第一節 定邊縣脫貧攻堅組織創新機制

一、黨建引領，夯實脫貧攻堅責任機制

強化扶貧隊伍，培育脫貧攻堅與鄉村振興骨干。定邊縣把整合扶貧干部作為重中之重，精準調度、科學配置，讓本領最強的人干最硬的事。

（一）提高政治站位，構建責任明確的落實機制

構建縣、鄉、村“三級書記”抓扶貧責任體系，逐級簽訂責任書，立下“軍令狀”；建立“一抓三包”責任機制，落實縣級領導包鄉包村聯戶、部門包村、干部包戶責任制，所有貧困村派駐工作隊、所有行政村選派第一書記、所有貧困戶落實幫扶責任人。通過“四位一體”的職務任用，強化扶貧辦的權威。充分發揮扶貧辦牽頭抓總、統籌謀劃、綜合協調、參謀助手等職能作用，將脫貧攻堅工作成效納入年度目標責任考核，占考核分值權重達到46.1%，并由扶貧辦對各鄉鎮、部門單位進行績效考核評估；創新實施“扶貧干部鑒定”工作，凡遇到干部晉職、評優必須由縣扶貧辦出具鑒定意見，倒逼各級干部以嚴的作風、實的精神投身脫貧攻堅。

（二）整合優質資源，構建“人才高地”指揮體系

按照“抽硬人、硬抽人”的原則，從鄉鎮、部門單位抽調政策清、業務精、工作實的9名科級領導、7名工作人員，從縣人才庫抽調15名研究生、聘用25名退伍軍人到扶貧辦工作，為每個鄉鎮扶貧辦增加3個編制，招錄鄉鎮扶貧專干17名，充實到各個扶貧領域，做到了人崗相適、人盡其才、效果最佳。

（三）用活三項機制，構建“賽場選馬”激勵體系

創新實施“職級抵押”選人用人辦法。出臺脫貧攻堅激勵辦法，從精神上、物質上和政治上予以鼓舞，強化后備力量建設。為了保持撤并村脫貧攻堅工作的穩定性，對三合一、四合一的行政村，采取增設支部副書記、享受同級村干部待遇的辦法，定邊縣將335個行政村一步撤并到185個；對未當選的原任村干部，繼續安排負責本村脫貧攻堅工作，并享受原待遇補貼到2018年底，有效保證了脫貧攻堅工作的延續性和穩定性；定邊脫貧攻堅指揮部決定實施“雛雁”工程，新招錄50名大專以上、35歲以下村級協管員，到貧困村、復雜村擔任支書助理或主任助理，對在村上任滿兩屆的，工資參照同期事業單位工作人員標準發放；被選任村“兩委”正職滿兩屆的，擇優提拔為鄉鎮副科級干部，打造一支穩固的脫貧攻堅骨干隊伍。

（四）定邊縣嚴格落實督導、督查、預警問責工作

脫貧攻堅指揮部先后出臺了脫貧攻堅隊伍管理、督查考核、問責處理等一系列辦法措施，強化保證具體工作的實際推進。一是層層簽訂“軍令狀”。所有扶貧干部，包括鄉鎮黨委書記、鄉鎮長，“四支隊伍”等，全員覆蓋簽訂“軍令狀”，從剛開始的“軍令狀”簽訂到部門、單位、鄉鎮，到后來的“軍令狀”直接簽訂到鄉鎮黨委書記、鄉鎮長個人，確保工作落實落細、執行到位。二是縣紀檢、組織部門組成5個聯合督查組，對縣內各扶貧單位、扶貧干部進行常態化暗訪督查，發現問題及時處理。2016年以來，定邊縣召回第一書記40人，通報批評黨組織34個、部門單位23個、扶貧干部77人，約談15人，提醒談話133人，誡勉談話73人，印發紀律通報6期，責令限期整改7個，點名通報作風不正不實干部98人。三是縣扶貧辦采取“1+3+6”督查模式，對縣域所轄鄉鎮、村、組逐一進行定期常規督查檢查，面對問題敢于下真功夫、上硬措施，動真碰硬、不怕惹人，發現問題，現場反饋，現場督辦，限時解決。通過政治壓力傳導，確保責任落實，問題短板得到及時整改完善，各項工作得以高標準執行。

