個人養老金制度的意義和功能

01 個人養老金的內涵、發展背景及意義

1.個人養老金的內涵

對第三支柱個人養老金的理解可以分為狹義和廣義兩類。狹義上，第三支柱個人養老金是政府依據相關法規建立的、以賬戶制為基礎、個人自愿參與、有財稅政策支持、以個人養老為目的的基金積累型養老金制度。廣義上，第三支柱個人養老金包括所有由居民個人自愿購買的、具有養老屬性的金融產品，即所有由個人出資購買的、用于滿足退休后養老資金需求的具有保障功能的產品。根據《關于推動個人養老金發展的意見》，我國個人養老金制度主要指的是狹義概念，即：建立國家稅收政策支持、以個人養老為目的、自愿加入的賬戶制個人養老金制度；通過個人賬戶投資購買保險、基金、銀行理財和信托等養老金產品；實行市場化運作。個人養老金的主要特征是以養老為目的、以個人為主導、參與人可享受稅收優惠政策支持且個人養老金資金賬戶可繼承。

《關于推動個人養老金發展的意見》鼓勵個人開設個人養老金賬戶，與基本養老保險、企業（職業）養老保險相銜接。至此，我國第三支柱個人養老金實現了由個人稅收遞延型商業養老保險到個人養老金的過渡。與之前的個人稅收遞延型商業養老保險相比，個人養老金制度主要有以下幾方面的不同：

其一，由產品制轉為賬戶制，即由之前對個人稅收遞延型商業養老保險的定向購買轉變為賬戶制下先存資金后買產品；

其二，可投資產品更加多樣化，參與人可以在商業養老保險的基礎上，自主選擇銀行理財、儲蓄存款、公募基金等金融產品進行投資；

其三，拓寬了第三支柱個人養老金的覆蓋面，由之前的“工薪收入者和個體工商戶”擴大到“參加了職工保險和居民養老保險的勞動者”，納入了居民參保人群；

其四，對于監管主體的要求更加明確。個人稅收遞延型商業養老保險實施時只籠統要求“有關部門各司其職”，而個人養老金則明確了相關部門的職責——人社部、財政部負責宏觀指導、政策制定和運行監管，稅務部門和金融監管部門依法實施相應的稅收征管和風險監管；

其五，交費標準更加公平和簡明，個人稅收遞延型商業養老保險的交費標準是，工薪收入者“按照當月工資薪金、連續性勞務報酬收入的6%和1000元孰低辦法確定”；個體工商戶“按照當年應稅收入的6%和12000萬元孰低辦法確定”，而個人養老金統一了工薪收入者和個體工商戶的交費標準，明確“參與人每年繳納個人養老金的上限為12000元”，且可“適時調整繳費上限”。

2.個人養老金制度出臺背景

第一，我國人口老齡化問題日益嚴峻，給現有養老金體系帶來沉重負擔。根據國家統計局數據，截至2021年底，我國60歲及以上人口26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056萬人，占比超過14%，已經進入“中度”老齡化社會，且預計到2035年將超過20%，進入“超級”老齡化社會（也稱為“重度”老齡社會）。人口老齡化問題給我國養老金體系帶來了沉重負擔。中國保險行業協會預測，未來五到十年，我國的養老金缺口將超過八萬億元，而隨著人均預期壽命的延長，我國養老金體系的制度贍養率也將不斷提升。如果不積極發展養老金制度和養老市場，我國可能面臨“養老陷阱”。

其二，我國現行的養老金體系發展呈現不平衡不充分的局面。從國際經驗來看，多支柱養老金體系是主流模式，也就是說養老金問題的解決需要政府、企業和個人等多主體共同參與和分擔。因此，在推動第二支柱職業養老金發展的同時，更需要大力推進并激勵第三支柱個人養老金的發展，通過養老責任的有效分擔，實現養老金積累水平的提升和養老金制度的財務可持續性。我國養老金體系存在第一支柱“一支獨大”的結構性問題，而第二支柱規模過小、第三支柱尚處于起步階段，均未能實現對第一支柱的有力支撐。面對日益嚴峻的老齡化形勢，養老金負擔過于依賴第一支柱養老金，不僅會使養老資產出現總量儲備不足、結構不均衡等問題，影響老人晚年生活水平，還會導致政府責任泛化，使社會和老年人對政府期待過高，對財政可持續性和人民福祉產生不利影響。

