第一章
總則

第一條
【本條立法目的】

為了加強(qiáng)國家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

【立法目的】

本條為立法目的條款，對(duì)審計(jì)法的立法目的和依據(jù)進(jìn)行了規(guī)定，《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）的立法目的反映了我國審計(jì)法立法的基本指導(dǎo)思想，也反映了審計(jì)執(zhí)法和司法的指導(dǎo)原則和基本標(biāo)準(zhǔn)。

【條文解讀】

2019年3月15日，國家審計(jì)署公布《中華人民共和國審計(jì)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“審計(jì)署稿”），《審計(jì)法（2021）》（以下簡稱“新法”）與“審計(jì)署稿”第1條[3]的規(guī)定相比，沒有采納“審計(jì)署稿”復(fù)雜、冗長的表述，而是保留了《審計(jì)法（2006）》（以下簡稱“原審計(jì)法”）第1條[4]的全部內(nèi)容，體現(xiàn)了立法者穩(wěn)中求進(jìn)的立場。在本次修改中，沒有將有關(guān)文件或大眾媒體關(guān)于審計(jì)的政治語言直接搬入立法文本，也是立法技術(shù)成熟、穩(wěn)定的具體表現(xiàn)之一。

本條構(gòu)建了我國審計(jì)監(jiān)督多層次的價(jià)值體系，為整個(gè)審計(jì)法體系提供了依據(jù)、指南和思想基礎(chǔ)。

任何一個(gè)部門法調(diào)整的領(lǐng)域都存在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，因此，一部法律的立法目的條款往往包含多項(xiàng)立法價(jià)值。立法者首先要做的就是仔細(xì)考量不同立法價(jià)值之間的關(guān)系與邏輯結(jié)構(gòu)，對(duì)法的價(jià)值的表述一般可以從兩個(gè)角度入手：其一是法理角度。例如，審計(jì)法的權(quán)利、正義、公正、秩序與效率等，這些價(jià)值往往是作為深厚的法理蘊(yùn)含在整個(gè)審計(jì)法律體系中，而不單單限于《審計(jì)法》。即使有特殊，法的價(jià)值也不必專門在某個(gè)單行法的法條中予以表述。其二是法律視角，將某個(gè)單行法視為一個(gè)獨(dú)立的規(guī)范體系來考察其各個(gè)立法價(jià)值如何安放。在作為審計(jì)法律體系龍頭的《審計(jì)法》，必須對(duì)體現(xiàn)審計(jì)法特質(zhì)的法的價(jià)值進(jìn)行專門的表達(dá)與安排，以求規(guī)范并約束整個(gè)審計(jì)法體系。

我國是成文法國家，強(qiáng)調(diào)法律體系在邏輯上的嚴(yán)密、完整和自足，審計(jì)立法的科學(xué)性首先就要通過合適的立法目的表達(dá)，將審計(jì)法領(lǐng)域內(nèi)的法律目的條文進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)合，其次，需要將該法的立法目的進(jìn)行科學(xué)地表達(dá)并合理編寫各條文間的相互關(guān)系。[5]我國審計(jì)法的價(jià)值表現(xiàn)為以下幾個(gè)層次：

1.監(jiān)督國家財(cái)政是審計(jì)法的直接目的

近現(xiàn)代審計(jì)制度自誕生開始就是作為權(quán)力分工與制衡的國家機(jī)器中的一環(huán)，以制約權(quán)力為己任。審計(jì)法制約權(quán)力的具體路徑就是通過監(jiān)督財(cái)政預(yù)算來實(shí)現(xiàn)，正所謂“審計(jì)是國家財(cái)政看門狗”。威廉·普羅克斯邁爾（William Proxmire）在《美國審計(jì)總署》一書的序言中，曾精辟地概括了國家審計(jì)在美國憲政結(jié)構(gòu)中的地位和作用，即“審計(jì)總署對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督對(duì)于國會(huì)順利地發(fā)揮其作用是不可或缺的。沒有審計(jì)總署和它擁有的審計(jì)權(quán)與調(diào)查權(quán)，國會(huì)在監(jiān)督和監(jiān)察方面就幾乎無能為力。而且，審計(jì)總署幾乎是國會(huì)可以用來調(diào)整行政部門片面用款要求的唯一機(jī)構(gòu)”[6]。“審計(jì)機(jī)關(guān)是在憲法層次上唯一被賦予經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)。”[7]因此，“維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益”，作為我國審計(jì)法的直接目的，體現(xiàn)了世界審計(jì)監(jiān)督史的基本規(guī)律。此外，我國自2006年修改審計(jì)法時(shí)，將“提高財(cái)政資金使用效益”規(guī)定為審計(jì)法的目的，不僅豐富了國家審計(jì)制度的內(nèi)容，提升了國家審計(jì)制度的層次，還為今后開展政府績效審計(jì)提供了直接的法律依據(jù)。

