰恰說明“一網統管”具有巨大生命力。只有不斷推進數字化治理，推進“一網統管”，以市民為中心、“應用為王”，“魔都結界”才能臻于至善。歸根結底，“魔都結界”不是魔術，更不是障眼法，而是制度、技術、責任心、使命感和專業能力共同造就的“魔法”，是城市硬實力和軟實力的綜合體現，是每一個市民用自己的專業能力和敬業精神創造的超大城市治理奇跡，也是數字化治理賦能百業、服務人民的創新紅利。一言以蔽之，“魔都結界”的背后是上海城市治理的范式創新，長期以來，其巨大的生命和敏銳的前瞻性值得城市管理者們高度關注。

有溫度和精度的數字化治理

2021年上海外灘光影秀期間，防汛大堤上峰值客流高達11.7萬人。在這樣一個狹長的空間里，短時間聚集如此龐大的客流，該如何兼顧城市安全運行與游客的觀景體驗？

傳統的人海戰術已經力有不逮，必須在城市治理中引入大數據和高科技的力量。為了光影秀的順利舉行，大客流系統每天24小時監測濱江客流量；氣象部門提供精準的天氣預報；交通部門對地鐵交通和公交進行統一調度；外灘治安派出所負責一線指揮，公安民警在現場維持秩序。“魔都結界”是哪里來的？就是各區、多部門在線上的數據共享，在線下的高效協同處置，使城市運行管理既有靈敏度和精細度，又有品質和溫度。

光影秀中有幾個感人的細節：7月3日那天下著雨，觀眾不可能像晴天那樣肩并肩，如果按照晴天的標準控制客流，那么看完光影秀，觀眾身上也濕透了，因為別人雨傘上的水會滴到旁邊人的身上。考慮到這個問題，有關部門在調度的時候為每個觀眾預留了雨傘的距離，將大堤上的瞬時客流控制在6萬人以下。

地鐵出站口共享單車的配置也令人暖心。如果天氣好，乘客通常會選擇離目的地最近的出站口。但如果碰到滂沱大雨，人們一定會選擇少淋雨的出站口。因此出站口共享單車的投放量不能是一成不變的。光影秀期間，上海根據天氣和乘客人數對共享單車投放量進行了動態調整。氣象、公安、交通和共享單車企業通過數據共享、精準計算，更好地滿足市民的出行需求。

這就是上海的數字化治理，一種以人民為中心的數字化治理。城市治理努力讓市民感覺不到生硬管理的存在，但市民對城市的精準化服務是有感的，對美好生活的舒適度、安心度是有感的。這就是“有感服務，無感管理”。

面對超大規模、超高密度、超高速率、高復雜性、不確定性和交互效應，傳統的人海戰術已經力有不逮，必須綜合運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等現代信息技術，用數字化治理來提升城市治理能力，這就是城市運行“一網統管”。

所謂“一網統管”建設，就是以“一屏觀天下、一網管全城”為目標，堅持系統治理、綜合治理，運用現代信息技術，整合數據資源，構建系統完善的城市運行管理體系，建設城市運行數字體征系統，實現數字化呈現、智能化管理、智慧化預防，聚焦高效處置一件事，線上線下聯動，部門互相賦能，做到早發現、早預警、早研判、早處置，在最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最突出問題，取得最佳綜合效應。

上海市聚焦城市治理體系和治理能力現代化，從群眾需求和城市治理突出問題出發，緊緊抓牢政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”兩項“牛鼻子”工作，堅持用改革與技術創新破除體制機制障礙、破解發展難題，整體驅動城市治理模式變革、治理方式重塑、治理體系重構、治理能力升級，全力打造城市“數治”新范式。

上海市“一網統管”的建設，起步于上海市精細化管理的探索與實踐。2017年3月，習近平總書記在參加全國“兩會”上海代表團審議時指出，城市管理應該像繡花一樣精細，要走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。總書記的重要指示，對上海城市治理寄予了厚望。2017年9月，上海市浦東新區成立城市運行綜合管理中心，建設浦東新區“城市大腦”系統，提升城市智能化治理水平。2018年11月，習近平總書記考察上海浦東新區城市運行綜合管理中心，要求上海探索出一條中國特色超大城市管理新路子。為貫徹習近平總書記的重要指示精神，在浦東新區探索實踐的基礎上，上海市委、市政府要求在全市層面開展“一網統管”建設工作，并提出“一屏觀天下、一網管全城”的治理愿景。