二、定邊脫貧攻堅政策的創新內容

（一）圍繞“兩不愁三保障”目標建立了較為全面的脫貧政策網

實現“兩不愁三保障”是精準扶貧的核心目標。定邊縣政府從產業、教育、醫療、社會保障等多方面入手，出臺了30多項針對貧困人口的特惠政策，在中央“五個一批”[3]的基礎上，根據自身情況增加了“轉移就業脫貧一批、健康扶持脫貧一批、危房改造脫貧一批、金融信貸支持脫貧一批、社會力量支持脫貧一批”的“十個一批”[4]政策體系。

定邊是農業大縣，定邊縣委、縣政府抓住農業這個主要抓手，認定發展生產是廣大農民群眾增收的根本。定邊縣圍繞發展生產，形成了以發展生產為主的“產業+旅游業、畜牧業、光伏等”的模式。發展生產主要是從種養殖業入手，通過發放現金補貼、有機肥補貼等形式減少農戶在生產資料方面的投入，降低準入門檻；尤其是對建檔立卡貧困戶，還提供科技對口幫扶、教育培訓、代繳農業保險等服務，大大降低了貧困家庭的生產經營風險，有效控制了返貧問題的發生。力促定邊從傳統農業向現代農業轉型，孕育涌現出了如沃野公司等一批現代農業企業。針對貧困農戶缺資金的問題，2016年定邊縣籌資5000萬元（其中陜西榮民控股集團出資1000萬元），設立貧困戶小額信貸擔保基金，由縣農商行放大10倍杠桿，向符合條件的貧困戶發放貸款。在農業生產發展起來以后，定邊縣組織社會力量、龍頭企業等幫助貧困農戶與市場對接，探索利用互助資金、股份合作等形式，流轉閑置土地、羊場，激發企業參與扶貧、助力脫貧的積極性，讓企業在發展自身經濟的同時將貧困農戶生產納入其供應鏈，帶動貧困農戶脫貧致富。為降低貧困農戶的生產經營風險，2017年定邊縣利用財政資金，投入1797.6萬元作為農業保險補貼，對貧困農戶在生產玉米、馬鈴薯等方面給予直接的保險補貼，不但增加了貧困農戶抵御風險的韌性，同時增加了他們發展農業生產的積極性。為便于貧困人口及時了解相關政策，定邊縣加大了對相關政策的宣傳力度，例如建立產業脫貧技術服務110指揮中心，采用宣傳車的形式走街串巷宣傳扶貧政策，遇到生產中的問題現場解決，提高了辦事效率。定邊縣還將精準扶貧政策繪制成政策一覽表，通過幫扶干部將扶貧政策“菜單”送到貧困人口手中，方便貧困人口及時全面掌握相關政策，有問題的農戶還可以通過政策解答人的電話進行個別咨詢，真正做到了信息的公開透明。

（二）建立三級攻堅體系

對于脫貧攻堅而言，出臺政策是第一步，落實執行是第二步。定邊縣按照縣、鄉、村三級“主官主抓、干部主幫、基層主推”的原則，層層分解責任、落實責任，建立了“一抓三包”的責任體系。一名縣級領導包抓一個鄉鎮，包扶好、中、差三個貧困村，聯系六個貧困戶，以此類推，縣直部門幫扶一個貧困村，科級干部包扶兩個貧困戶，79個貧困村全部駐派工作隊，不落下任何一個貧困戶。縣委書記、縣長帶頭簽訂“軍令狀”，以下各級干部都要簽訂“軍令狀”，通過這種書面保證的形式達到督促、監督、倒逼責任落實的目的。同時將扶貧成績與扶貧干部的晉升相掛鉤，對于那些做得好的干部優先提拔，沒有完成任務的干部要進行問責或者調離脫貧攻堅一線崗位。