新時(shí)代《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》等一系列文件精神重新規(guī)定了我國審計(jì)監(jiān)督的總體目標(biāo)：對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。這為審計(jì)法的修正提供了最深刻的實(shí)踐基礎(chǔ)，也賦予了審計(jì)監(jiān)督以更重要的歷史使命。公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實(shí)際上是國家財(cái)政的實(shí)現(xiàn)形式，與“審計(jì)署稿”不同的是，新法并沒有將“提高公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，直接在立法目的條文中予以表達(dá)，是科學(xué)、慎重的立法精神的體現(xiàn)。

2.廉政建設(shè)是審計(jì)法立法目的的民族化表達(dá)

“促進(jìn)廉政建設(shè)”體現(xiàn)了我國國家審計(jì)制度權(quán)力監(jiān)督的功能，在立法語言和制度供給上也體現(xiàn)出鮮明的民族特色?！八姓误w制研究的中心是國家性質(zhì)的問題，而國家研究的中心則是控制和經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題。”[8]實(shí)現(xiàn)全過程民主就必須：“一是選拔具有領(lǐng)袖才干的政治家；二是控制行政部門?！?span id="rzkn1qe" class="super">[9]審計(jì)監(jiān)督作為專業(yè)性的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，其是否完善已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是否完備的重要標(biāo)志之一，包括我國在內(nèi)的很多國家從憲制的高度來審視國家審計(jì)制度的構(gòu)建。但“廉政建設(shè)”的立法價(jià)值還承載了審計(jì)監(jiān)督制度的民族性內(nèi)涵，早在西周時(shí)期國家審計(jì)就已經(jīng)成為我國監(jiān)督官員的一項(xiàng)專門工作。《周禮》稱：“宰夫之職，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，敘群吏之治?！?span id="uxyuxvf" class="super">[10]我國的國家審計(jì)制度從源頭開始就重視審計(jì)監(jiān)督制度“臨制百司，糾繩不法”的吏治功能——在維護(hù)中央集權(quán)的同時(shí)對(duì)官員的政績和廉潔程度進(jìn)行考察。但國外審計(jì)監(jiān)督制度卻一直是圍繞制約王室財(cái)政支出，而不是直接指向具體的官員考核進(jìn)行博弈的，兩者的制度演進(jìn)路徑存在本質(zhì)的不同。前者的目的是更好地維護(hù)封建皇權(quán)，作用主要是任“天子耳目”，“考稽諸府百官”，但后者恰恰相反，因?yàn)楝F(xiàn)代審計(jì)立足民主，把國家利益看作最高原則。從另一個(gè)角度看，重視“吏治”也正是我國審計(jì)制度中的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)，對(duì)我國的國家審計(jì)制度尤其是其中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的衍生和構(gòu)建有著重要的影響。這也為國家審計(jì)從“吏治”的工具或自律性質(zhì)的權(quán)力體系內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制調(diào)整為“人民當(dāng)家作主”時(shí)代的國家審計(jì)提供了民族土壤。需要指出的是，審計(jì)法的立法目的在邏輯上應(yīng)該是遞進(jìn)式的，即“促進(jìn)反腐倡廉，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行”，如此表達(dá)更能體現(xiàn)民族特色與現(xiàn)代政治的銜接。

3.社會(huì)目的是審計(jì)法價(jià)值的理性拓展

在《審計(jì)法（2021）》第1條的表述中，“保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”是審計(jì)法的社會(huì)目的。此前，“審計(jì)署稿”曾激進(jìn)地將審計(jì)法的社會(huì)目的表達(dá)為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”，但是未被采納。筆者認(rèn)為，“審計(jì)署稿”的表達(dá)更多地體現(xiàn)了審計(jì)人的訴求和語言風(fēng)格。但是從內(nèi)容上看，它并沒有超出“保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”的范圍，而是為其所涵攝。從語言風(fēng)格上看，“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”“全面深化改革”等具有鮮明階段性色彩的經(jīng)濟(jì)生活用詞，在沒有經(jīng)過嚴(yán)密論證的情況下就直接搬入立法文本也未必妥當(dāng)。

