序言 從定邊脫貧看中國治理

2021年2月25日上午，全國脫貧攻堅總結表彰大會在北京人民大會堂隆重舉行。習近平總書記在會上莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利……創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！”

中國脫貧攻堅戰取得全面勝利，這意味著自近代以來扣在中國頭上的“貧窮落后”的帽子從此可以摘掉了。中國脫貧攻堅戰完成了9899萬農村貧困人口的全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，實現了消除絕對貧困的艱巨任務。如果進行世界比較，這些成就正是人類反貧困歷史上的偉大奇跡。

貧困與貧困治理是全球性議題。后發展國家如何走上健康發展軌道，這是自20世紀中期以來世界關注的話題。后發展國家一般都是“貧窮國家”，表現為國家實力不足，百姓生活貧困。所以，對后發展國家而言，“脫貧”，實現“從貧困到富裕”的轉變，就是相當長時段內國家發展的總任務。第二次世界大戰以來，一些新型小國或地區走上了“脫貧”道路，創造了“發展型國家”的版本。今天，中國作為一個發展中的大國，經歷了獨立、統一、革命、建設、發展的主題轉換，擺脫了貧窮狀態，開啟了全面建設社會主義現代化強國的新征程。在脫貧攻堅的偉大戰役中，從保障扶貧，到開發扶貧，再到謀求全面協調可持續的國家治理，中國共產黨帶領中國走出了一條新型的貧困治理道路。

中國貧困治理之所以能夠取得如此成就，與中國特色社會主義的國家體制、中國共產黨領導的政治體制以及綜合扶貧精準的合理決策和有效的監督體制是分不開的。社會科學尤其是政治學、公共管理學，應該以中國脫貧攻堅實踐及成果作為重要案例，認真總結和提煉貧困治理的中國方案和中國智慧。

《定邊：脫貧攻堅引領發展》一書是國務院扶貧辦委托項目的研究成果，是北京大學政府管理學院、北京大學國家治理研究院聯合組成的脫貧攻堅調查組在2018年12月赴陜西省定邊縣進行田野調查所形成的研究報告。我們出版此書的目的有二：第一，系統總結和評估定邊縣脫貧攻堅經驗，以便奮斗在貧困治理、鄉村振興偉大事業中的地方學習借鑒；第二，希望更多的人能夠透過我們所調研的具體的案例，觀察和研究中國之治的特點和原因。

我們認為，定邊扶貧實踐具有普遍的代表性，它顯示出，普遍改善民眾生活，逐步提升貧困標準，大幅度減少貧困人口的規模是完全可行的。人類的發展歷史，也可以說是一部反貧困的斗爭歷史。今天，發展中國家首要的任務是努力提高自己的生產力，實現經濟起飛，走出“貧困陷阱”。

在過去的40年中，中國憑借改革開放政策，在既有的經濟基礎上，完成了生產技術的更新改造，實現了產業升級和經濟起飛，并融入了國際經濟體系。在經濟發展方面，中國進一步豐富了“發展型國家”的內涵，并通過“北京共識”為后發國家實現經濟發展提供了成功經驗。一般來說，發展中國家也是貧困人口比較普遍、數量龐大且相對集中的國家。來自世界銀行的數據顯示，在1991—2000年10年間，全球生活在1美元以下貧困人口減少了2.74億，其中中國減少了1.51億，占全球減貧人數的55%，占所有發展中國家的75%。這些數據表明，中國的經濟發展對于普遍改善民眾生活具有重大貢獻，中國一方面不斷提升貧困標準，另一方面大幅度減少貧困人口規模，這樣一升一降的雙線交叉成效顯著，中國成為近40年全球反貧困成績最突出的國度。

從中國反貧困成就和制度體系變遷可見，中國反貧困從計劃經濟時期集體組織和集體經濟下平均福利保障濟貧，到改革開放時期的“以經濟建設為中心”的開發式扶貧，再到新時代“以推進國家治理體系和治理能力現代化”為目標的既注重經濟發展又注重社會保障的精準脫貧，其間，中國政府不斷完善貧困治理體系，提高反貧困能力，最終形成比較系統完善的國家—社會—公民各方力量協同、政府—市場—社會多重機制作用、扶貧—脫貧兩種能力并舉、保障扶貧—發展扶貧雙軌并行、國家宏觀扶貧方略—地方精準扶貧實施上下貫通、制度資源—政策資源相得益彰的貧困治理格局。中國在貧困治理方面所采取的切實有效的手段，值得國際社會關注。

我們認為，定邊扶貧實踐反映了中國治理的智慧水平，它所具有的對貧困治理的認知，在很大程度上豐富了人類反貧困的理論。

生產和分配、效率與公平的關系問題被認為是現代國家治理的基本命題。在過去很長一段時段，貧困治理只被看作一種社會慈善事業，沒有納入國家行動的范疇，因此也沒有成為政府政策和政府管理的議題。自由資本主義所形成的自由市場秩序，可以有效地促進經濟發展，但未能提供貧困治理的有效方案。共產主義革命從所有制入手，結束自由資本主義發展，以政府計劃取代自由市場秩序，可以有效抑制貧富差距，但在保持經濟活力方面凸顯不足。第二次世界大戰以后隨著社會主義運動的發展，福利國家普遍興起，為貧困治理提供了寶貴經驗。但是，在既有國際援助有限的條件下，如何自力更生擺脫貧困，而且必須在較短時間內讓大規模貧困人口解決溫飽問題、擺脫絕對貧困的境地，這是許多后發展國家面臨的難題。中國把貧困治理作為政府的責任和國家治理的內容，也把貧困治理的成效視為政府和官員績效考核的標尺，這應該是對發展型國家理論的重要推進。

