前言

陜西省榆林市定邊縣位于陜西省西北部，榆林市的最西端，東面毗鄰靖邊縣，南面接壤甘肅省華池縣、環縣及陜西省吳起縣，西面與寧夏回族自治區鹽池縣接壤，北面與內蒙古自治區鄂托克前旗相連，是陜甘寧蒙四省（區）七縣（旗）交界處，居于鄂爾多斯草原向陜北黃土高原的過渡地帶，素有“旱碼頭”和“三秦要塞”之稱。全縣面積6920平方千米，縣域中南部約4221平方千米的區域為全省三大集中連片特困區之一的白于山區；北部處在毛烏素沙漠南沿，自然條件惡劣，常年干旱少雨、風沙彌漫，基礎設施薄弱，農業發展處于常年“靠天吃飯”的境況。全縣現轄1個街道3個鄉15個鎮6個社區185個行政村，總人口35.21萬人，其中農業人口29.07萬人。

定邊縣于1986年被確定為國定貧困縣，2002年被確定為國家級扶貧開發重點縣。據統計，2000年底，縣人均純收入700元以下未解決溫飽戶9720戶4.8645萬人，人均純收入700～820元貧困戶1.76萬戶8.8萬人，兩項合計全縣共有貧困戶2.732萬戶13.6645萬人，分別占全縣農業戶和農業人口的48.6%和52.2%。

改革開放以來，中國政府致力開展以農村扶貧開發為中心的減貧行動。在此背景下，定邊縣自1986年被確定為國定貧困縣，先后經歷了大規模開發式扶貧（1986—1993年）、國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）、落實第一個扶貧開發十年綱要（2001—2010年）整村推進等三個階段，切實為了改變縣域貧困落后面貌持續行動。2013年精準扶貧方略實施以來，根據精準識別貧困戶的數據統計，定邊縣有79個貧困村，建檔立卡貧困人口9765戶35998人。

習近平總書記在2015年中央扶貧開發工作會議上強調，2020年全面建成小康社會，是中國共產黨向全國人民作出的莊嚴承諾。黨的十八屆五中全會從實現全面建成小康社會的奮斗目標出發，明確到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。十八屆五中全會又把扶貧攻堅改為脫貧攻堅，提出到2020年一定要兌現脫貧的承諾。“必須實現，而且必須全面實現，沒有任何討價還價的余地”。以習近平同志為核心的黨中央號召全國人民堅決打贏脫貧攻堅戰，陜西省委、省政府，榆林市委、市政府積極響應黨中央號召，高度重視扶貧工作。定邊縣委、縣政府歷任領導經過認真學習脫貧攻堅政策、深入體會脫貧攻堅意義、切實有效推進脫貧攻堅工作，將脫貧攻堅工作當成第一民生工程和頭等大事，并將定邊縣的脫貧攻堅工作提升到“一項剛性的政治任務，一場脫貧帶動的深刻的社會良性變革，新時代基層縣域治理現代化的生動實踐”的戰略高度。

脫貧攻堅戰打響以來，定邊縣認真貫徹《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，落實中央、省、市的總體部署，在省市黨委、政府的領導下，強化“四個意識”，堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，緊盯貧困人口“兩不愁三保障”和貧困縣脫貧摘帽目標，強化精準識別、精準施策、精準幫扶、精準退出，構建“三級書記”責任體系，建立“一抓三包”責任機制與人才高地指揮體系，創新實踐“1+3+6”督查督導 [1]與“職級抵押”激勵體系，統籌實施了“菜單式”服務、“清單式”問效、“臺賬式”管理，優化多元增收的產業改革，大幅提升基礎設施水平，加快農業現代化建設，構建“五個一批”就業制度與“以人為本”社會保障體系，團結各方社會力量，構建“政企合作”的金融模式，創新“扶志六法”激發群眾內生動力。通過一系列行之有效的工作措施，經過四年多上下合力攻堅，以及各級幫扶單位和社會各界廣泛參與，極大地改變了縣域貧困地區的落后面貌，有效增加了貧困人口收入，改善了農村生產生活條件，減少了農村貧困人口，促進了縣域經濟發展。2014—2018年，全縣建檔立卡貧困人口人均純收入從1522元增加到9215元，增長率達426.15%。2016年、2017年連續兩年被省委、省政府表彰為全省脫貧攻堅績效考核優秀縣，先后被評為：全省縣域經濟社會發展十強縣、全省農業科技創新型試點縣、全省首批全民健身示范縣、全省縣城建設先進縣、全省保障性安居工程建設十佳縣、全省“萬企幫萬村”精準扶貧行動先進縣、省級“雙高雙普”和國家義務教育發展基本均衡縣、全省電子商務進農村農產品上行先進縣、全國農業發展百強縣、全國電子商務進農村綜合示范縣和全國計劃生育基層群眾自治示范縣。2018年8月，定邊縣圓滿完成79個貧困村8892戶34159人脫貧退出，農村面貌明顯改觀，公共服務設施供給力度不斷加大，群眾生產生活水平明顯改善，貧困發生率由2013年的11.23%下降到2018年的0.68%，圓滿實現“兩不愁三保障”目標。2018年9月28日，經國務院扶貧開發領導小組評估同意，陜西省人民政府批準，定邊縣正式脫貧摘帽，退出貧困縣序列。定邊縣落實中央脫貧攻堅方略和政策取得階段性成效，同其他成功摘帽的貧困縣一樣，在實踐中探索形成了若干具有推廣和借鑒價值的典型經驗和做法，這為打贏脫貧攻堅戰與全國人民一道同步邁入全面小康社會奠定了堅實的基礎。