（三）出臺多項措施，提升貧困人口的教育醫療水平，構筑脆弱群體基本保障線

教育、醫療是定邊縣脫貧攻堅取得成效的重要前提。教育是阻斷貧困代際傳遞的基本途徑。截至2017年，定邊縣已經實現了15年免費基礎教育，保證了學齡兒童的受教育權利。另外，定邊縣與陜西職業技術學院結對幫扶，投入30萬元與定邊縣職教中心共建產學研培訓基地，通過發展職業教育培訓，解決了1300多名“兩后生”[5]的就業、創業問題，同時帶領陜西職業技術學院的骨干教師，對口幫扶縣第一、第五幼兒園，開展教師培訓、環境創設、上示范課、觀摩課點評等活動，惠及1.69萬名在園幼兒。在醫療保障方面，定邊縣開展健康扶貧以來，通過整合資金，上調建檔立卡貧困戶的門診住院比例，大大降低了因病致貧、因病返貧的比例。同時，與西安交通大學附屬醫院建立對口支援定邊縣醫院關系，長期輸送專家赴定邊縣醫院開展幫扶工作，極大提高了定邊縣醫院的診療水平，使定邊縣普通百姓尤其是貧困人口也能接受高水平醫療，極大降低了貧困人口接受優質教育、醫療的門檻。

為防止掙扎在貧困線邊緣的脆弱人口再次陷入貧困，定邊縣出臺多項針對貧困群眾的普惠與特惠政策，從整體上提升定邊縣貧困人口的生活水平，同時減少了建檔立卡貧困戶與脆弱農戶之間的矛盾。在醫療健康領域，建檔立卡貧困戶可以享受在各級定點醫療機構首次報銷比例比其他患者高10%的政策優惠，在鄉鎮衛生院取消起付線，報銷比例達到國家規定標準。對于年累積住院費用超過10萬元的農戶，無論是建檔立卡戶還是非建檔立卡戶均可享受二次報銷。教育領域，在義務教育階段，每個學生均可享受助學金補貼；而到了中高等教育階段，定邊縣加大了對建檔立卡貧困戶的補貼力度，降低了助學貸款的門檻，對就業有困難的建檔立卡貧困戶還提供特殊的培訓和幫扶。

（四）堅持生態扶貧，保住綠水青山

定邊縣地處生態脆弱地區，常年干旱，嚴重缺水，年平均降雨量325毫米，森林覆蓋率29.4%。為扎實做好生態扶貧，定邊縣堅持把生態項目重點向貧困村傾斜，累計實施退耕還林1.2萬畝，涉及貧困戶122戶、貧困人口502人。落實2016年、2017年財政森林生態補償基金，涉及貧困戶4545戶，兌現面積57.68萬畝，補償資金449.1萬元。2018年生態效益補償覆蓋19個鄉鎮，涉及貧困村142個，貧困戶4769戶，貧困人口18103人，涉及生態效益補償面積304979.98畝，共兌現3964739.74元，戶均收益831.36元，人均收益219.01元。為解決定邊縣安全飲水問題，定邊縣協調水利局、財政局等多個相關部門，對所屬79個貧困村開展了安全引水工程，通過補貼建設用費、材料費等形式幫助貧困戶修建庭院集水場，戶均補助1萬余元。同時投入4000萬元財政資金實施安全飲水工程，敷設供水管線200千米，新建蓄水池30座，硬化集雨場4萬平方米，貧困村自來水普及率達97%以上。