2019年11月，習近平總書記再次考察上海，指出上海要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政務服務一網通辦”“城市運行一網統管”。習近平總書記將“一網統管”定位為“牛鼻子”工作，這為上海城市治理指明了前進的方向。2020年1月，為更好推進全市的“一網統管”建設工作，上海市委批復同意組建上海市城市運行管理中心。2020年4月，上海市委、市政府召開全市“一網通辦”“一網統管”工作推進大會，對推進“兩張網”建設提出明確要求。2020年5月，《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃（2020—2022年）》正式發布。2020年9月，上海市城市運行管理中心指揮大廳正式投入使用，“一網統管”城運系統也實現了迭代升級，并在疫情防控、防汛防臺、防范應對低溫雨雪天氣、應對大客流等工作中發揮積極作用。2020年底，上海市委、市政府發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，提出要統籌推進城市經濟、生活、治理的全面數字化轉型，深化“一網統管”建設。

上海市首創的城市運行“一網統管”建設實踐，生動地彰顯了超大城市精細化治理的上海方案，并正在從上海走向全國。2021年3月，“城市運行一網統管”被寫入國家“十四五”規劃。2021年4月，國家發展和改革委員會發布《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出要全面推行城市運行“一網統管”，拓展豐富智慧城市應用場景。同時，各地也在密集推進城市運行“一網統管”建設，北京、廣東、無錫、襄陽等省市都明確提出要大力推進“一網統管”建設。

上海市“一網統管”的建設，是運用大數據等現代技術手段提升城市治理能力的必然要求，是踐行“以人民為中心”發展理念的重要抓手。正如時任上海市委書記李強指出的，要深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神，認真踐行人民城市重要理念，把治理數字化作為推進城市治理現代化的關鍵路徑，以完善和用好城市運行數字體征體系為重點，全面提高治理數字化水平，努力打造更具活力、更有競爭力的數字生態系統，實現高效能治理、彰顯善治效能，譜寫新時代“城市，讓生活更美好”的新篇章。

“一網統管”背后的治理哲學

城市運行“一網統管”基于城市是有機體、生命體的理念，力圖回答好如何“高效處置一件事”這個城市治理的“元問題”。現代城市治理最大的痛點和難點，就是事與權的不匹配，事件往往不是按照部門職能分工的分類邏輯發生的，一個事件可能橫跨多部門、多區域、多層級，讓碎片化的城市治理體系無從應對，這就需要圍繞事件進行高效的協同處置，城市治理迫切需要從部門化運作邁向平臺化運作。

“一網統管”的核心功能是“高效處置一件事”，而要做到這一點，關鍵在于打造一個標準化、集成化的數字底座。在這個共同的底座上，以大數據為燃料，以數字化技術為發動機，驅動城市資源和要素的高效運營。這樣一來，城市治理就是以事件為牽引、以數據為驅動，也就打破了部門之間的信息壁壘和職能縫隙。需要強調的是，“一網統管”不僅僅是一種技術治理，其背后還有一整套治理哲學。

1.整體主義的數字化治理。“一網統管”要實現整體政府的目標，即政府的平臺化運作。而政府的平臺化運作，是人才、組織、信息與技術不斷碰撞交融的結果。“一網統管”不僅推動了城市治理體系和治理能力的現代化，也推動了公共管理人才的迭代，一批批既懂技術又懂治理的“跨界人才”不斷涌現。在平臺和技術的加持下，城市治理問題發現率不斷上升，事件處置率不斷提升。需要指出的是，“一網統管”的數字化治理是基于專業主義的整體主義，不包辦、不代替職能部門的工作，充分尊重公共管理的專業性。

2. 風險預警的數字化治理。城市治理理念的整體變革，不再是單向管理，而是進化為政府與市民共同完成的風險管理，實現態勢感知，預防風險，減少危機管理需求。譬如，虹口區北外灘街道云舫小區采用無人機對嵐橋大廈進行“體檢”，通過紅外感知系統檢測外墻是否存在空鼓。一旦發現問題，立即把數據傳輸至相關部門，相關部門隨即開展修復工作，排除高墜隱患。除無人機外，該小區一共安裝了19個類別1 000多個物聯感知設備，包括門禁、紅外傳感器等，社區管理者通過一屏就能直觀了解小區各項“生命體征”。

