第一章
總則

第一條
【本條立法目的】

為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展，根據憲法，制定本法。

【立法目的】

本條為立法目的條款，對審計法的立法目的和依據進行了規定，《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）的立法目的反映了我國審計法立法的基本指導思想，也反映了審計執法和司法的指導原則和基本標準。

【條文解讀】

2019年3月15日，國家審計署公布《中華人民共和國審計法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“審計署稿”），《審計法（2021）》（以下簡稱“新法”）與“審計署稿”第1條[3]的規定相比，沒有采納“審計署稿”復雜、冗長的表述，而是保留了《審計法（2006）》（以下簡稱“原審計法”）第1條[4]的全部內容，體現了立法者穩中求進的立場。在本次修改中，沒有將有關文件或大眾媒體關于審計的政治語言直接搬入立法文本，也是立法技術成熟、穩定的具體表現之一。

本條構建了我國審計監督多層次的價值體系，為整個審計法體系提供了依據、指南和思想基礎。

任何一個部門法調整的領域都存在復雜的社會關系，因此，一部法律的立法目的條款往往包含多項立法價值。立法者首先要做的就是仔細考量不同立法價值之間的關系與邏輯結構，對法的價值的表述一般可以從兩個角度入手：其一是法理角度。例如，審計法的權利、正義、公正、秩序與效率等，這些價值往往是作為深厚的法理蘊含在整個審計法律體系中，而不單單限于《審計法》。即使有特殊，法的價值也不必專門在某個單行法的法條中予以表述。其二是法律視角，將某個單行法視為一個獨立的規范體系來考察其各個立法價值如何安放。在作為審計法律體系龍頭的《審計法》，必須對體現審計法特質的法的價值進行專門的表達與安排，以求規范并約束整個審計法體系。

我國是成文法國家，強調法律體系在邏輯上的嚴密、完整和自足，審計立法的科學性首先就要通過合適的立法目的表達，將審計法領域內的法律目的條文進行有機統合，其次，需要將該法的立法目的進行科學地表達并合理編寫各條文間的相互關系。[5]我國審計法的價值表現為以下幾個層次：

1.監督國家財政是審計法的直接目的

近現代審計制度自誕生開始就是作為權力分工與制衡的國家機器中的一環，以制約權力為己任。審計法制約權力的具體路徑就是通過監督財政預算來實現，正所謂“審計是國家財政看門狗”。威廉·普羅克斯邁爾（William Proxmire）在《美國審計總署》一書的序言中，曾精辟地概括了國家審計在美國憲政結構中的地位和作用，即“審計總署對財政預算的監督對于國會順利地發揮其作用是不可或缺的。沒有審計總署和它擁有的審計權與調查權，國會在監督和監察方面就幾乎無能為力。而且，審計總署幾乎是國會可以用來調整行政部門片面用款要求的唯一機構”[6]?！皩徲嫏C關是在憲法層次上唯一被賦予經濟監督權，專司經濟監督職能的機構。”[7]因此，“維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益”，作為我國審計法的直接目的，體現了世界審計監督史的基本規律。此外，我國自2006年修改審計法時，將“提高財政資金使用效益”規定為審計法的目的，不僅豐富了國家審計制度的內容，提升了國家審計制度的層次，還為今后開展政府績效審計提供了直接的法律依據。

新時代《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《國務院關于加強審計工作的意見》《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等一系列文件精神重新規定了我國審計監督的總體目標：對公共資金、國有資產、國有資源實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。這為審計法的修正提供了最深刻的實踐基礎，也賦予了審計監督以更重要的歷史使命。公共資金、國有資產、國有資源實際上是國家財政的實現形式，與“審計署稿”不同的是，新法并沒有將“提高公共資金、國有資產、國有資源的使用效益，促進經濟高質量發展”，直接在立法目的條文中予以表達，是科學、慎重的立法精神的體現。