定邊縣光照資源充足，有利于發展光伏產業助力扶貧。按照國家光伏扶貧政策，全縣共建成光伏扶貧電站46.7兆瓦（政府全額投資），覆蓋建檔立卡貧困戶9790戶36253人。其中，建成村級扶貧電站26.7兆瓦，惠及全縣79個建檔立卡貧困村貧困戶；建成集中式扶貧電站20兆瓦，惠及全縣147個非建檔立卡貧困村貧困戶。該縣光伏扶貧實現了全縣建檔立卡貧困人口全覆蓋，以使貧困戶人均年增收1000元以上為奮斗目標，穩步發展壯大村集體經濟。

三、政策解讀與落地：對干部的“化簡為繁”與面向群眾的“化繁為簡”

脫貧攻堅指揮部及縣鄉級領導剖析案例，樹立樣本，“化簡為繁”，面向基層干部與貧困群眾解讀政策，“化繁為簡”。精準扶貧工作既要精細準確，也要化繁為簡，要讓干部和群眾對扶貧政策、措施、標準等清楚明白、熟悉掌握。定邊縣創新實施了“菜單式”服務、“清單式”問效、“臺賬式”管理、“啞巴式”佐證、“大數據”統籌等工作模式和“十個一批”等工作措施，簡明扼要、突出重點，精準量化、精細管理，強化了對標落實，提升了工作效率。

（一）化繁為簡：“菜單式”扶貧模式的形成和內涵

扶貧工作伊始，因對政策拿捏不準，將上級下發的文件“照單全收”“照單全發”，致使基層干部手忙腳亂，工作無頭緒、效率低，群眾對政策的認可和接受程度普遍較低，造成了“縣級熱，鄉鎮村組冷”的扶貧局面。2016年定邊縣委、縣政府及時總結工作經驗，決定由各部門結合各自工作，制定符合定邊縣域實際的文件。2016年圍繞“十個一批”出臺的文件異常繁多，僅健康扶貧政策內容就多達400余頁。這給扶貧一線的干部學習掌握到具體執行政策造成了很大的負擔，群眾因自身情況差異較大無法確保充分理解政策，政策執行效果較差。2017年，定邊縣總結前兩個階段工作，及時調整工作思路，在制定和執行具體扶貧政策時，采取“化繁為簡”的原則。

首先，實現幫扶政策由“政府端菜”到“群眾點菜”的轉變。運用調查研究列單、入戶調查選單、脫貧計劃下單、干部幫扶落單四步法，完成扶貧政策一覽表，即供貧困戶選擇的“菜單”，參見附錄一。其次，建檔立卡貧困戶根據自身情況在菜單上“點菜”，根據自身情況選擇合適的幫扶措施。再次，幫扶干部再將貧困戶享受到的實惠列成一張“獲得清單”，貼在貧困戶家里，既直觀體現扶貧成效，讓貧困戶明白、“對賬”認可。最后，通過定邊縣主要領導帶頭制作菜單模板、逐級推廣、現場觀摩、逐村普查、逐戶點評等方式，確保貧困村檔案、貧困戶檔案“精細精準、佐證齊全，邏輯嚴密、互為印證”。在線下工作的同時，建立精準扶貧大數據平臺，實現與國家、省市扶貧信息系統、定邊縣各部門、鄉鎮、村、戶信息互聯互通，扶貧干部可通過手機App及時上傳扶貧工作信息，管理部門亦可以通過手機或電腦隨時隨地查看貧困戶的圖文資料以了解貧困戶的基本情況，既減少了干部的工作量，也使信息更新更及時準確。“菜單式”扶貧工作機制，實現扶貧工作管理簡潔化、透明化、可回訪化，切實減輕了扶貧干部的工作負擔，提高了扶貧工作效率，方便實惠了貧困群眾。