3. 以人民為中心的數字化治理。堅持價值判斷優先，而不是技術判斷優先。上海市市長龔正提出：持續推進政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”迭代升級，是為了“積極回應群眾多層次、多樣化需求，促進公共服務體系更加完善，全面提升城市治理現代化水平”。如果按照技術判斷，99%或者99.9%的用戶滿意度就已經接近盡善盡美了；而依據價值判斷，數字化治理不是只服務大多數人，而是關注每一個人，每一個少數群體。“一網統管”就是one net for all，即為了所有的市民，這就是人民城市的理念。硬實力能夠讓城市變得強大，而只有軟實力才會讓一個城市變得偉大。人民至上不僅強調“服務人民”，也同樣強調“人民之力”；人民至上不僅需要堅持包容性，也需要堅持參與性，讓市民更加深入、廣泛、便捷地參與城市治理。譬如，城市運行數字體征系統除了依靠近1.8億個智能傳感器的數據外，也離不開12345熱線、“隨申拍”等市民廣泛參與的渠道。這些數據從后臺匯聚到數字體征中，形成了強大的發現和處置機制。

4. 基于韌性城市的數字化治理。上海力圖從源頭上打造城市韌性，在機器學習的基礎之上，結合大數據、人工智能等技術的賦能，更好地預測城市要發生什么，從而更好地對資源進行整合，防患于未然。譬如臺風等極端天氣情況下，輪渡無法航行，非機動車無法過江，上海會啟動應急預案，在過江隧道實施機動車與非機動車分時段通行，兩輛警車在非機動車車流前后護航，形成封閉的安全空間，護送非機動車過江。

5. 法治導向的數字化治理。現代治理是規則之治，數字化治理是法治規則下的制度創新與技術創新的結合。“一網統管”旨在以數字化治理推動城市治理現代化水平的全面提升，需要兼顧城市的安全與韌性，打造國際數字之都，引領城市治理的潮流。一方面，城市安全需要韌性的支撐，需要靈活性與敏捷性；另一方面，城市安全需要筑牢法治的底線，這離不開每一位公職人員、專業人員和普通市民的規則意識。譬如，數字化治理需要數據共享，但同時也必須保障數據安全，在為廣大市民創造最大便利的同時，也需要切實保護他們的個人隱私。

當下，上海已經初步建成一個涵蓋政府、企業、市民、科研院所的開放數字化生態系統，為廣大市民提供普惠性和定制化的公共服務，實現了城市治理體系“可編程”，治理模式“可計算”，治理效能“可感知”，讓市民感覺更安全，城市運行更有序，城市生態更健康，城市共同體更有溫度。

以“一網統管”為代表的治理數字化本質上是政府的數字化轉型，運用現代科技手段，不斷推動城市治理邁向科學化、精細化、智能化。需要指出的是，“一網統管”并不是基于技術理性，而是由“人民城市”價值引領與“智慧城市”技術迭代雙輪驅動的結果。

“一網統管”不僅僅是對政府運行的技術性變革，還是以數字化技術倒逼體制機制改革，倒逼體系重構和流程再造，推動整體性轉變、革命性重塑、全方位賦能，實現城市治理由人力密集型向人機交互型轉變，由經驗判斷型向數據分析型轉變，由被動處置型向主動發現型轉變，努力繪就數字孿生無處不在、生命體征無所不知、智能監管無時不有、精準服務無處不享的城市治理新藍圖。

“一網統管”背后的治理哲學，就是將城市視為生命體、有機體。超大城市治理不再是經驗主義的，而是基于城市的生命體征，建立一套城市體征指標體系，及時發現病灶、找出病因、對癥施治，致力于把影響城市生命體健康的風險隱患察覺于醞釀之中、發現在萌芽之時、化解于成災之前。