本書聚焦定邊縣脫貧攻堅工作，全方位、多角度深入研討定邊縣脫貧攻堅如何帶動全縣經濟社會快速發展。

導論提綱挈領展示定邊縣脫貧攻堅行動全貌。首先，概述定邊縣特色脫貧攻堅創新機制，包括黨建引領夯實脫貧攻堅責任機制、脫貧攻堅具體政策以及在政策解讀與落地過程中要求干部“化簡為繁”與面向群眾“化繁為簡”。其次，介紹定邊縣脫貧攻堅的生動實踐，具體包括基礎設施建設、加快產業發展尤其是農業與畜牧業結構轉型、光伏與金融信貸服務新舉措四個板塊。再次，以數據統計為基礎，以多樣化圖表為媒介，生動展示定邊縣域宏觀的經濟社會發展和貧困人口發展能力等情況，從而對定邊縣脫貧攻堅成效進行綜合分析與客觀評價。最后，從定邊縣思想認識、政策落地與縣域治理提升角度分析了定邊經驗的典型意義。

第一章回溯歷史，探尋定邊縣脫貧攻堅歷史起點。首先，從地理位置與自然環境、歷史沿革與人文資源、自然資源類型與分布、行政區劃與經濟社會發展狀況等維度來呈現定邊縣概況。其次，梳理定邊縣不同歷史階段貧困狀況，接著從自然條件、基礎設施條件、文化與受教育條件等角度，探析定邊縣多維度致貧原因。最后，闡述定邊縣在如此貧困狀況下，如何堅持不懈開展扶貧開發工作，包括不同歷史時期扶貧開發工作的重點與成果，重點介紹新時期脫貧攻堅治理機制創設，包括夯實脫貧攻堅責任機制，錘煉脫貧攻堅政策體系、目標體系、責任落實體系以及政府社會貧困群眾協同大扶貧體系。

第二章闡述定邊縣脫貧攻堅的基本任務。任何系統性工作都需要頂層設計，進而通過一系列具體措施保障實施。本章分為四個部分：一是展現定邊縣對貧困的科學認識，解答定邊縣貧困標準制定的學理與實踐依據，這回答了脫貧攻堅的客體問題，即什么現象才是脫貧攻堅治理的對象；二是脫貧攻堅中處于基礎性地位的設施建設所囊括的經濟、社會、生態三大方面；三是探討脫貧的衡量標準是什么，和為了達到這一目標，定邊縣的主要思路和措施；四是脫貧攻堅的主體力量是什么，也即主要依靠什么開展脫貧攻堅。可以說，這四個方面從客體、基礎、目標、主體概括了脫貧攻堅治理體系構建所必需的四個方面，按照這一邏輯順序，首先知道需要治理什么，其次知道治理基礎是什么，再次知道治理目標在哪里，最終在確定上述問題之后，著手組織治理主體，挖掘主體力量，展開治理過程。

