前言

《走向公共管理新范式》是我學術生涯的代表作。公共管理作為一門學科已經存在了一百多年，公共管理的傳統范式深受政府與市場二分法影響，認為政府關聯于公共物品的公平而有效供給，市場（企業）關聯于私人物品的公平而有效供給。確切地講，公共管理關聯于政府供給的公共服務，這里公共服務既包括公共物品，如國防，也包括私人物品，如食品券和居家養老。20世紀80年代興起的公共選擇經濟學發現政府存在失靈（如官僚預算最大化、尋租、征稅所帶來的凈福利損失、信息不對稱和激勵不兼容），正如市場存在失靈一樣（如公共物品和外部性）。公共選擇經濟學認為公共服務供給的政府模式呈現出雙重委托—代理關系：公民消費者委托立法者決定供給什么公共服務，向誰供給，如何融資；立法者再委托官僚生產相關的公共服務，并向目標群體遞送；官僚向立法者負責，不向公民消費者負責。

沃倫·本尼斯（Warren Bennis）1967年在《人事行政》雜志上發表的《未來的組織》一文就指出，到20世紀80年代或90年代，我們將為現存的官僚制送終。20世紀90年代，隨著市場經濟的全球化，新自由主義的政策綱領主導著政府再造運動，即“最小化政府，最大化市場”，反映在公共管理領域就是新公共管理運動，即用私人部門的治理模式來轉變公共部門的治理模式。20世紀90年代以來，信息通信技術驅動的網絡社會的崛起使得人類社會進入了一個后官僚制時代。由于全球在地化的影響，事物變化的外部性影響不斷涌現和擴大，作為大機器生產的產物，官僚制不足以應對全球在地化所帶來的機遇和挑戰。理論上講，內部化外部性影響相當于公共物品供給或公共服務供給。公共管理研究已經處于一個后官僚制時代，學者和實踐者正在不斷探討超越政府官僚制的新范式。

斯蒂芬·奧斯本（Stephen Osborne）在其主編的《新公共治理》一書中指出，公共服務不是孤立的物品和服務，而是相互依存的體系；建議重新界定公共服務供給組織，政府官僚機構只是其中之一，私人組織和第三部門也是公共服務供給組織；強調公民共同生產。在很大程度上，奧斯特羅姆夫婦代表的布盧明頓學派給新公共治理范式奠定了理論基礎，因為奧斯特羅姆夫婦認為公共服務存在四種理想類型，而不是公私兩種；公共服務供給涉及的是一種產業組織，稱為公共經濟，不同于市場或私人經濟。公共服務供給涉及不同類型和規模的供給組織。公共管理研究應該超越政府與市場二分法范式，探討復雜經濟體制的多中心治理模式。然而，奧斯特羅姆夫婦并沒有建立公共服務的多樣性與供給組織的多樣性之間的對應關系。

正是在這種范式變遷背景下，在治理相關文獻研究的基礎上，本書建構了復合治理新范式，把公平而有效的公共服務供給作為公共管理這門學科的研究對象。依據詹姆斯·科爾曼（James Coleman）對法人行動的界定，本書建立了組織（法人行動）多樣性的混合理論，任何組織都是三種法人原型（公共、私利和社會法人）混合的產物。基于勞動分工與專門化的邏輯，本書提出了公共服務的分類供給理論，即一種類型的供給組織專長于一種類型的公共服務供給。在分類供給的基礎上，復合治理新范式還強調組織化的協同，例如伙伴關系化（如公私部門間的伙伴關系）、集團化（如重點學校集團）、社團化（如山東新泰市平安協會）、共同體化（如醫聯體或醫共體）和網絡化（如互聯網+公共服務）。基于供給組織間的分工與協同關系的復合治理模式還存在空間維度，表現為具有靜態特征的多重尺度和動態特征的尺度重構。就應對全球在地化而言，復合治理體系呈現出政府間的分工與協同關系鑲嵌于公共部門、私人部門和第三部門間的分工與協同關系之中。

今天，中國已經進入了一個新時代，中國的崛起需要有自己的話語權，而這其中就有社會科學工作者的責任。作為中國公共管理的前身，中國行政管理專業自20世紀80年代中期恢復以來，所采取的發展策略是先翻譯借鑒，然后消化吸收，最后是理論創新。偉大的理論來源于偉大的實踐。40多年的改革開放實踐為公共管理的理論創新提供了堅實而有力的經驗基礎，《走向公共管理新范式》就是基于改革開放的中國實踐，在中國經驗數據的基礎上，創建了公共服務供給的復合治理新范式。從一定意義上講，復合治理新范式是中西方文明對話和交流的產物，正如習近平主席2014年3月27日在聯合國教科文組織總部發表演講時所強調的那樣，“文明因交流而多彩，文明因互鑒而豐富”。

《走向公共管理新范式》的構思可以追溯到1993年。感謝阮博文博士、盧永鴻博士和張啟枝博士，他們在香港理工大學獲得了“可抉擇公共服務供給模式”研究項目資助，使得我可以到他們那里去學習。這個研究課題具有前瞻性，即使放到今天還是很有意義的。陰差陽錯，我沒有研究這個課題，而是與盧永鴻博士一起研究環境規制政策。盡管寫出了市場環境主義的研究論文，但使用的統計模型還是很初級的。由于觸及了產權制度分析，我1995年轉去美國印第安納大學布盧明頓校區向文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）學習比較制度分析與設計，把中國為什么尋求發展市場經濟作為研究對象，研究論文深受奧斯特羅姆夫婦的賞識，并獲得了奧斯特羅姆工作坊的成就獎。

記得一次與文森特在他的辦公室談學術研究，埃莉諾進來，饒有興趣地加入了我們的討論，并跟我分享了她的治學經驗，“一項理論創新研究要有扎實的交叉學科的基礎”。說這話時，她用腳跺了幾下地板，很激動，文森特在旁邊看她，有點驚訝。我印象很深刻。埃莉諾的話對我的學術生涯影響很大。我認為學者的一生有一項理論創新就足夠了，中國有上百萬研發人員，這要產生多少理論啊！本成果受到中國人民大學2020年度“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”支持。

本書能夠在北京大學出版社出版，非常感謝盧旖旎女士，她對本書在北京大學出版社付梓出版有重要貢獻。本書不僅承載著一位讀書人的治學抱負和經驗，而且一定程度上也回應了新時代對公共管理理論創新的訴求。在本書出版之際，感謝北京大學出版社的副總編輯張鳳珠、社科編輯部主任徐少燕和責任編輯梁路，他們的卓越工作使得本書能夠以優良的品質與讀者見面。

張昕

于人大靜園

2021年夏