個(gè)人養(yǎng)老金制度的意義和功能

01 個(gè)人養(yǎng)老金的內(nèi)涵、發(fā)展背景及意義

1.個(gè)人養(yǎng)老金的內(nèi)涵

對(duì)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的理解可以分為狹義和廣義兩類。狹義上，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金是政府依據(jù)相關(guān)法規(guī)建立的、以賬戶制為基礎(chǔ)、個(gè)人自愿參與、有財(cái)稅政策支持、以個(gè)人養(yǎng)老為目的的基金積累型養(yǎng)老金制度。廣義上，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金包括所有由居民個(gè)人自愿購買的、具有養(yǎng)老屬性的金融產(chǎn)品，即所有由個(gè)人出資購買的、用于滿足退休后養(yǎng)老資金需求的具有保障功能的產(chǎn)品。根據(jù)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，我國個(gè)人養(yǎng)老金制度主要指的是狹義概念，即：建立國家稅收政策支持、以個(gè)人養(yǎng)老為目的、自愿加入的賬戶制個(gè)人養(yǎng)老金制度；通過個(gè)人賬戶投資購買保險(xiǎn)、基金、銀行理財(cái)和信托等養(yǎng)老金產(chǎn)品；實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。個(gè)人養(yǎng)老金的主要特征是以養(yǎng)老為目的、以個(gè)人為主導(dǎo)、參與人可享受稅收優(yōu)惠政策支持且個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶可繼承。

《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》鼓勵(lì)個(gè)人開設(shè)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)）養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接。至此，我國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了由個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)到個(gè)人養(yǎng)老金的過渡。與之前的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，個(gè)人養(yǎng)老金制度主要有以下幾方面的不同：

其一，由產(chǎn)品制轉(zhuǎn)為賬戶制，即由之前對(duì)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的定向購買轉(zhuǎn)變?yōu)橘~戶制下先存資金后買產(chǎn)品；

其二，可投資產(chǎn)品更加多樣化，參與人可以在商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自主選擇銀行理財(cái)、儲(chǔ)蓄存款、公募基金等金融產(chǎn)品進(jìn)行投資；

其三，拓寬了第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋面，由之前的“工薪收入者和個(gè)體工商戶”擴(kuò)大到“參加了職工保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者”，納入了居民參保人群；

其四，對(duì)于監(jiān)管主體的要求更加明確。個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施時(shí)只籠統(tǒng)要求“有關(guān)部門各司其職”，而個(gè)人養(yǎng)老金則明確了相關(guān)部門的職責(zé)——人社部、財(cái)政部負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)、政策制定和運(yùn)行監(jiān)管，稅務(wù)部門和金融監(jiān)管部門依法實(shí)施相應(yīng)的稅收征管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管；

其五，交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更加公平和簡明，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是，工薪收入者“按照當(dāng)月工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬收入的6%和1000元孰低辦法確定”；個(gè)體工商戶“按照當(dāng)年應(yīng)稅收入的6%和12000萬元孰低辦法確定”，而個(gè)人養(yǎng)老金統(tǒng)一了工薪收入者和個(gè)體工商戶的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確“參與人每年繳納個(gè)人養(yǎng)老金的上限為12000元”，且可“適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)上限”。

2.個(gè)人養(yǎng)老金制度出臺(tái)背景

第一，我國人口老齡化問題日益嚴(yán)峻，給現(xiàn)有養(yǎng)老金體系帶來沉重負(fù)擔(dān)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2021年底，我國60歲及以上人口26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056萬人，占比超過14%，已經(jīng)進(jìn)入“中度”老齡化社會(huì)，且預(yù)計(jì)到2035年將超過20%，進(jìn)入“超級(jí)”老齡化社會(huì)（也稱為“重度”老齡社會(huì)）。人口老齡化問題給我國養(yǎng)老金體系帶來了沉重負(fù)擔(dān)。中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)測(cè)，未來五到十年，我國的養(yǎng)老金缺口將超過八萬億元，而隨著人均預(yù)期壽命的延長，我國養(yǎng)老金體系的制度贍養(yǎng)率也將不斷提升。如果不積極發(fā)展養(yǎng)老金制度和養(yǎng)老市場(chǎng)，我國可能面臨“養(yǎng)老陷阱”。

其二，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金體系發(fā)展呈現(xiàn)不平衡不充分的局面。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，多支柱養(yǎng)老金體系是主流模式，也就是說養(yǎng)老金問題的解決需要政府、企業(yè)和個(gè)人等多主體共同參與和分擔(dān)。因此，在推動(dòng)第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展的同時(shí)，更需要大力推進(jìn)并激勵(lì)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展，通過養(yǎng)老責(zé)任的有效分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金積累水平的提升和養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。我國養(yǎng)老金體系存在第一支柱“一支獨(dú)大”的結(jié)構(gòu)性問題，而第二支柱規(guī)模過小、第三支柱尚處于起步階段，均未能實(shí)現(xiàn)對(duì)第一支柱的有力支撐。面對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)過于依賴第一支柱養(yǎng)老金，不僅會(huì)使養(yǎng)老資產(chǎn)出現(xiàn)總量儲(chǔ)備不足、結(jié)構(gòu)不均衡等問題，影響老人晚年生活水平，還會(huì)導(dǎo)致政府責(zé)任泛化，使社會(huì)和老年人對(duì)政府期待過高，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性和人民福祉產(chǎn)生不利影響。