第三章聚焦脫貧攻堅組織保障體系。如果沒有最優的頂層設計與嚴格的制度保障，沒有高效的干部隊伍與各部門的配合協作，沒有基層黨組織的強化與貧困群眾的支持理解，脫貧攻堅戰勢必舉步維艱。本章圍繞定邊縣在脫貧攻堅組織保障體系構建方面所作的有益嘗試展開論述，共分為三大部分：一是探討脫貧攻堅組織設計，定邊縣以中央、省、市的政策文件為指導，將全縣劃分為東西南北中五大攻堅片區，實現脫貧指揮統一調度新格局，且采取“掛圖作戰”的方式，合理量化和細化全縣任務，明確責任主體，建立“多輪驅動”督查體系、“三級書記”責任體系與“1+3+6”督查督導機制，層層構建脫貧責任體系；二是干部隊伍的建設和管理，包括制定“職級抵押”制度，成立脫貧攻堅科學管理“四支隊伍”；三是總結定邊縣抓黨建的舉措及所取得的成效，堅持以黨建為統領，聚焦“三力提升”、抓實“三項舉措”、推行“三帶模式”。末尾一節介紹定邊縣抓黨建、促脫貧的若干典型案例，包括抓黨建興產業助脫貧的紅柳溝鎮、黨建引領政企合力的白泥井鎮、黨建引領產業助推的紀畔便民服務中心，以及四位優秀的第一書記等。

第四章介紹脫貧攻堅的基礎設施保障。交通、電力通信、飲水、住房作為人民群眾最基本的生活需求與保障，是破解脫貧攻堅難題的第一步，本章便以基礎設施這四大板塊展開：第一節介紹定邊縣交通脫貧攻堅工作的典型特點、取得成效與未來尚存有待提高之處；第二節介紹電力系統脫貧攻堅的工作路徑、取得成效與典型經驗；第三節解讀水資源極度匱乏的定邊縣如何大力推進貧困地區的水利發展，著力解決了廣大人民群眾尤其是貧困人口的安全飲水、牲畜用水問題，真正實現了“小水窖、大效益”；第四節重點介紹易地扶貧搬遷與危房改造這兩大脫貧攻堅難題，包括易地扶貧搬遷工作的措施、落實情況與成效，以及危房改造、安全住房工作的開展、問題與對策。本章末尾一節以衣食梁移民社區為易地扶貧搬遷工作典型案例，全方位展示定邊縣如何遵循“規劃超前、設計新穎、特色鮮明、功能齊全、設施完善”的理念，對該移民社區進行科學規劃。

第五章展示定邊縣如何強化農村集體經濟發展，實現“造血式”扶貧。農村集體經濟的發展是產業扶貧的重要根基，產業扶貧是通過“造血”的方式，扶植貧困地區產業發展，促進貧困地區經濟增長，拓寬群眾增收致富渠道，實現長久穩定脫貧。第一節簡要闡釋農村集體經濟的發展對精準脫貧的重要性，集體經濟的發展是幫助貧困地區擺脫貧困的關鍵，是推動產業項目扶貧的重要基礎，是拓寬精準脫貧渠道的有效途徑，是加快精準脫貧的物質保障。第二節重點介紹定邊縣積極推動貧困村集體經濟發展的舉措，包括推動貧困村集體產權制度改革與探索發展集體經濟的路徑，做到“一村一策”，加強主體培育，整合涉農獎補資金，用活扶貧資金等。此外，總結了定邊縣農村集體經濟發展進程及實效。第三節以金融信貸扶貧模式為主題，概括定邊縣金融扶貧“5321”與評級授信亮點工程，且在客觀分析扶貧小額貸款所面臨的機遇與挑戰后，提出相關政策建議。第四節以光伏惠民工程為主題，概括定邊縣光伏扶貧在科學選址、政企聯動等方面的典型經驗與成效。第五節針對農村集體經濟未來發展策略，給出規范“三資”管理、拓寬發展路徑等四項建議。

第六章聚焦定邊縣農業與畜牧業結構轉型，呈現定邊特色農業融合發展助力定邊脫貧。定邊縣在整縣脫貧目標牽引下，立足定邊農業大縣的實際，注重農業“三產”融合，適度引導，科學謀劃，促進農業畜牧業規模化種養殖，借助脫貧攻堅機遇實現轉型升級。全章分為四大部分：一是定邊縣為推進現代農牧業升級融合發展而制定的三大規劃，包括完善的縣域特色農業產業扶貧規劃、鄉鎮農業產業扶貧規劃與行政村產業扶貧規劃；二是介紹定邊縣現代農業新思路，概括其農業轉型 “六字訣”與五大模式，并介紹現代農業轉型升級成功后所帶來的卓越成效；三是介紹定邊縣畜牧業產業培育與結構改革的指導思想與原則，并將其畜牧業功能分區與空間結構布局新思路概括為“一軸、兩帶、多點”；四是定邊縣打造精品畜牧產業項目，包括精準發力特色優勢養殖品類與培育地方特色品牌，并積極創新措施加強畜牧業脫貧保障。末尾一節以沃野農業開發有限公司作為定邊農業產業扶貧典型案例，介紹該公司作為國家級現代農業示范區定邊核心區運營企業，如何秉持“政府引導、企業運營、農戶參與、合作共贏”的發展理念，著力打造特色鮮明的現代化大型農業科技企業。