建設線上線下整體性政府

上海“一網統管”的實踐啟示我們：數字化治理離不開線下治理的支撐，“一網統管”需要線上政府與線下政府的有機整合、良性互動。雖然“一網統管”作為新生事物，依然處在探索和起步階段，離人們對于數字化治理的期望還存在一定差距，但是，數字化治理代表了城市治理的未來樣式。要順利推進“一網統管”，使其達到理想的治理效果，需要特別注意以下幾個方面：

第一，“一網統管”需要有一個綜合性、專業化的機構作為牽頭單位。“一網統管”實質上是對傳統行政管理模式的變革以及管理流程的重塑，實際工作中推進阻力大、困難多。尤其是作為應用場景建設的主體，目前仍有部分委辦局、單位對此項工作認識不深、重視不夠，對本條線應用場景開發、數據歸集、業務流程優化等工作缺乏主動性、積極性，一定程度上影響了“一網統管”的建設進程。如何通過體制機制的完善有效激發職能部門參與“一網統管”建設的主觀能動性，積極構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系，成為當前深化“一網統管”工作的主要難題。

第二，“一網統管”本質上是對政府職能的系統集成與整體優化。數字化治理和“一網統管”不是部門職能，而是對部門職能進行有機整合，打造一個用戶友好的整體性政府。“一網統管”的頂層設計尤為重要，需要制定城市運行智能化管理戰略和發展規劃，研究制定標準規范，加強對城市運行狀態的監測、分析和預警，健全分層分類指揮處置體系，統籌協調重大突發事件應急聯動處置。

第三，“一網統管”需要形成協同治理的平臺組織。城市運行管理中心的設立，旨在實現政府的平臺化運作。城市治理涉及大量跨部門、跨層級、跨區域的事項，在條塊分割的體系下無法實現高效處置一件事，為此就需要由平臺組織打破傳統的職能分工，圍繞“高效處置一件事”進行流程再造，使部門化運作與平臺化運作相得益彰。

第四，“一網統管”需要高效的基層治理作為基礎。“基層不穩，地動山搖。”無論是日常的社會治理，還是疫情防控等應急管理，都離不開有效的基層治理。當前的城市基層社會正在經歷重大的變化：一是隨著經濟社會的發展，市民的素質越來越高，眼界越來越寬，改變了中國傳統社會中公職人員個人素質與社會資源通常高于管理對象的局面，見多識廣、信息靈通、人脈發達的市民對城市公共服務和公共管理提出了更高的要求。在基層治理中，市民既可能是主張私人領域自主性的“個體主義者”，也可以是積極參與社區公共事務、提供志愿服務的“社群主義者”，關鍵在于暢通基層治理的參與機制。二是治理資源的社會化與分散化。在市場化程度越來越高的情況下，治理的資源不再集中于政府，而是廣泛分布在市場組織、社會組織、家庭中，基層治理不能僅僅依靠公共資源，也要善于動員市場的力量、社會的力量、家庭的力量，將工作對象轉化為工作力量。三是小區的形態向社群的形態轉變。小區形態中的鄰里關系是疏離的，是基于產權的陌生人集合體；而社群形態中的鄰里關系是親密的，是基于情感和認同的熟人/半熟人共同體。在應急管理中，居委會等基層組織掌握的資源是有限的，但通過業主群、志愿者群等網絡社交平臺，社群可以被迅速動員起來。“一網統管”的良好運行，既需要數字技術為基層減負賦能，提高基層的應急處突能力，也需要基層為“一網統管”平臺提供一手的鮮活數據，敏捷的現場處置。

“一網統管”不是一個現成的解決方案，而是以超大城市為情境來探索國家治理體系和能力現代化，為城市治理打開更大的可能性；“一網統管”不是簡單地將數字技術應用于政府治理，而是以技術應用為契機推動政府職能優化和流程再造，讓每一個市民有更大的獲得感、幸福感和安全感。超大城市是有機體、生命體，是一個復雜巨系統，這就決定了“一網統管”不可能畢其功于一役。無論是從學術研究還是從政府創新的角度看，上海都為數字化治理提供了一個內容鮮活、層次豐富的案例，我們期待在其中發現超大城市治理的內在規律，讓數字化治理與我們的城市一同進化，共同成長！

[1] 資料來源：2022年3月上海市城市運行管理中心統計數據。