其三，政策“組合拳”鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金。我國個(gè)人養(yǎng)老金概念的提出最早源自1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，《決定》明確提出，要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。在新時(shí)期，2018年4月，中國財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，決定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。這標(biāo)志著我國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度的正式落地。2018年8月，證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了8家基金公司的養(yǎng)老目標(biāo)基金，包括8只養(yǎng)老目標(biāo)日期基金和6只養(yǎng)老目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)基金。養(yǎng)老目標(biāo)基金采取基金中的基金（fund of fund，F(xiàn)OF）的運(yùn)作方式。2021年9月，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)外發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)的通知》，選擇“四地四機(jī)構(gòu)”開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)，并在2022年3月后，進(jìn)一步將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到“十地十機(jī)構(gòu)”。2022年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出要“推動(dòng)發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金”；2022年5月，銀保監(jiān)會(huì)在《關(guān)于規(guī)范和促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)發(fā)展的通知》中進(jìn)一步提出，“支持和鼓勵(lì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依法合規(guī)發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、商業(yè)養(yǎng)老理財(cái)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老金等養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)”。2022年5月13日，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老儲(chǔ)蓄問題作出回應(yīng)，初步考慮由中農(nóng)工建四大行在部分城市先行先試，試點(diǎn)期限暫定為1年。同年6月25日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《個(gè)人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定（征求意見稿）》，規(guī)范個(gè)人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務(wù)。

3.個(gè)人養(yǎng)老金制度的意義

發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金制度主要有以下三方面的意義：提高養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備水平，更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化問題；改善養(yǎng)老金三大支柱的結(jié)構(gòu)性失衡，緩解養(yǎng)老金體系發(fā)展的不平衡與不充分問題；拓寬第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的投資范圍，擴(kuò)大制度覆蓋人群。

第一，發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金制度有利于提高養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備水平，更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化問題。個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展有利于提高養(yǎng)老金替代率，更好的應(yīng)對(duì)人口老齡化問題。一方面，人口老齡化使得老年贍養(yǎng)率不斷提高，進(jìn)而導(dǎo)致我國第一支柱公共養(yǎng)老金替代率呈現(xiàn)下行趨勢(shì)。發(fā)展第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金可以在一定程度上發(fā)揮其補(bǔ)償功能，緩解第一支柱公共養(yǎng)老基金替代率下降帶來的問題，提升其可持續(xù)性。另一方面，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金無法覆蓋靈活就業(yè)人員等特殊人群，而隨著這些特殊群體的不斷擴(kuò)大，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金可以發(fā)揮對(duì)第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的補(bǔ)充作用。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人均可自愿參加個(gè)人養(yǎng)老金制度，為個(gè)人退休生活積累長期穩(wěn)定的養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備，這為職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃之外的人群實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃提供了新的選擇和機(jī)會(huì)。

第二，改善養(yǎng)老金三大支柱的結(jié)構(gòu)性失衡，緩解養(yǎng)老金體系發(fā)展的不平衡、不充分問題。養(yǎng)老金問題的解決需要政府、企業(yè)和個(gè)人等多主體的參與和分擔(dān)，但是，我國養(yǎng)老金體系存在第一支柱公共養(yǎng)老金一支獨(dú)大的問題，而作為第一支柱有效補(bǔ)充的第二、第三支柱發(fā)展嚴(yán)重滯后，其中第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋面窄、規(guī)模小。在這種情況下，發(fā)展第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金顯得尤為緊迫，且意義重大。一方面，我國第一支柱的公共養(yǎng)老金是由政府主導(dǎo)的，旨在保障廣大離退休人員的基本生活需要。截至2021年3月底，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率已超過90%。雖然第一支柱覆蓋人群廣，但是第一支柱獨(dú)大給政府財(cái)政帶來了沉重壓力。同年，財(cái)政補(bǔ)助占養(yǎng)老金總支出的比重接近15%。日益嚴(yán)重的人口老齡化問題使得養(yǎng)老金的整體可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另一方面，第二支柱企業(yè)年金發(fā)展緩慢，覆蓋率遠(yuǎn)低于第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。截至2021年底，參加企業(yè)年金的職工只有2875.24萬人，覆蓋率僅為6.15%。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展可以通過個(gè)人養(yǎng)老金的長期規(guī)劃和儲(chǔ)備，緩解養(yǎng)老金體系發(fā)展的不平衡、不充分問題。

第三，個(gè)人賬戶的形式可以拓寬個(gè)人養(yǎng)老金的投資范圍，擴(kuò)大制度覆蓋人群。一方面，個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立，意味著我國第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金已經(jīng)從個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)向個(gè)人養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變，制度模式也由之前的產(chǎn)品制轉(zhuǎn)為賬戶制，即由之前的定向購買轉(zhuǎn)變?yōu)橄却婧筚I，參與人可以自由選擇購買各種養(yǎng)老投資產(chǎn)品——商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、銀行理財(cái)、儲(chǔ)蓄存款和公募基金等。這不僅簡化了產(chǎn)品投資和退稅流程，而且拓寬了養(yǎng)老金融產(chǎn)品的投資范圍，在更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金保值增值的同時(shí)，突破單一業(yè)態(tài)的局限，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營創(chuàng)新。另一方面，個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立，還意味著已經(jīng)參加職工保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者可以自愿參加個(gè)人養(yǎng)老金，相比于之前只針對(duì)工薪收入者和個(gè)體工商戶的稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，明顯拓寬了覆蓋人群。