2.廉政建設是審計法立法目的的民族化表達

“促進廉政建設”體現了我國國家審計制度權力監督的功能，在立法語言和制度供給上也體現出鮮明的民族特色?！八姓误w制研究的中心是國家性質的問題，而國家研究的中心則是控制和經濟責任問題?！?span id="xas4qju" class="super">[8]實現全過程民主就必須：“一是選拔具有領袖才干的政治家；二是控制行政部門。”[9]審計監督作為專業性的權力監督機制，其是否完善已經成為衡量一個國家權力監督機制是否完備的重要標志之一，包括我國在內的很多國家從憲制的高度來審視國家審計制度的構建。但“廉政建設”的立法價值還承載了審計監督制度的民族性內涵，早在西周時期國家審計就已經成為我國監督官員的一項專門工作。《周禮》稱：“宰夫之職，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，敘群吏之治?！?span id="tvmm2gw" class="super">[10]我國的國家審計制度從源頭開始就重視審計監督制度“臨制百司，糾繩不法”的吏治功能——在維護中央集權的同時對官員的政績和廉潔程度進行考察。但國外審計監督制度卻一直是圍繞制約王室財政支出，而不是直接指向具體的官員考核進行博弈的，兩者的制度演進路徑存在本質的不同。前者的目的是更好地維護封建皇權，作用主要是任“天子耳目”，“考稽諸府百官”，但后者恰恰相反，因為現代審計立足民主，把國家利益看作最高原則。從另一個角度看，重視“吏治”也正是我國審計制度中的優秀文化遺產，對我國的國家審計制度尤其是其中的經濟責任審計制度的衍生和構建有著重要的影響。這也為國家審計從“吏治”的工具或自律性質的權力體系內部的自我監督機制調整為“人民當家作主”時代的國家審計提供了民族土壤。需要指出的是，審計法的立法目的在邏輯上應該是遞進式的，即“促進反腐倡廉，促進權力規范運行”，如此表達更能體現民族特色與現代政治的銜接。

3.社會目的是審計法價值的理性拓展

在《審計法（2021）》第1條的表述中，“保障國民經濟和社會健康發展”是審計法的社會目的。此前，“審計署稿”曾激進地將審計法的社會目的表達為“促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，保障國民經濟和社會持續健康發展”，但是未被采納。筆者認為，“審計署稿”的表達更多地體現了審計人的訴求和語言風格。但是從內容上看，它并沒有超出“保障國民經濟和社會健康發展”的范圍，而是為其所涵攝。從語言風格上看，“經濟高質量發展”“全面深化改革”等具有鮮明階段性色彩的經濟生活用詞，在沒有經過嚴密論證的情況下就直接搬入立法文本也未必妥當。

中共十九大報告指出，國家建設的目標是到2035年，社會主義現代化基本實現，國家治理體系和治理能力現代化基本實現；到2050年，社會主義現代化實現，同時，國家治理體系和治理能力現代化實現。審計法在其中承載促進經濟和社會健康發展的使命，審計法的社會目的體現了新時代的新要求。審計監督之所以能夠在國家治理體系和治理能力現代化過程中有更多擔當，一個重要的原因是監督財政和促進廉政建設本身就是實現其社會目的的根本途徑。此外，本次修改一個重要的指導思想就是國家審計和社會審計、內部審計的一體化發展，而從國家審計和社會審計、內部審計的分工來看，國家審計和一般的經濟監督存在本質的不同，社會審計和內部審計一般專注于微觀社會領域內的具體目標，“社會審計服務于市場經營主體的審計、鑒證的需要，內部審計則服務于企事業單位的經營管理目標和價值增值的要求，而國家審計制度服從和服務于國家的政治、經濟目標，特別是特定時期的政治目標、經濟目標和社會發展的其他目標”[11]。