自2017年推廣“菜單式”扶貧以來，定邊縣印發幫扶“菜單”2萬余份，“菜單”具體細致，保證每一名貧困群眾都能了解“菜單”背后的政策，進而主動選擇“菜單”。

定邊縣通過實施“菜單式”脫貧舉措，夯實責任擔當，強化政策幫扶，倒逼工作落實，切實提高了工作效率，全面提升了脫貧成效。截至2017年底，全縣國家扶貧標準以下貧困人口比例下降至1.13%,2014—2017年建檔立卡貧困戶人均收入年均增幅超過30%，貧困人口收入增長幅度遠高于全縣平均水平（見圖2）。定邊縣2017年城鄉居民收入比進一步降低為2.6∶1，低于全國平均水平的2.7∶1。

（二）化簡為繁：“清單式”問效的執行與監督

“清單式”問效機制包括落實責任、制定任務清單與問責清單。定邊縣脫貧攻堅指揮部將各項脫貧工作分解，落實責任領導干部、責任部門、責任人，嚴格完成時限，建設責任明確、指標具體、落實常態的任務清單，確保每一項工作能及時辦結。對脫貧工作遇到的個性化難題，定邊縣脫貧攻堅指揮部召開不定期會議集中解答。同時，定邊縣所轄鄉鎮、部門結合工作實際，制訂月度計劃，把工作任務“化簡為繁”，扶貧干部對政策及政策制定的邏輯明晰透徹，對重點工作實行周報、月報、季報，切實做到“天天有進展、周周有變化、月月有成效”。與此同時，制定任務清單，定邊縣將扶貧工作成效計入干部績效考核，以彰獎懲，形成求真務實的工作氛圍。根據扶貧年度工作目標，定邊縣將脫貧攻堅工作納入年度目標考核（占46.1%），同時對縣所轄18個鄉鎮、1個街道辦、1個便民服務中心和86個有扶貧任務的部門，進行社會扶貧、信訪工作、參會情況等十方面績效評估。對移民搬遷、資料檔案等重點工作做定向考核、節點考核。制定“問責清單”，使縣、鄉、村干部逐級簽訂年度目標責任書和“軍令狀”，形成定責、履責、督責、追責一體化的落實體系。同時，通過脫貧攻堅“擂臺賽”的方式，通過打分，綜合排名前三的鄉鎮，依次給予獎金50萬元、30萬元、20萬元。激發營造鄉鎮部門之間的橫向對標、主動作為的工作氛圍。

（三）“臺賬式”管理的探索實踐

定邊縣脫貧攻堅指揮部要求貧困村駐村第一書記和駐村干部，根據脫貧攻堅指揮部確定的“四書、兩卡、賬簿、一說明”[6]工作規范，真實客觀做好工作臺賬，做到準確無誤，不出紕漏。堅決不能因為資料問題，影響全縣脫貧攻堅整體工作。第一，建檔立卡戶的資料收集方式由“單一”轉向“系統”，科學分類建賬。即由單一的建檔立卡貧困人員信息庫，逐級建立健全脫貧攻堅人員信息庫、項目庫、建檔立卡貧困人口庫、幫扶措施、信訪維穩等導向精準的脫貧攻堅系統數據庫，健全脫貧攻堅檔案管理體系，確保“扶貧決策務實、脫貧過程扎實、脫貧成果真實”。第二，扶貧工作人員主動管好“賬”。幫扶干部對幫扶政策落實實行動態管理，確保讓每名干部和群眾做到“手中有賬、心中有數”。2017年6月，定邊縣脫貧攻堅指揮部著手構建縣、鄉、村、戶四級政策獲得清單。以縣級政策獲得清單為藍本，20個鄉鎮226個行政村分層細化獲得清單，定邊縣9765戶建立了9765份政策獲得清單，讓貧困群眾清楚掌握自己的經濟動態，明確脫貧路徑，從而在脫貧攻堅中有更強的獲得感。第三，扶貧工作人員對標工作臺賬，及時“銷賬”。根據工作臺賬，定期“回頭看”，對完成的工作及時銷賬，對未完成的工作進行跟蹤改進，限時完成。2017年，全縣對照脫貧標準銷號369份，完成整改33批次，督促解決短板1860件，下發《精準扶貧督查整改通知書》《督辦函》《督查通知》等109份。通過這一督查改進催行方式，確保各類臺賬經得起“看”、經得起“問”、經得起“查”。

