前言

我國審計監(jiān)督有著悠久的歷史，審計監(jiān)督制度長期與國家政治制度（主要是御史監(jiān)察制度）融為一體，成為統(tǒng)治者強有力的工具。近代以來，任何一個國家，不管是何種政治結(jié)構(gòu)都離不開一定的稅收和財政制度，這就需要專門的監(jiān)督機制和相應(yīng)的部門法，審計法便應(yīng)運而生。現(xiàn)代審計制度與中國古代審計監(jiān)督制度的根本差別在于，現(xiàn)代審計制度自14世紀(jì)初在英國萌生時就是作為憲法制度的一項內(nèi)容而存在的，它以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作為民主政治的核心，實現(xiàn)對國家征稅權(quán)和政府財政支出的監(jiān)督。

隨著現(xiàn)代政府財政活動范圍的不斷擴(kuò)張，審計監(jiān)督成為一個綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，國家審計的職能向多元化發(fā)展。審計監(jiān)督逐漸滲透到組織微觀治理和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，內(nèi)部審計和社會審計得行其道，促成了國家審計、內(nèi)部審計和社會審計之間的融合發(fā)展。至此，審計監(jiān)督具有了更加系統(tǒng)化的治理價值?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將審計監(jiān)督納入科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的系統(tǒng)工程，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。[1]

1982年憲法確立現(xiàn)行審計監(jiān)督體制，是我國審計法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中第一次質(zhì)的飛躍。憲法性審計法條文為我國審計法治的發(fā)展提供了根本保障，審計立法從此步入快車道。1995年1月1日起施行的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法（1995）》）及其2006年的首次修正（修正后簡稱為《審計法（2006》），是我國審計法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的第二次飛躍，從此，以憲法和審計法為核心，包括審計行政性法規(guī)、地方性審計法規(guī)、部門審計規(guī)章和各種規(guī)范性文件在內(nèi)的不同層級的審計法律制度構(gòu)成了層次分明、結(jié)構(gòu)清晰、形式統(tǒng)一的具有中國特色的審計法律制度體系。至此，我國的審計工作已基本上做到了有法可依。新時代全面依法治國戰(zhàn)略啟動了我國法治建設(shè)的新征程，促成了2021年審計法的修正（修正后簡稱《審計法（2021）》），此次修正成為我國審計法治發(fā)展史上的第三次飛躍。它總結(jié)了自2006年修正以來16年間我國審計實踐和理論研究的最新成果，對于推動審計法治再上新臺階具有極重要的意義。

審計法的立法與實施受國家法律文化、法治發(fā)展程度和相關(guān)配套制度等內(nèi)外部因素的影響。同時，審計法的立法與實施也會對國家政治、社會制度產(chǎn)生多方面的深遠(yuǎn)影響。2021年我國第二次修正《審計法》有以下特點：第一，雖然屬于法的局部修正，但是條款變化不少。條文從54條增加到了60條，滿足了審計實踐對審計立法的需求。第二，將內(nèi)部審計和社會審計的有關(guān)內(nèi)容納入審計法治進(jìn)行總體考量，拓寬了審計法所調(diào)整的社會關(guān)系范圍，審計法的作用在加強。第三，將新時代審計實踐中的一系列制度創(chuàng)新進(jìn)行了法律確認(rèn)，將審計制度改革成果法治化。

《審計法（2021）》的十大制度亮點是：（1）創(chuàng)設(shè)中央審計委員會制度，堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。（2）適應(yīng)黨和國家監(jiān)督體系發(fā)展的需要，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。（3）適應(yīng)新時代國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的需要，拓展審計監(jiān)督范圍，提升審計在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會安全方面的作用。具體體現(xiàn)在以下方面：審計機關(guān)對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況進(jìn)行審計監(jiān)督；將國有資源、國有資產(chǎn)、公共資金納入審計監(jiān)督范圍；在原審計法對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了審計機關(guān)為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和公共利益對其他金融機構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督的內(nèi)容；規(guī)定了審計機關(guān)就經(jīng)濟(jì)社會運行中的風(fēng)險隱患履行信息披露的法定義務(wù)。（4）發(fā)揮審計對促進(jìn)國家重大決策部署落實的保障作用，將貫徹落實國家重大經(jīng)濟(jì)社會政策措施情況審計正式上升為法律制度。（5）適應(yīng)數(shù)字治理時代新趨勢，彰顯審計法的數(shù)據(jù)法價值屬性，增加了審計機關(guān)對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進(jìn)行綜合分析，國家政務(wù)信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享平臺和被審計單位信息系統(tǒng)開放等有關(guān)方面的內(nèi)容。（6）強化審計監(jiān)督的權(quán)威，擴(kuò)大審計機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限及其實現(xiàn)方式，特別規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容。（7）提高了審計隊伍建設(shè)的法治化要求。在高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍、審計人員履職守法情況監(jiān)督、依法獨立履職、審計保密義務(wù)、禁止要求被審計單位重復(fù)履行義務(wù)等方面提出了更高的規(guī)范化目標(biāo)。（8）將內(nèi)部審計和社會審計法治化發(fā)展的有關(guān)內(nèi)容納入審計法治建設(shè)，提高了審計監(jiān)督系統(tǒng)化發(fā)展的水平。（9）審計整改制度首次在審計法中獲得了應(yīng)有的法律地位。（10）對中國人民解放軍和武裝警察部隊的審計工作以及國家審計與軍隊審計聯(lián)合審計作出了規(guī)定。

