第一節 政策爭議與決策困境

一 困擾人們的政策爭議

當今，在許多政策的制定過程中，我們可以很明顯地看到牽涉的相關群體之間、某些群體與政府部門之間存在不同的考量和訴求，涉及的不同層級、不同職責的政府部門也常有各自的關注重點，這些相關方（無論是利益群體，還是相關政府部門，下同）對政策的目標、方向和一些關鍵細節看法相異，從而導致某項政策的制定陷入紛爭或左右為難的境地。這就是政策制定中的爭議，以下簡稱“政策爭議”[1]。

為了更深入地理解政策爭議，我們來看幾個例子。首先是智能網聯汽車的規制政策。智能網聯汽車，就是我們常說的無人駕駛汽車或具備相應功能的汽車。近兩年，我國智能網聯汽車在技術研發、道路測試和產業化上明顯推進，立法的需求日益迫切，工業和信息化部等國家政府部門開始對智能網聯汽車進行規制，一些地方如深圳特區也已經啟動了相關立法[2]，對智能網聯汽車的入市、掛牌、運營、事故責任認定、網絡安全等諸方面的監管問題進行規制[3]。

不難理解，對于智能網聯汽車這樣的新生事物，在道路測試和示范應用、準入和登記、使用管理、網絡安全和數據保護、交通事故及責任分擔等方面，相關產業和企業、地方政府、有關政府主管部門、社會公眾各有所求，在不少事項上有明顯分歧。對于如何兼顧道路交通和人身財產安全、隱私、產業高質量和可持續發展，答案并非顯而易見。比如，行業內企業呼吁放寬智能網聯汽車道路測試和示范應用相關條件，那么到底放寬到何種程度，是否能在高速公路上進行測試？高度或完全自動駕駛的車輛開展道路測試或者示范應用，是否一定要配備駕駛人？另外，我國機動車產品進入市場實行準入管理制度，智能網聯汽車無相應準入標準就無法列入產品目錄、無法銷售、無法注冊登記，也無法上路行駛，那么在短期內相關國家標準和行業標準無法出臺的情況下，能否發展地方標準或團體標準？某些產品準入條件是否可以豁免？在網絡安全和數據保護方面也有非常大的爭議。為了自動駕駛和特殊情況下的遠程接管，智能網聯汽車必然能夠采集到駕駛人、乘客、行人及其他交通場景等大量數據，那么收集、處理、利用相關數據的邊界在哪里？如何保護人們的隱私和數據安全？如何避免黑客攻擊系統，繼而產生交通安全甚至國家安全隱患？還有，不配備駕駛人的智能網聯汽車發生交通事故或者違法行為的，由誰來承擔責任？是車輛的所有人、控制人還是生產者、銷售商？出了事故，如何對智能網聯汽車的技術問題做出判斷或鑒定？

可以想見，產業和企業當然希望相關的條件和標準盡可能寬松，能免則免，責任越小越好。一些地方政府或政府部門出于把握產業先機或經濟發展考慮，也希望能放寬規制。但若從交通安全、保護隱私、減少數據泄露和國家安全風險等角度考慮，另一些政府部門又希望從嚴控制。那么，立法和政策的尺度如何把握？這涉及很多艱難的抉擇。加之公眾也并非訴求一致，有人更希望體驗無人駕駛帶來的便利，有人則更擔心風險或隱私。在這種復雜的場景下，拿捏好政策制定的尺度，協調各方利益和訴求，就更加富有挑戰。再加上規制涉及交通、通信、人工智能、網絡安全等方面的復雜專業技術問題，產業發展和技術發展又有高度的不確定性，高質量的、能為社會廣泛認可的政策制定更加艱難。

其實除了智能網聯汽車，其他新興技術或產業的規制莫不如此。類似的是筆者近年來同樣關注的民用無人機的規制[4]。民用無人機不僅是大眾消費的熱點之一，還擴展到了農業、植保、勘測、安防與監控等行業技術領域，成為新的產業增長點。然而，無人機在方便人們生活和繁榮經濟的同時也存在著一定的隱患，如空域安全、墜落傷人、侵犯隱私等。民用航空局等相關政府部門近年來陸續頒布了不少政策法規，對空域管理、無人機的分類、經營許可、實名登記、駕駛員資質、飛行限制等方面都出臺了管理措施。但無人機規制不僅僅是技術問題，更涉及社會公眾和相關企業等多方利益的公共問題。與智能網聯汽車規制類似，無人機使用的便利、產業的發展、民眾的安全與隱私等諸多關切和訴求之間如何平衡，政策的尺度并不容易把握。公平合理的規制政策，同樣需要妥善處理政策爭議。