中共十九大報(bào)告指出，國家建設(shè)的目標(biāo)是到2035年，社會(huì)主義現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，社會(huì)主義現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)。審計(jì)法在其中承載促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的使命，審計(jì)法的社會(huì)目的體現(xiàn)了新時(shí)代的新要求。審計(jì)監(jiān)督之所以能夠在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中有更多擔(dān)當(dāng)，一個(gè)重要的原因是監(jiān)督財(cái)政和促進(jìn)廉政建設(shè)本身就是實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目的的根本途徑。此外，本次修改一個(gè)重要的指導(dǎo)思想就是國家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)的一體化發(fā)展，而從國家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)的分工來看，國家審計(jì)和一般的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督存在本質(zhì)的不同，社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)一般專注于微觀社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的具體目標(biāo)，“社會(huì)審計(jì)服務(wù)于市場經(jīng)營主體的審計(jì)、鑒證的需要，內(nèi)部審計(jì)則服務(wù)于企事業(yè)單位的經(jīng)營管理目標(biāo)和價(jià)值增值的要求，而國家審計(jì)制度服從和服務(wù)于國家的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，特別是特定時(shí)期的政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展的其他目標(biāo)”[11]。

類似“保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”的短語，在我國的預(yù)算法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、反壟斷法等諸多立法的目的性條款中屢見不鮮，也需要人們從法的價(jià)值屬性的正當(dāng)性和立法技術(shù)的角度深入思考。審計(jì)法的社會(huì)目的必須與其直接目的和根本目的聯(lián)系起來進(jìn)行系統(tǒng)解讀，才能獲得在審計(jì)法域應(yīng)有的內(nèi)含，否則容易陷入空洞和抽象。審計(jì)法是通過“加強(qiáng)國家審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益”的方式，實(shí)現(xiàn)“保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”的制度追求，從而區(qū)分于其他部門法類似的價(jià)值追求。就制度屬性而言，審計(jì)法在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益方面的作用主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即使賦予其在國家和社會(huì)治理體系中更大的作用，也難以脫離其基礎(chǔ)職能作用，因此，抽象而遙遠(yuǎn)的價(jià)值訴求看上去“高大全”，實(shí)際上難以起到應(yīng)有的指導(dǎo)和規(guī)制作用。

我國審計(jì)監(jiān)督制度多元化的價(jià)值功能形成了一個(gè)有機(jī)的整體，審計(jì)法的價(jià)值體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督制度不同的功能定位和合理分層，即不僅體現(xiàn)出民族特色，而且符合審計(jì)監(jiān)督制度發(fā)展的世界趨勢。

【理論分析】

中國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一定程度分權(quán)的多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制，我國特定的部門法在形式上一般都表現(xiàn)為規(guī)范數(shù)量眾多、層次多樣。我國審計(jì)法律規(guī)范形式多樣，具體表現(xiàn)為“法”“條例”“批復(fù)”“通知”“決定”“規(guī)定”“辦法”和“準(zhǔn)則”等，需要將特定的立法目的作為整個(gè)立法活動(dòng)的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，以此指導(dǎo)和約束整個(gè)執(zhí)法和司法活動(dòng)。從立法技術(shù)上看，立法目的一般以條款形式安排在法律文本的開篇或第1條，但也有一些國家根據(jù)需要將其安排在后面，并以多個(gè)條款的方式存在?，F(xiàn)代審計(jì)立法大多包含了數(shù)個(gè)立法價(jià)值，我國審計(jì)立法同樣如此。在我國審計(jì)法多元化立法價(jià)值背后，有著深刻的政治學(xué)和法學(xué)理論基礎(chǔ)。西方審計(jì)監(jiān)督制度最初植根于“三權(quán)分立”這樣一種關(guān)于國家政權(quán)架構(gòu)和權(quán)力資源配置的政治學(xué)說之中。1866年6月，英國為限制王權(quán)而頒布的《英國國庫和審計(jì)部法》標(biāo)志著現(xiàn)代國家審計(jì)體制的建立。長期以來，國家審計(jì)制度一直就是近代法治和民主政治的產(chǎn)物，國家審計(jì)制度伴隨本國政治制度的變化而不斷發(fā)展和創(chuàng)新。直到今天，全球已經(jīng)出現(xiàn)立法型審計(jì)、司法型審計(jì)、行政型審計(jì)和獨(dú)立型審計(jì)四種基本模式，每一種模式內(nèi)又可以細(xì)分為諸多形態(tài)，盡管東西方對(duì)政治的基本結(jié)構(gòu)的理解和具體實(shí)踐存在很大的差異，但制約權(quán)力一直是審計(jì)監(jiān)督的核心和主線。