這些內(nèi)容也是我國審計法區(qū)別于他國審計法的地方，即具有鮮明的中國特色，體現(xiàn)了立法的創(chuàng)新和中國智慧。

《審計法（2021）》也存在一些不足，最明顯的就是：第一，審計法律程序法治建設(shè)相對薄弱，很多審計程序因缺乏必要的時限性規(guī)定而顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，看上去是“留有余地”，實際上既不利于提高審計質(zhì)量，也不利于規(guī)范審計執(zhí)法行為。第二，依然沒有涉外審計方面的相關(guān)規(guī)定，對國家海外經(jīng)濟(jì)活動的安全關(guān)注不夠。第三，未能完全體現(xiàn)審計法作為數(shù)據(jù)和信息處理專門法的特征，無論是在總體思想還是在具體制度方面對大數(shù)據(jù)時代的深刻影響不夠。這些不足之處勢必影響審計監(jiān)督的效果，需要補齊短板、統(tǒng)籌推進(jìn)。

《審計法（2021）》在我國審計法治史上具有重要的意義：第一，推進(jìn)審計立法體系化。以本次修改為契機，我國的審計立法將進(jìn)入更加系統(tǒng)、完整的體系化發(fā)展階段。第二，完善權(quán)力監(jiān)督法律體系，有效提升國家監(jiān)督體系的現(xiàn)代化。第三，有利于審計自由裁量權(quán)的規(guī)范運行，提升依法審計的水平。

現(xiàn)代法治的核心在于規(guī)范公權(quán)，要害是規(guī)范政府的經(jīng)費收支使用過程，審計法具有獨一無二的價值。法律一旦公布，就需要人們從全部文本的外在語言、邏輯結(jié)構(gòu)去理解和執(zhí)行。審計法是一個跨學(xué)科的部門法域，是一門獨立的科學(xué)，應(yīng)當(dāng)避免意外地成為一個裝滿雜物的“概念籃子”。密爾說過，法律的每個條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定法律必須能和以前存在的法律構(gòu)成首尾一貫的整體。迄今為止，法學(xué)仍然是一門（實踐）規(guī)范性詮釋科學(xué)或“理解的”科學(xué)，以“理解”“反思”“評價”為其學(xué)問之要端。著眼于處理法律事項（法律問題）、采取詮釋—評價方式來“尋找法理”的“法學(xué)”之代名詞。這種法學(xué)有時也被稱為“嚴(yán)格意義上的法學(xué)”“單數(shù)的法學(xué)”或“原本的法學(xué)”[2]。本書正是從法教義學(xué)立場出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向和實用原則，對《審計法（2021）》進(jìn)行系統(tǒng)化的研究——解讀其體系構(gòu)造和每一個具體制度的實現(xiàn)，在表現(xiàn)方式上采取的是對《審計法（2021）》進(jìn)行逐條解釋與分析評價，在立場上采取整體論方法，力圖幫助讀者形成對審計法治系統(tǒng)性的理解。

筆者從《中華人民共和國審計法（修訂草案征求意見稿）》開始著手研究，因《審計法（2021）》歷經(jīng)了不同立法機關(guān)不同程度的修正，立法文本不斷變化，本書內(nèi)容也隨之不斷更新、修改，最終根據(jù)2021年新發(fā)布的《審計法（2021）》定稿。由于筆者水平和視野局限，難免存在不準(zhǔn)確甚至訛誤之處。誠摯懇請學(xué)術(shù)界和實務(wù)界同人批評指正。

胡智強
2022年2月于金陵