從國家發展和治理的關系來看，中國特色社會主義或許在生產與分配、公平與效率的關系問題上，提供了一種實驗，這種實驗在多種所有制方式市場競爭基礎上保持生產活力和生產效率的同時，加大政府貧困治理的責任和賦權，增加政府財政支配能力，通過財政轉移支付、政府產業政策、政府基礎建設和公共服務項目投資以及地區和機構之間的對口支援等更加靈活多樣的手段，提高政府介入二次分配的效度，保證效率與公平的兼顧均衡。

“中等收入陷阱”被認為是發展中國家在經濟起飛之后必須突破的一道門檻。如何開發國家內部需求，改善國民生活，提高國內人民購買力，實現經濟的可持續發展，這是經濟學在“發展型國家”理論基礎上拓展的新話題。被認為構成“中等收入陷阱”的標志性因素很多，例如，環境污染、資源浪費、官員腐敗等，但核心的要素是收入分配不公，貧富差距擴大，造成社會不穩定，使得經濟發展出現中斷。通過脫貧攻堅為政府高額財政積累確定新的投資方向，真正實現“取之于民用之于民”的治國理念，這不僅是“窮人經濟學”的原理，也是發展中國家國家治理值得探索的方向。

我們認為，定邊扶貧實踐證明，習近平總書記關于扶貧工作的重要論述是對反貧困理論的整體性創新，對世界貧困治理實踐也具有極大的參考價值。

“只談世界上存在什么問題，而不去談可行的解決方案，這樣只能導致社會癱瘓，而非進步。”中國執政黨把消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，視為社會主義的本質要求和執政的重要使命，主張把解決貧困問題作為國家發展的目標，期待向全球減貧貢獻中國力量。黨的十八大以來，習近平總書記站在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置，提出一系列新思想、新觀點，豐富發展了馬克思主義反貧困理論，創新發展了中國特色的扶貧開發道路，為全球貧困治理貢獻了中國智慧。

習近平總書記2015年在減貧與發展高層論壇上發出了“共建一個沒有貧困、共同發展的人類命運共同體”的倡議。在中國脫貧攻堅的推進過程中，習近平總書記反復強調執政黨各級領導機構要承擔主體責任，要實行全面領導，提供組織保障；各地精準脫貧要因地制宜、分類施策；要增加資金投入，構建完善的多元化的扶貧資金投入體系；要動員各方力量，形成社會廣泛參與的扶貧格局；對脫貧攻堅任務要實行嚴格的考核監督；要激發群眾內生動力，讓貧困戶由“讓我脫貧”轉變為“我要脫貧”。

習近平總書記指出，“2020年，我們將全面建成小康社會。全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕路上，一個也不能掉隊”。“治貧先治愚”, “扶貧必扶志”, “家有良田萬頃，不如薄技在身”, “教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多地惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義”。習近平總書記關于精準扶貧精準脫貧的重要論述不僅展現了中國扶貧由救濟式扶貧、開發式扶貧到精準扶貧精準脫貧的減貧實踐過程，而且也預示著中國貧困治理從貧困救濟走向普遍社會福利體系建設，進而通過國家治理體系和治理能力現代化來保障個人權利實現和能力開發的理論方向。習近平總書記的這些論述在定邊的脫貧實踐中得到了廣泛應用，顯示了整體性創新的效用，對世界貧困治理實踐具有極大的參考價值。

我們認為，定邊扶貧實踐展現，全社會廣泛參與脫貧攻堅，形成“大扶貧”治理格局是中國脫貧攻堅取得勝利的重要經驗。

貧困理論和扶貧方式呈現遞進狀態，共同構成“大扶貧”的治理格局。所謂“大扶貧”，就是從國家治理的視角，把扶貧任務納入構建現代國家治理體系和治理能力的戰略構想中，把當前目標與長遠目標結合起來，在城鄉統籌、區域協調、黨政主導、社會參與的格局中，構建以經濟救助、能力救助、權利救助為一體的以救濟式扶貧、福利式扶貧、開發式扶貧、賦權式扶貧多重方式疊加的貧困治理體系。有學者指出，中國提出了構建以項目、行業、社會扶貧等多方力量為支撐，將流程管理、部門合作、區域協同有機結合的大扶貧格局，要求堅持黨和政府在扶貧開發中的主導地位，發揮政府和社會兩方面力量作用，引領市場、社會協同發力，完善東西部扶貧協作和定點扶貧機制，促進內部與外部統一，“輸血”與“造血”并行，扶貧與扶志、扶智相結合，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局。

中國的脫貧攻堅戰，對于發展中國家的發展和世界反貧困理論及實踐都具有創新意義。從理論上說，它豐富了發展型國家的內涵，對現代國家和政府提出了更高的要求和期待——不僅要通過宏觀調控手段和積極的產業政策來引導經濟發展，還要運用社會分配政策和貧困治理專項工具促進共享發展。

貧困是制約一個國家發展的重要難題，貧困不僅是經濟問題，更是制度問題，是制度的不公平導致經濟、政治、文化權利的缺失。因此，反貧困要以公共治理為路徑，重新思考公共治理的價值，并綜合政治、經濟、公共服務和行政等方面的治理和變革，才能實現真正脫貧。

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，“脫貧攻堅戰的全面勝利，標志著我們黨在團結帶領人民創造美好生活、實現共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。同時，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發展不平衡不充分問題、縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕仍然任重道遠”。今后，中國由脫貧攻堅轉入鄉村振興，我們期待更多人透過定邊扶貧實踐，領悟治理經驗，為中國的鄉村振興貢獻才智。

燕繼榮

2021年3月10日于燕園