第七章著力闡釋定邊縣民生為本的包容性社會發展的經驗。脫貧攻堅政策背景下的包容性發展意味著貧困地區的公共服務水平應當隨著當地財政收入和支出的增加而提高，應當推進基本公共服務水平均等化和機會平等建設，保障貧困人口也能公平地獲得均等的服務。本章共分為四大板塊：第一節圍繞教育問題展開，敘述定邊縣如何以脫貧攻堅為契機，將教育作為“扶志”和“治愚”的根本，優先發展教育事業，健全教育扶貧班組體系，開創了“三向三七”的工作機制；第二節介紹定邊縣如何秉持精準原則，堅持“扶貧扶智同步”理念，健全就業扶持體系，其具體舉措包括創建小微企業園、健全訂單式學制培訓、發掘扶貧公益崗、提高轉移就業組織化程度、拓展就地就近就業領域等；第三節敘述定邊縣衛健系統如何竭力整合社會資源，圍繞讓建檔立卡貧困戶“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”開展健康扶貧工作，及其取得的良好效果；第四節圍繞定邊縣在“通”“扶”“兜”“振”四個方面的扶危濟弱工作，敘述脫貧攻堅實戰中鍛造了助力社會兜底、織密民生保障網的定邊經驗，并將分類實施情況、特困供養分類供養內容、社會兜底臨時救助申請流程等以圖表形式予以清晰呈現。末尾小節以馮地坑鄉作為包容性發展扶貧的鄉鎮標兵，介紹該鄉的實際情況與整體工作思路，以及從“油耗子”到“護礦工”的企地共建的實踐經歷。

第八章放眼未來鄉村振興，敘述定邊縣脫貧攻堅鞏固提升與2020年后的反貧困工作。全章分為三個部分：一是定邊縣脫貧攻堅鞏固提升面臨的三大問題與五大方針策略，問題包括產業契合度提升擴張、脫貧政策延續性與持續調動貧困群眾內生動力，方針策略包括黨建引領、目標導向、政策持續、改革創新、全社會動員。二是定邊縣建立脫貧長效機制的舉措與探索，從完善黨的領導、加強支撐保障、特色產業鞏固升級、均衡城鄉教育體系等十個維度探討如何構建行之有效的長效脫貧機制。三是描繪定邊縣將依托前期脫貧攻堅的實踐經驗，持續反貧困工作的計劃，以及繼續深入貫徹實施鄉村振興戰略的決心。

脫貧攻堅絕不是一蹴而就、一朝一夕的工作，意欲既鞏固擴大已有脫貧成果，又穩固提升、有效推進新一輪的扶貧工作，就需要有持之以恒的精神與可持續運用的長效脫貧舉措。脫貧摘帽不僅是對定邊縣前期脫貧攻堅工作的肯定，更是對定邊縣繼續奮斗的激勵。習近平總書記多次指示：實施鄉村振興戰略，是決勝全面小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。要深刻認識實施鄉村振興戰略的重要性和必要性，扎扎實實把鄉村振興戰略實施好。定邊縣將高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，深入實施2020年后的反貧困工作與鄉村振興戰略，久久為功，真抓實干地持續提升定邊人民的獲得感、幸福感與安全感，不斷實現人民群眾對美好生活的向往。

定邊縣作為革命老區和深度貧困區，面臨不利的自然地理環境，能夠舉全縣之力合力攻堅，在艱巨的脫貧攻堅戰中脫穎而出、率先脫貧，依靠的是緊跟以習近平同志為核心的黨中央關于脫貧攻堅的智慧引領，依靠的是在省市黨委、政府的領導下積極開展“理論—政策—實踐”互動轉換。定邊縣脫貧攻堅是中國扶貧偉大實踐中涌出的亮點之一，正是定邊縣如此生動的脫貧攻堅知行合一的實踐，給予本課題組學習脫貧攻堅政策與經驗的寶貴機會。希望本書為未來脫貧攻堅的理論與實踐創新提供一個視角，亦為中國乃至世界縣域減貧提供定邊方案。

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[1].“1+3+6”督查督導，即1支問診隊、3支督查考核隊、6支專項督導隊。詳見本書第三章第一節。