類似“保障國民經濟和社會持續健康發展”的短語，在我國的預算法、消費者權益保護法、反壟斷法等諸多立法的目的性條款中屢見不鮮，也需要人們從法的價值屬性的正當性和立法技術的角度深入思考。審計法的社會目的必須與其直接目的和根本目的聯系起來進行系統解讀，才能獲得在審計法域應有的內含，否則容易陷入空洞和抽象。審計法是通過“加強國家審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益”的方式，實現“保障國民經濟和社會健康發展”的制度追求，從而區分于其他部門法類似的價值追求。就制度屬性而言，審計法在實現社會公共利益方面的作用主要側重于經濟領域，即使賦予其在國家和社會治理體系中更大的作用，也難以脫離其基礎職能作用，因此，抽象而遙遠的價值訴求看上去“高大全”，實際上難以起到應有的指導和規制作用。

我國審計監督制度多元化的價值功能形成了一個有機的整體，審計法的價值體現了審計監督制度不同的功能定位和合理分層，即不僅體現出民族特色，而且符合審計監督制度發展的世界趨勢。

【理論分析】

中國現行立法體制是中央統一領導、一定程度分權的多級并存、多類結合的立法權限劃分體制，我國特定的部門法在形式上一般都表現為規范數量眾多、層次多樣。我國審計法律規范形式多樣，具體表現為“法”“條例”“批復”“通知”“決定”“規定”“辦法”和“準則”等，需要將特定的立法目的作為整個立法活動的基礎和出發點，以此指導和約束整個執法和司法活動。從立法技術上看，立法目的一般以條款形式安排在法律文本的開篇或第1條，但也有一些國家根據需要將其安排在后面，并以多個條款的方式存在。現代審計立法大多包含了數個立法價值，我國審計立法同樣如此。在我國審計法多元化立法價值背后，有著深刻的政治學和法學理論基礎。西方審計監督制度最初植根于“三權分立”這樣一種關于國家政權架構和權力資源配置的政治學說之中。1866年6月，英國為限制王權而頒布的《英國國庫和審計部法》標志著現代國家審計體制的建立。長期以來，國家審計制度一直就是近代法治和民主政治的產物，國家審計制度伴隨本國政治制度的變化而不斷發展和創新。直到今天，全球已經出現立法型審計、司法型審計、行政型審計和獨立型審計四種基本模式，每一種模式內又可以細分為諸多形態，盡管東西方對政治的基本結構的理解和具體實踐存在很大的差異，但制約權力一直是審計監督的核心和主線。

在人類設計的精致的權力制約體系中，審計監督是如何制約權力的？“從本質上講，審計制度是一種獨立經濟控制”[12]。早期各國的審計監督顯得相對比較單純——通過對政府收支賬目的審計，揭示財政活動中的違法違規行為并向權力機構報告。早期世界各國的審計監督內容與限制王權的現實需求是相適應的，直到今天，這仍然是審計監督的當然內容。生產力和生產關系的矛盾運動日新月異，人類的經濟活動日趨廣泛和復雜，各個社會領域之間的迭代交錯頻繁，公權力發揮作用的領域變得極為廣泛，特別是“行政國家”的出現和發展使得國家權力進一步深入到人類活動的各個細微之處。審計監督的內容從單純的經濟監督、制約權力向更為復雜和廣闊的深層次監督發展，這是全球性的發展規律，即審計法價值向多元化方向發展具有必然性。

新時代審計制度改革是在國家治理體系和治理能力現代化戰略的大背景下展開的。通過對財政預算、國家各種類型的資金資產、經濟活動、公共政策甚至公共信息的運行情況進行審計監督，實現制約權力、社會治理多元化的價值目標。從2002年黨的十六大首次將審計制度納入權力制約和監督體系開始，到2014年10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和中共十九大報告，都明確提出：加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。審計法的多元化價值是社會價值的內化和映射，其為新時代全面依法治國戰略的實施提供了前所未有的良好的審計法治環境。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議正式提出“習近平法治思想”，提出法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進依法治國的戰略布局，審計法多元化價值體系就是全面推進依法治國戰略布局的具體表現。