再看環保領域。在京津冀地區的大氣污染防治中，農村地區的散煤燃燒被認定為霧霾的重要來源。若要實現霧霾防控目標，散煤治理看來勢在必行。2017年秋起，華北地區的一些地方政府出臺了較為嚴厲的措施，大力禁絕散煤的使用和銷售，某些地方更是采取運動式執法，沒收散煤及爐具，并對違反者進行處理。然而，農民的炊事和冬季取暖又對散煤有重要依賴，作為替代能源的電、天然氣價格遠高于散煤，盡管政府推出了相應的新能源補貼，但它們遠不能彌補農民進行能源替代所產生的新的經濟負擔。對此困境民間多有反映，媒體也有較多報道。此外，天然氣管道尚不能及時完工以及氣源供給不足等造成的“氣荒”更是加劇了緊張。那么在散煤治理中如何兼顧政府的環保要求和農村的民生需求，各方如何分擔政策成本，如何公平合理地、可持續地做好農村地區的能源替代，這些決策同樣建立在很好地處理政策爭議的基礎上[5]。

政策爭議也出現在城市治理領域[6]。例如歷史城區的更新整治。對歷史城區的街巷和院落在保護的基礎上進行更新是保存和傳承歷史文化的重要舉措，既有重要的社會效益，一般說來也會使居民的生活環境在相當程度上得到改善。然而拆除人們使用已久的違建卻面臨不小的阻力，舊城區的保護也會對留住居民的工作和生活有諸多限制，如停車和行車等。關于如何更新、如何補足公共服務設施，人們也有不同的需求和看法。相關政策涉及規劃、城建、文旅等多個部門，以及市區、街道、社區等多個層級，居民、公眾、文保專家等群體之間也有不同的關切和看法，同屬居民，大家的觀點和關注點也會各異。城市更新政策的制定和落地同樣離不開這些爭議的妥善處理。

類似的現象不止出現在產業規制、環境治理、城市治理中，還出現在其他幾乎每個政策領域，延長退休年齡、中小學生暑期托管服務、垃圾焚燒廠等鄰避設施的興建……這里之所以羅列一個個政策場景，就是為了讓讀者感受到此類問題的廣泛性。類似的例子可以一直寫下去，其共同點就是政策制定取決于如何解決或緩解相關方的政策爭議。

政策爭議當然不是中國獨有的現象，它也頻繁出現在各國的政策制定中[7]。這里簡單看兩個例子。近來報道頗多的歐美新冠肺炎疫情緩解后解封，可謂艱難的政策抉擇。特別是2021年5月之后，隨著新冠疫苗接種的鋪開，歐美各國解除疫情限制措施的呼聲日益強烈。相當多的民眾苦于受限已久，以疫苗接種提升了群體免疫力為契機，要求解除對聚集性活動和旅行的種種限制，這一呼吁得到商業群體，特別是旅游、餐飲、酒店、航空等產業的大力呼應，放開防控顯然有助于苦苦掙扎中的相關企業的商業利益（至少是在短期內）。但這一努力也面臨其他群體的阻擊，一些公眾對疫苗效果、接種率及變種病毒深懷顧慮，擔心疫情卷土重來，很多科學家和醫學工作者也以其專業背景為依托聯名呼吁，要求盡量維持社會防控，警惕陷入新一輪的疫情。在解封的時機、方式和力度上，大家各持己見，都有看似合理的訴求，政策論爭摻雜著防疫問題的政治化，如何走出此類的政策困境？