在人類設(shè)計(jì)的精致的權(quán)力制約體系中，審計(jì)監(jiān)督是如何制約權(quán)力的？“從本質(zhì)上講，審計(jì)制度是一種獨(dú)立經(jīng)濟(jì)控制”[12]。早期各國的審計(jì)監(jiān)督顯得相對(duì)比較單純——通過對(duì)政府收支賬目的審計(jì)，揭示財(cái)政活動(dòng)中的違法違規(guī)行為并向權(quán)力機(jī)構(gòu)報(bào)告。早期世界各國的審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容與限制王權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求是相適應(yīng)的，直到今天，這仍然是審計(jì)監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容。生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)日新月異，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨廣泛和復(fù)雜，各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域之間的迭代交錯(cuò)頻繁，公權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域變得極為廣泛，特別是“行政國家”的出現(xiàn)和發(fā)展使得國家權(quán)力進(jìn)一步深入到人類活動(dòng)的各個(gè)細(xì)微之處。審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容從單純的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、制約權(quán)力向更為復(fù)雜和廣闊的深層次監(jiān)督發(fā)展，這是全球性的發(fā)展規(guī)律，即審計(jì)法價(jià)值向多元化方向發(fā)展具有必然性。

新時(shí)代審計(jì)制度改革是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的大背景下展開的。通過對(duì)財(cái)政預(yù)算、國家各種類型的資金資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共政策甚至公共信息的運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)制約權(quán)力、社會(huì)治理多元化的價(jià)值目標(biāo)。從2002年黨的十六大首次將審計(jì)制度納入權(quán)力制約和監(jiān)督體系開始，到2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和中共十九大報(bào)告，都明確提出：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。審計(jì)法的多元化價(jià)值是社會(huì)價(jià)值的內(nèi)化和映射，其為新時(shí)代全面依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施提供了前所未有的良好的審計(jì)法治環(huán)境。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會(huì)議正式提出“習(xí)近平法治思想”，提出法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局，審計(jì)法多元化價(jià)值體系就是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略布局的具體表現(xiàn)。

在安排審計(jì)法的多元化價(jià)值之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)有序的立場，區(qū)分核心價(jià)值和延伸價(jià)值，并圍繞法的核心價(jià)值展開。

第一，要體現(xiàn)特殊法領(lǐng)域的本質(zhì)，有相應(yīng)特殊法領(lǐng)域必備的核心內(nèi)涵。以財(cái)政為重心的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督始終是審計(jì)監(jiān)督的核心，其余價(jià)值圍繞該核心價(jià)值有機(jī)展開。這樣的審計(jì)法價(jià)值體系才足以引領(lǐng)和支持我國審計(jì)法中審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)法律程序和法律責(zé)任等板塊的具體內(nèi)容，從而構(gòu)成完整、連貫的法律體系。

第二，合理安排審計(jì)法的延伸價(jià)值。任何部門法的價(jià)值很少會(huì)是單一和孤立的，存在延伸價(jià)值的邏輯結(jié)構(gòu)問題。從法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)看，法的發(fā)展在法與社會(huì)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)，法律體系的變化取決于各種主客觀因素的影響，并伴隨國家社會(huì)生活的現(xiàn)代化進(jìn)程而不斷地進(jìn)行調(diào)適。審計(jì)法在不同的歷史時(shí)代會(huì)因時(shí)代背景的不同獲得不同的延伸價(jià)值，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的新經(jīng)濟(jì)仍然不斷地滲透、不斷地?cái)U(kuò)張，成為影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國家競爭力核心的因素。“如果從更廣闊的視角來觀測，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)正在全面地整合社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，向四個(gè)A的方向不斷地逼近，‘Any Where’無論在哪兒，‘Any Time’無論何時(shí)，‘Any one’無論何人，‘Any device’無論任何一種裝備?！?span id="jppei1m" class="super">[13]新經(jīng)濟(jì)追求新的目標(biāo)和市場體制，其調(diào)整的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系的互動(dòng)模式，對(duì)審計(jì)監(jiān)督如何適應(yīng)國家治理新情況，必然提出更高的要求。近年來，國家對(duì)審計(jì)監(jiān)督給予越來越高的期望，審計(jì)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、審計(jì)維護(hù)國家安全等各種對(duì)審計(jì)監(jiān)督的“賦能”，正是審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)“發(fā)展”這一當(dāng)代中國社會(huì)的重大時(shí)代主題和現(xiàn)實(shí)需求制度價(jià)值的具體體現(xiàn)。但法的延伸價(jià)值的數(shù)量絕不應(yīng)當(dāng)太多，應(yīng)堅(jiān)持做到與核心價(jià)值緊密相關(guān)，并通過與核心價(jià)值的關(guān)聯(lián)和邏輯接續(xù)，獲得自己在審計(jì)法體系中的內(nèi)容和地位。