其三，政策“組合拳”鼓勵發展個人養老金。我國個人養老金概念的提出最早源自1991年國務院發布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，《決定》明確提出，要“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”。在新時期，2018年4月，中國財政部等五部委聯合發布了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，決定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點工作。這標志著我國第三支柱個人養老金制度的正式落地。2018年8月，證監會批準了8家基金公司的養老目標基金，包括8只養老目標日期基金和6只養老目標風險基金。養老目標基金采取基金中的基金（fund of fund，FOF）的運作方式。2021年9月，銀保監會對外發布《關于開展養老理財產品試點的通知》，選擇“四地四機構”開展養老理財產品試點，并在2022年3月后，進一步將試點范圍擴大到“十地十機構”。2022年4月，國務院辦公廳下發《關于推動個人養老金發展的意見》，提出要“推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金”；2022年5月，銀保監會在《關于規范和促進商業養老金融業務發展的通知》中進一步提出，“支持和鼓勵銀行保險機構依法合規發展商業養老儲蓄、商業養老理財、商業養老保險、商業養老金等養老金融業務”。2022年5月13日，銀保監會對銀行保險機構開展養老儲蓄問題作出回應，初步考慮由中農工建四大行在部分城市先行先試，試點期限暫定為1年。同年6月25日，證監會發布《個人養老金投資公開募集證券投資基金業務管理暫行規定（征求意見稿）》，規范個人養老金投資公開募集證券投資基金業務。

3.個人養老金制度的意義

發展個人養老金制度主要有以下三方面的意義：提高養老財富儲備水平，更好地應對人口老齡化問題；改善養老金三大支柱的結構性失衡，緩解養老金體系發展的不平衡與不充分問題；拓寬第三支柱個人養老金的投資范圍，擴大制度覆蓋人群。

第一，發展個人養老金制度有利于提高養老財富儲備水平，更好地應對人口老齡化問題。個人養老金制度的發展有利于提高養老金替代率，更好的應對人口老齡化問題。一方面，人口老齡化使得老年贍養率不斷提高，進而導致我國第一支柱公共養老金替代率呈現下行趨勢。發展第三支柱個人養老金可以在一定程度上發揮其補償功能，緩解第一支柱公共養老基金替代率下降帶來的問題，提升其可持續性。另一方面，第二支柱職業養老金無法覆蓋靈活就業人員等特殊人群，而隨著這些特殊群體的不斷擴大，第三支柱個人養老金可以發揮對第二支柱職業養老金的補充作用。基本養老保險參保人均可自愿參加個人養老金制度，為個人退休生活積累長期穩定的養老資產儲備，這為職業養老金計劃之外的人群實現補充養老計劃提供了新的選擇和機會。

第二，改善養老金三大支柱的結構性失衡，緩解養老金體系發展的不平衡、不充分問題。養老金問題的解決需要政府、企業和個人等多主體的參與和分擔，但是，我國養老金體系存在第一支柱公共養老金一支獨大的問題，而作為第一支柱有效補充的第二、第三支柱發展嚴重滯后，其中第二支柱職業養老金覆蓋面窄、規模小。在這種情況下，發展第三支柱個人養老金顯得尤為緊迫，且意義重大。一方面，我國第一支柱的公共養老金是由政府主導的，旨在保障廣大離退休人員的基本生活需要。截至2021年3月底，我國基本養老保險參保率已超過90%。雖然第一支柱覆蓋人群廣，但是第一支柱獨大給政府財政帶來了沉重壓力。同年，財政補助占養老金總支出的比重接近15%。日益嚴重的人口老齡化問題使得養老金的整體可持續性面臨嚴峻挑戰。另一方面，第二支柱企業年金發展緩慢，覆蓋率遠低于第一支柱的基本養老保險。截至2021年底，參加企業年金的職工只有2875.24萬人，覆蓋率僅為6.15%。第三支柱個人養老金的發展可以通過個人養老金的長期規劃和儲備，緩解養老金體系發展的不平衡、不充分問題。

第三，個人賬戶的形式可以拓寬個人養老金的投資范圍，擴大制度覆蓋人群。一方面，個人養老金制度的建立，意味著我國第三支柱個人養老金已經從個人稅收遞延型商業養老保險向個人養老金轉變，制度模式也由之前的產品制轉為賬戶制，即由之前的定向購買轉變為先存后買，參與人可以自由選擇購買各種養老投資產品——商業養老保險、銀行理財、儲蓄存款和公募基金等。這不僅簡化了產品投資和退稅流程，而且拓寬了養老金融產品的投資范圍，在更好地實現個人養老金保值增值的同時，突破單一業態的局限，鼓勵金融機構實現經營創新。另一方面，個人養老金制度的建立，還意味著已經參加職工保險和居民養老保險的勞動者可以自愿參加個人養老金，相比于之前只針對工薪收入者和個體工商戶的稅收遞延型商業養老保險，明顯拓寬了覆蓋人群。