歐美的很多政策爭議還反映了社會深刻的價值觀分歧。2020年美國發生了黑人喬治·弗洛伊德（George Floyd）被警察扼喉而死的悲慘事件，社會上發起新的一輪反種族歧視運動。緊接著一些歷史人物的塑像乃至國家節假日引發爭議。引人注目的是，部分紐約市民要求拆除曼哈頓的巨型哥倫布雕像并修改作為國家法定節假日的哥倫布日（Columbus Day）[8]。持此種觀點的人士認為，哥倫布雕像的背后隱藏著早期殖民者對美洲原住民的暴力、奴役甚至種族滅絕，殖民者強迫原住民皈依基督教，樹立殖民者的雕像以及紀念哥倫布日是對歷史的粉飾，他們主張殖民者要被清算，要求拆掉塑像，并改哥倫布日為美洲原住民日。但反對者也聲勢浩大，特別是意大利裔美國人，他們認為哥倫布雕像和假日是為了慶祝和展示美國的歐洲文化傳統，意大利人最初移民美國時也備受歧視，1892年該雕像的樹立是意裔美國人克服社會偏見并融入美國主流社會的標志。塑像為前人所立，假日為前人所設，但其價值都是當代人解釋的。雙方都有非常強烈的主張，針鋒相對，一方要拆要廢，另一方奮力維護，爭議的背后是基于身份政治（identity politics）引發的社會運動，有明顯的族群情緒對立和發泄意義，價值觀、文化的分歧非常明顯，那么如何更好地處理相關的政策爭議？

政策爭議往往給決策者帶來很大困擾。此類政策分歧中，相關方的訴求大多有一定的合理性和正當性，人們眾說紛紜，各方都有一定的理據，決策者夾在其中左右為難，難以定奪。有利于一方的決策，經常為其他方所埋怨；若折中處理，大家都不滿意；如果擱置或延后決策，則往往被抱怨不作為。因此，無論從政策制定的合法性和公平性還是從政策執行的順暢性來講，沖突的訴求必須得到嚴肅對待，政策制定需要盡力爭取各方最大限度的認同和共識。

在聚焦如何分析與解決政策爭議之前，接下來我們首先簡要討論如何理解政策爭議，為什么會產生政策爭議以及其社會功能。

二 理解政策爭議

政策爭議出現在政策制定與執行過程中，本書聚焦政策制定過程中產生的爭議。在政策爭議中，政府既是政策的決策主體[9]，一級或多級政府或政府部門也往往是沖突的當事方[10]。在政策爭議中，當事方有著看似難以調和的信念、目標或期望，一方如能如愿，其他方就可能不滿或蒙受損失，在實踐各自信念或者追求其目標或期望的過程中，當事方有著對抗的意愿或行動[11]。

政策爭議屬于沖突的一種。沖突可以發生在個人間、組織內或組織之間、社會的不同群體、階層或族群之間、國家之間。它們當然有著某些共同的特征。但與國際沖突經常造成戰爭和危機、族群沖突常常導致叛亂和內戰、社會沖突有時引發激烈的抗議、騷動或暴力事件等不同，一般來說，政策爭議的對抗程度有限，更多地體現為政策過程中的論辯、競爭或僵持。

那么為什么會產生政策爭議？就具體的政策而言，其緣由必定千差萬別，但如果概括地看，可以發現政策爭議一般有下述幾種根源：對稀缺公共資源的競爭，不同的利益訴求，價值觀的差異，各方掌握不同信息或對信息有不同解讀，彼此間不良的關系、不信任等[12]。

稀缺的資源可以表現為公共資金、公共空間、自然資源等。例如美國加州水資源緊缺，且供給和需求在地域上和季節上都很不均衡，水資源的分配、使用和管制體系非常復雜，水權的歸屬和水資源的分配就常常成為政策爭議的焦點。

所謂利益，是人的某種現實的需要和追求，它可以物化為經濟利益，如收入、補貼、稅收等，也可以是人的其他物理需求，如安全的需求、清潔的環境、舒適的生活等。比如，前面提到的產業管制、散煤治理等涌現的政策爭議就和利益息息相關，前者涉及產業經濟前景、事故責任分擔、交通安全和人身安全、個人隱私等，后者則涉及大氣質量、新能源補貼、村民生活等利益要素。