第三，審計(jì)法的不同價(jià)值表達(dá)必須精心提煉為適當(dāng)?shù)?、可以入法的概念，符合法律的?yán)謹(jǐn)與規(guī)范，并且與核心價(jià)值之間不能輕重失衡。

以審計(jì)法價(jià)值為統(tǒng)領(lǐng)的整個(gè)審計(jì)法律體系的規(guī)范性和合理性是觀察審計(jì)法立法水平的一個(gè)重要內(nèi)容。我國《審計(jì)法》正在進(jìn)行最新一輪的修正，審計(jì)法的價(jià)值表達(dá)不僅決定審計(jì)法體系的穩(wěn)定和效率，也決定《審計(jì)法實(shí)施條例》《國家審計(jì)準(zhǔn)則》等相關(guān)配套立法的統(tǒng)一與完整。申言之，我國審計(jì)領(lǐng)域也已基本形成審計(jì)法律制度體系，審計(jì)工作已基本上做到了有法可依。不同層級(jí)的審計(jì)法律制度構(gòu)成了層次分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的中國特色審計(jì)法律制度體系。審計(jì)法價(jià)值的合理表達(dá)也是審計(jì)憲法性規(guī)范、審計(jì)法律法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和各種規(guī)范性文件等整個(gè)審計(jì)法律體系和法治運(yùn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。“堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，是新時(shí)代法治建設(shè)的‘十六字’方針。”[14]“由新情境引起的需求和既有結(jié)構(gòu)中反對(duì)必要變化的惰性成分之間的沖突?！?span id="wd2hhwp" class="super">[15]抽象存在的法律原則必須進(jìn)行利益識(shí)別、利益整合和利益表達(dá)，使其成為具有拘束力的法律規(guī)范。審計(jì)法立法價(jià)值的科學(xué)表達(dá)決定了整個(gè)審計(jì)法律體系的科學(xué)性，審計(jì)法立法價(jià)值今后應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)中得到貫徹。審計(jì)法立法價(jià)值直接影響著審計(jì)執(zhí)法的嚴(yán)格公正，審計(jì)監(jiān)督是促進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)最重要的基礎(chǔ)。

【立法例比較】

為加強(qiáng)議會(huì)對(duì)公共資金支出的控制和監(jiān)督而制定新條款，英國對(duì)總審計(jì)長的任命和地位作出新規(guī)定，建立公共賬戶委員會(huì)和國家審計(jì)署，并為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以及政府部門和其他當(dāng)局機(jī)構(gòu)使用公共資金的效率和效力作出新的規(guī)定；修改或廢除1866年和1921年《財(cái)政審計(jì)法》的某些條文，以及為相關(guān)規(guī)定的落實(shí)而制定本法。（1983年《英國國家審計(jì)法》第1條）

1993年，美國出臺(tái)了《美國政府績效和結(jié)果法》，本法案的目的是：（1）讓聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對(duì)完成的項(xiàng)目成果承擔(dān)完全責(zé)任，以提高公眾對(duì)政府能力的信心；（2）通過制定項(xiàng)目目標(biāo)、對(duì)照目標(biāo)衡量項(xiàng)目績效、公開項(xiàng)目進(jìn)度等一系列嘗試，啟動(dòng)項(xiàng)目績效改革；（3）把改進(jìn)成果、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度作為新的關(guān)注點(diǎn)，提高聯(lián)邦項(xiàng)目的有效性和公共責(zé)任感；（4）通過要求他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)目標(biāo)而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃，并為其提供有關(guān)項(xiàng)目成果和服務(wù)質(zhì)量的信息，以幫助聯(lián)邦管理者改善服務(wù)供給；（5）通過提供更多有關(guān)實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)、聯(lián)邦項(xiàng)目支出相對(duì)效果和效率的客觀信息，推進(jìn)國會(huì)進(jìn)行決策；（6）改進(jìn)聯(lián)邦政府的內(nèi)部管理。（1993年《美國政府績效和結(jié)果法》第二部分B）