在安排審計法的多元化價值之間的關系時，應當堅持協調有序的立場，區分核心價值和延伸價值，并圍繞法的核心價值展開。

第一，要體現特殊法領域的本質，有相應特殊法領域必備的核心內涵。以財政為重心的經濟監督始終是審計監督的核心，其余價值圍繞該核心價值有機展開。這樣的審計法價值體系才足以引領和支持我國審計法中審計機關的職責、權限、審計法律程序和法律責任等板塊的具體內容，從而構成完整、連貫的法律體系。

第二，合理安排審計法的延伸價值。任何部門法的價值很少會是單一和孤立的，存在延伸價值的邏輯結構問題。從法社會學的觀點看，法的發展在法與社會的互動中實現，法律體系的變化取決于各種主客觀因素的影響，并伴隨國家社會生活的現代化進程而不斷地進行調適。審計法在不同的歷史時代會因時代背景的不同獲得不同的延伸價值，以互聯網為依托的新經濟仍然不斷地滲透、不斷地擴張，成為影響經濟、社會發展和國家競爭力核心的因素?！叭绻麖母鼜V闊的視角來觀測，互聯網經濟正在全面地整合社會經濟結構，向四個A的方向不斷地逼近，‘Any Where’無論在哪兒，‘Any Time’無論何時，‘Any one’無論何人，‘Any device’無論任何一種裝備?！?span id="xonuqgh" class="super">[13]新經濟追求新的目標和市場體制，其調整的實質是生產力結構和生產關系的互動模式，對審計監督如何適應國家治理新情況，必然提出更高的要求。近年來，國家對審計監督給予越來越高的期望，審計服務于經濟高質量發展、審計維護國家安全等各種對審計監督的“賦能”，正是審計監督促進“發展”這一當代中國社會的重大時代主題和現實需求制度價值的具體體現。但法的延伸價值的數量絕不應當太多，應堅持做到與核心價值緊密相關，并通過與核心價值的關聯和邏輯接續，獲得自己在審計法體系中的內容和地位。

第三，審計法的不同價值表達必須精心提煉為適當的、可以入法的概念，符合法律的嚴謹與規范，并且與核心價值之間不能輕重失衡。

以審計法價值為統領的整個審計法律體系的規范性和合理性是觀察審計法立法水平的一個重要內容。我國《審計法》正在進行最新一輪的修正，審計法的價值表達不僅決定審計法體系的穩定和效率，也決定《審計法實施條例》《國家審計準則》等相關配套立法的統一與完整。申言之，我國審計領域也已基本形成審計法律制度體系，審計工作已基本上做到了有法可依。不同層級的審計法律制度構成了層次分明、協調統一的中國特色審計法律制度體系。審計法價值的合理表達也是審計憲法性規范、審計法律法規、規章、地方性法規和各種規范性文件等整個審計法律體系和法治運行協調統一的基礎?！皥猿秩嫱七M科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，是新時代法治建設的‘十六字’方針?！?span id="nofupmk" class="super">[14]“由新情境引起的需求和既有結構中反對必要變化的惰性成分之間的沖突。”[15]抽象存在的法律原則必須進行利益識別、利益整合和利益表達，使其成為具有拘束力的法律規范。審計法立法價值的科學表達決定了整個審計法律體系的科學性，審計法立法價值今后應當在《中華人民共和國審計法實施條例》《中華人民共和國國家審計準則》《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》等法律法規中得到貫徹。審計法立法價值直接影響著審計執法的嚴格公正，審計監督是促進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設最重要的基礎。

【立法例比較】

為加強議會對公共資金支出的控制和監督而制定新條款，英國對總審計長的任命和地位作出新規定，建立公共賬戶委員會和國家審計署，并為促進經濟以及政府部門和其他當局機構使用公共資金的效率和效力作出新的規定；修改或廢除1866年和1921年《財政審計法》的某些條文，以及為相關規定的落實而制定本法。（1983年《英國國家審計法》第1條）