（四）“大數據”統籌助力精準脫貧

在脫貧攻堅戰略契機中，定邊縣建設了大數據平臺，實現了與國家、省市扶貧數據互聯互通，打破了鄉鎮與部門之間的“信息盲區”，讓不同鄉鎮、部門中的碎片化信息交互，實現數據收集獲取和應用的規模效應。隨著脫貧攻堅大數據平臺建立，較大幅度改善了費時費力的文件傳輸數據的方式，幫扶干部可以通過手機App即時將“走訪摸底”及日常扶貧工作情況實時上傳，管理部門得以及時查看。此外，還可以通過定邊縣的公眾號、微信群、QQ群等，傳遞文字、圖片、視頻等最新扶貧動態，減少了干部工作量，促進了信息及時更新。借助大數據平臺，可以迅速界定貧困人口數量、分布區域等信息，實時精準掌握貧困家庭狀況，進而減少抽樣造成的片面性和人為失誤。定邊縣通過大數據平臺，對貧困數據進行實時監測和分析研判，動態掌握扶貧項目實施與資金使用進度，保障扶貧項目精準到位，確保財政專項資金安全投入高效運轉。

定邊縣“菜單式”服務、“清單式”問效、“臺賬式”管理，是面向就業、教育、醫療、社會保障等扶貧貫通的創新舉措，是定邊縣脫貧攻堅戰勝利的機制保障。脫貧攻堅工作開展以來，陜西省榆林市定邊縣認真貫徹落實中央、省、市決策部署，創新實施“菜單式”服務、“清單式”問效、“臺賬式”管理、“大數據”統籌的工作模式，不斷激發干部干事熱情，以更加精準的脫貧舉措和科學管理手段，帶動幫扶干部愛扶貧、懂扶貧、會扶貧，幫助貧困群眾將“扶貧政策”變為“致富鑰匙”，形成縣、鄉、村三級閉合體系，確保政策逐級落實到位、工作落實到位、責任落實到位。2017年底，定邊縣累計完成78個貧困村8480戶32718名貧困人口脫貧退出，貧困發生率由2014年的11.23%降至1.13%,2018年9月28日經陜西省人民政府批復同意正式脫貧退出。在脫貧攻堅實踐中總結出的“菜單式”脫貧舉措，作為確保政策落到實處的新的工作機制，對未來定邊的鄉村振興戰略實施提供了豐富的經驗和政策實踐積累，值得在更大范圍和更深層次應用和推廣。

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[1].中共中央黨史和文獻研究院： 《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社2018年版。

[2].“四支隊伍”：第一書記、駐村工作隊、村“兩委”、鄉鎮包村干部。

[3].黨中央、國務院關于扶貧開發戰略的思想內涵，“精準”是核心，分批分類是基礎工具，精神脫貧是戰略重點。基于此，提出了“五個一批”“六個精準”的基本方略。

[4].“十個一批”包括產業扶貧、易地搬遷、轉移就業、教育資助、健康扶貧、生態補償、兜底保障、危房改造、金融信貸和社會扶貧十個方面的舉措。

[5].在扶貧政策語境中，貧困“兩后生”，一般指的是建檔立卡的貧困家庭中，有勞動能力的、年齡在15至22周歲之間未婚且未繼續升學的初中畢業生、高中畢業生（含輟學退學人員）。

[6].“四書”指家庭情況真實性承諾書、自主創業意愿書、自愿就業承諾書、干部幫扶責任書；“兩卡”指精準脫貧明白卡、健康扶貧明白卡；“賬簿”指貧困戶紀實簿；“一說明”指貧困戶情況說明。