監(jiān)察長辦公室的目的是作為獨(dú)立和客觀的部門機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并提供政策建議。第一，提高行政機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目和日常工作管理的經(jīng)濟(jì)效率；第二，發(fā)現(xiàn)并防止在此類項(xiàng)目和日常工作中的欺詐行為以及濫用職權(quán)的行為；第三，提供一種手段，使國會(huì)和行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人能夠全面、及時(shí)地了解到在對(duì)上述行政機(jī)關(guān)的項(xiàng)目和日常工作進(jìn)行管理時(shí)存在的問題，并及時(shí)采取糾正措施。（1978年《美國監(jiān)察長法》第2條）

審計(jì)法院受托審查和確認(rèn)總務(wù)局及所有對(duì)公共財(cái)政負(fù)有責(zé)任的會(huì)計(jì)人員的賬目，必須確保沒有超出預(yù)算支出項(xiàng)目，且沒有被轉(zhuǎn)移。審計(jì)法院還監(jiān)督與征收國家稅收有關(guān)的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)檢查各個(gè)國家主管部門的賬目，并收集所有信息和會(huì)計(jì)文件。國家的一般賬目將根據(jù)審計(jì)法院的審查意見提交給眾議院。法律可以規(guī)定審計(jì)法院審查社區(qū)和地區(qū)的公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算及賬目。（1831年《比利時(shí)王國憲法》第116條）

會(huì)計(jì)檢查院依照《日本憲法》第90條的規(guī)定，檢查國民收入和支出的賬目，并依法進(jìn)行會(huì)計(jì)檢查。會(huì)計(jì)檢查院不斷進(jìn)行會(huì)計(jì)檢查，監(jiān)督會(huì)計(jì)，并對(duì)其工作適當(dāng)性進(jìn)行調(diào)整更正。會(huì)計(jì)檢查院應(yīng)從準(zhǔn)確性、合法性、效率性和有效性等角度進(jìn)行檢查。會(huì)計(jì)檢查院根據(jù)檢查結(jié)果確認(rèn)國民收支結(jié)算。（1947年《日本會(huì)計(jì)檢查院法》第20條至第21條）

本法規(guī)定了與中央行政機(jī)關(guān)、地方政府和公共機(jī)構(gòu)的自我審計(jì)組織的組成和運(yùn)作有關(guān)的基本事項(xiàng)，以及建立有效審計(jì)系統(tǒng)所必需的事項(xiàng)。它旨在為公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制體系做出貢獻(xiàn)，并確保公眾的適當(dāng)性、公正性和責(zé)任感。（1963年《韓國審計(jì)監(jiān)查院法》第1條）。

國外立法評(píng)析：以上內(nèi)容筆者分別選取了立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型審計(jì)的代表國家的國家審計(jì)立法目的條款，通過比較不難得出如下結(jié)論：第一，它們更重視審計(jì)監(jiān)督制度的直接目的的科學(xué)表達(dá)，將社會(huì)目的作為審計(jì)法重要立法目的的情況并不多見；第二，從理性出發(fā)，更重視審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)技術(shù)特征，對(duì)績效審計(jì)有明確的訴求；第三，在立法技術(shù)上十分注意法律術(shù)語的專業(yè)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，抽象的政治術(shù)語直接進(jìn)入法條的現(xiàn)象極為少見。

【案例與實(shí)踐】

習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議[16]

2018年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議，發(fā)表重要講話。習(xí)近平總書記在講話中指出，審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)成立30多年來，在維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。特別是黨的十八大以來，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國社會(huì)主要矛盾變化，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉。

習(xí)近平總書記指出，要深化審計(jì)制度改革，解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新審計(jì)理念，及時(shí)揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢。要堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。要加強(qiáng)對(duì)全國審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，加快形成審計(jì)工作全國一盤棋。要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。

習(xí)近平總書記要求，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

案例啟示：習(xí)近平總書記的講話從新時(shí)代黨和國家工作全局出發(fā)，深刻闡述審計(jì)工作的重要作用，就進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)監(jiān)督、深化制度改革、加強(qiáng)自身建設(shè)、提升監(jiān)督效能作出了具體部署，為審計(jì)事業(yè)發(fā)展注入了思想和行動(dòng)的力量。