1993年，美國出臺了《美國政府績效和結果法》，本法案的目的是：（1）讓聯邦政府機構對完成的項目成果承擔完全責任，以提高公眾對政府能力的信心；（2）通過制定項目目標、對照目標衡量項目績效、公開項目進度等一系列嘗試，啟動項目績效改革；（3）把改進成果、提高服務質量和顧客滿意度作為新的關注點，提高聯邦項目的有效性和公共責任感；（4）通過要求他們為實現目標而對項目進行計劃，并為其提供有關項目成果和服務質量的信息，以幫助聯邦管理者改善服務供給；（5）通過提供更多有關實現法定目標、聯邦項目支出相對效果和效率的客觀信息，推進國會進行決策；（6）改進聯邦政府的內部管理。（1993年《美國政府績效和結果法》第二部分B）

監察長辦公室的目的是作為獨立和客觀的部門機構對有關活動進行領導和協調，并提供政策建議。第一，提高行政機關對項目和日常工作管理的經濟效率；第二，發現并防止在此類項目和日常工作中的欺詐行為以及濫用職權的行為；第三，提供一種手段，使國會和行政機關的負責人能夠全面、及時地了解到在對上述行政機關的項目和日常工作進行管理時存在的問題，并及時采取糾正措施。（1978年《美國監察長法》第2條）

審計法院受托審查和確認總務局及所有對公共財政負有責任的會計人員的賬目，必須確保沒有超出預算支出項目，且沒有被轉移。審計法院還監督與征收國家稅收有關的業務負責檢查各個國家主管部門的賬目，并收集所有信息和會計文件。國家的一般賬目將根據審計法院的審查意見提交給眾議院。法律可以規定審計法院審查社區和地區的公共機構的預算及賬目。（1831年《比利時王國憲法》第116條）

會計檢查院依照《日本憲法》第90條的規定，檢查國民收入和支出的賬目，并依法進行會計檢查。會計檢查院不斷進行會計檢查，監督會計，并對其工作適當性進行調整更正。會計檢查院應從準確性、合法性、效率性和有效性等角度進行檢查。會計檢查院根據檢查結果確認國民收支結算。（1947年《日本會計檢查院法》第20條至第21條）

本法規定了與中央行政機關、地方政府和公共機構的自我審計組織的組成和運作有關的基本事項，以及建立有效審計系統所必需的事項。它旨在為公共機構的內部控制體系做出貢獻，并確保公眾的適當性、公正性和責任感。（1963年《韓國審計監查院法》第1條）。

國外立法評析：以上內容筆者分別選取了立法型、司法型、獨立型和行政型審計的代表國家的國家審計立法目的條款，通過比較不難得出如下結論：第一，它們更重視審計監督制度的直接目的的科學表達，將社會目的作為審計法重要立法目的的情況并不多見；第二，從理性出發，更重視審計監督的專業技術特征，對績效審計有明確的訴求；第三，在立法技術上十分注意法律術語的專業性、規范性和嚴謹性，抽象的政治術語直接進入法條的現象極為少見。

【案例與實踐】

習近平主持召開中央審計委員會第一次會議[16]

2018年5月23日，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議，發表重要講話。習近平總書記在講話中指出，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。審計機關成立30多年來，在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。特別是黨的十八大以來，為促進黨中央令行禁止、維護國家經濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設等作出了重要貢獻。習近平總書記指出，審計機關要堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，依法全面履行審計監督職責，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉。

習近平總書記指出，要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創新審計理念，及時揭示和反映經濟社會各領域的新情況、新問題、新趨勢。要堅持科技強審，加強審計信息化建設。要加強對全國審計工作的領導，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，加快形成審計工作全國一盤棋。要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。

習近平總書記要求，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

案例啟示：習近平總書記的講話從新時代黨和國家工作全局出發，深刻闡述審計工作的重要作用，就進一步改進審計監督、深化制度改革、加強自身建設、提升監督效能作出了具體部署，為審計事業發展注入了思想和行動的力量。