與利益相比，價值觀一般較為抽象，通常和某種理念、信念和原則相關。紐約雕像的政策爭議顯然更關乎價值，它無關經濟利益，涉及種族、文化、歷史等深層次的價值。一般來說，歐美等國的政策制定牽涉價值層面的爭議更多，例如圍繞移民、墮胎權方面的政策爭議。國內大多數的政策爭議也以利益分歧為主，但隨著社會的轉型，價值爭議也日漸突出[13]，比如是否關注隱私，除了切身利益的因素外，也反映了價值層面的分歧。

政策爭議的另一個常見原因是各方掌握不同的信息或對某種信息有不同解讀。這里的信息可能是各方了解到的事實，也可能是專業知識，還包括個人和群體的經驗或體驗。前面提到的歐美新冠肺炎疫情解封爭議就涉及相關信息的解讀。比如一些研究表明各國實際感染者的數量可能是統計確診數的6—10倍，其中包括大量的無癥狀感染者，爭議雙方都將此作為一個有力論據。反對解封者認為這是疫情嚴峻、仍需嚴防死守的佐證，而支持解封者認為，感染者人數作為分母高10倍，就說明新冠肺炎死亡率比原先預計的可能低10倍，疾病沒有原先想象得嚴重，而且群體免疫的建立會比預計得更早。此外，在以社交媒體為信息中心的今天，個人很容易自我選擇進入“信息繭房”，人們看到何種質量的信息和選擇相信什么“事實”變得非常多樣化，相應的意見輸出也容易變得偏激。

彼此間不良的關系以及不信任顯然也是政策爭議的根源之一。如果彼此關系緊張和有負面情緒，就會導致對對方意圖的猜忌。有一種不良的關系和身份認同有關。所謂身份認同，就是把人和群體貼上標簽，未必一定涉及民族和種族，而是把人群分為“你們”和“我們”，比如本地人和外地人，城管和攤販，一提到身份標簽，一些人心中就有浮現先入為主的成見。

當然，具體到某項政策的制定，其爭議的根源往往是復雜的而非單一的，沖突的利益、相左的價值、矛盾的信息，各種因素交織，使得人們對問題的理解和解決更具挑戰。

接下來看政策爭議的社會功能。當然，政策爭議看似有違和諧，卻是社會生活的真實常態。而如果應對妥當，它反而可以促成更具公平性和建設性的政策以及公共管理水準的改良。首先，有的政策爭議挑戰成規，可能帶來積極的社會變化，帶來改善結構化問題的機會，例如前面提到的關于哥倫布雕像和節日的爭議，無論結果如何，都已經帶來對根深蒂固但人們也習以為常的現狀的反思。其次，政策爭議能促使各方正視問題，如果處理得當，可能會帶來公平解決問題的機會。最后，即使決策者已經下定政策決心，政策爭議的產生也能促使其反思和完善決策，從而實現政策和行動的優化。例如，通過散煤治理來減少大氣污染已經是既定政策，政策爭議浮出水面，有助于各級政府吸納民生訴求，對政策進行更為精細的調整。

盡管政策爭議有其正面價值，但顯然也給政策制定帶來了明顯挑戰。首先，決策者有采取行動的壓力，回避和拖延并非持久之計。若由于爭議使得決策久拖不決，那必然會給各方帶來時間上的損失和精神層面的煎熬，也很可能會顯著增加決策成本。試想在新興科技快速發展的今天，人工智能、無人駕駛等領域若沒有及時的規制政策，產業的發展就會無所適從，會面臨極大的政策風險，而安全、隱私等方面的顧慮也得不到有效的處理，可能會帶來嚴重的損失。其次，如果決策者倉促間做出被當事方認為不公平的決策，則很可能會激化矛盾，決策者就會面臨某些當事方的不滿乃至輿論的責難，即使政策強行出臺，也可能由于損害某方的合理利益或訴求而被或明或暗地抵制，導致推行舉步維艱。此外，政策爭議如果得不到穩妥的解決，也會損失來自社會的信任感，對決策者的施政能力與威信也是一大挑戰。總而言之，如果不能得到有效應對，政策爭議會導致社會關系緊張。更重要的是，網絡和社交媒體日漸成為新的輿論場域，加速了各種觀點或訴求的匯集和碰撞，由此帶來了政策爭議擴散甚至升級的新風險，這使得審慎處理政策爭議的需求更加迫切[14]。