公民私域的行政法保護之主要內容與基本原則

陳晉勝[1]

摘要：私域與公域在不同的世界觀視域下均有不同的理論成果。權力是公域里最核心的概念，最主要的就是行政機關行使管理國家事務和社會公共事務、維護社會公共利益權力。私域，即公民私人領域，權利是最核心的概念。公域是依靠法律、依靠權力、依靠國家強制力來保障的，所以公域中權力的行使必須嚴格遵守憲法和法律規定，不得超越法律，不得擁有超越法律的特權。私域則應遵守“法無禁止即自由”的基本法理。

關鍵詞：公民 私域 公域 行政法保護

一、公民私域與公域的學理解讀

私域最自然的形態就是每個獨立的、平等的個體都擁有自己的封閉空間，這個封閉空間就是公民的“城堡”。公民之間沒有命令與被命令的關系，沒有服從與被服從的壓迫，平等、獨立是公民相處的最基本形態。公民的人格權被法律所保護，公民的隱私權被公民自身所控制。任何社會主體，包括組織或個人，只要是不合法地踏入公民的“城堡”，都是對公民私域的侵犯。

私域最核心的理念要求是自由，公民可以自由地處分自己的意志，可以自由地行使自己的權利，可以自由地表達自己的觀點，這種自由不受他人干擾，這是現代文明社會的要求，也是人民生活水平不斷提高的保證。法國著名思想家邦雅曼·貢斯當有過“自由只受法律約束”[2]的名言。這說明，私域所追求的自由雖是真正的自由，但也是指在法律范圍內的自由。

私域所追求的目標即利益，也就是說，最大限度滿足自己的需要是每個公民所追求的目標。每個平等的個體都擁有追求利益的權利，這種權利的實現依靠的載體是契約。契約體現雙方自由意志，依靠法律的保障以及道德的約束，契約的目的才會實現。但是，正是由于私益的出現，公權力才會干預最有益的區域，干擾個人意志。這使得公域與私域間的矛盾解決不僅僅依靠擁有強制力的法律，也依靠議定規則、道德標準以及民間慣例等規范形式。

私域是平等主體獨立的個人空間。在這一空間里，個體擁有獨立自主決定權，運用公民權利實現個人利益，與他人達成意思表示實現個人交往。私域包括公民個人權利的實現、私有財產神圣不可侵犯、私人利益的價值實現、家庭生活的幸福追求、個人隱私的自我保護等要素。

私域與公域在不同的世界觀視域下均有不同的理論成果。在亞當·斯密的自由主義經濟學中，私域代表市場，公域代表政府；在民主的政治學中，私域意味著公民個人，公域指由市民組成的政治聯合體；在邊沁的歷史主義學說以及女權主義學說中，私域代表以親密關系存在的私人領域，公域代表除了私人領域以外的社會領域。出現上述不同的世界觀是由于區分公域與私域所理解的落腳點不同，但學說中的區分均會強化我們對私域與公域的基本認識。

公域，即公共領域。權力是公域里最核心的概念，最主要的就是行政機關行使權力管理國家事務和社會公共事務，目的是維護社會公共利益。權力是一個不斷發展的概念，從19世紀末和20世紀初的“控權論”到20世紀70年代末的“管理論”再到20世紀80年代以來的“平衡論”。[3]無論哪個時期，公域的權能都在不斷地發展和完善，公域中的權力從“管理人”到“守夜人”，從“運動員”到“觀眾”，體現國家干預主義的色彩越來越淡，與此同時，公民權利擴張的色彩也就越來越濃。

私域，即公民私人領域，在這個領域里權利是最核心的概念，公民用手中的權利有限地防止公域的任意。[4]私域是一種私人領域，是個人空間的體現，是公民權利的延伸，不僅僅是中國，整個國際社會都越來越重視人權，重視私權利，人們越重視私域，公域的權力就會不斷地收縮，社會文明才會得到應有體現。

國家手中緊握權力，這種權力來源于人民的授予，國家要想獲得權力，必須嚴格遵照法律規定而且必須經過一系列嚴苛的程序，才能賦予權力剛性的力量，這種力量不僅僅是為了震懾犯罪，更重要的是保護人民的利益。這是公域里所必備的武器，也是不可或缺的元素。

弗雷德·弗羅霍克提到：“政治生活不僅僅包括權力以及命令，還包括私益與交易。”交易的目的是實現自己的利益最大化，但是，在面對巨大的誘惑面前，公域不會無動于衷，總會想方設法地啃一塊“蛋糕”，但是當公域與私域相互碰撞的時候，公域必須嚴格按照法定程序，因為在私域里最多的是比權力還有力的權利。[5]

公域的價值追求是穩定社會秩序，實現社會公平正義，保障公共利益的實現。公域追求的價值即秩序和正義，這是由公域的核心體現的。秩序是將原本雜亂無章的形態用固定的東西穩定下來，包括自然界的形態和社會界的形態，這些形態是同一的，是接連不斷的，是確定的。[6]公域中的靈魂價值即正義，只有正義的公域才會讓人們從自己安全的私域中走出來。正義是權利義務的衡平，是價值沖突的衡平，是法理和情理的衡平，這種衡平不以犧牲某方而實現，而是通過雙方犧牲、雙方均獲利來實現。所以正義是每個人所追求的，是一個文明社會所追求的。“正義可以實現每個人永久的愿望。”[7]

如公域中的權力具有行政管理的職能，但在市場失靈、社會經濟動蕩不安的時候，公域里的權力需要從“看不見的手”成為“看得見的手”，運用宏觀調控的手段保障公共利益。

私域的價值追求是實現自由、平等[8]。真正的自由是在個人空間里不受限制的自由，如公民的住宅不受非法侵犯、公民的私有財產不受侵犯、公民的個人信息不被竊取、公民的個人隱私不被曝光等。從自由的本質來看，是對人性的解放，是對人性最本能屬性的發揚，是人格尊嚴和人格尊重的前提。人們在自己的個人空間里要實現自由，首先，就必須認可人類在自己的領域可以主宰一切；其次，人類的自主權不受他人的非法干預。一個依法治國的國家必須充分用法律保障好公民的自由，實現人與人之間的平等，私域的價值才會得到真正體現，法治國家的夢想才會真正實現。[9]公域是依靠法律、依靠權力、依靠國家強制力來保障的，所以公域中權力的行使必須嚴格遵守憲法和法律規定，不得超越法律，不得擁有超越法律的特權。私域則遵守民法中的理論“法無禁止即自由”的經典表述，這種自由必須是在不損害別人利益以及自由的前提下。私域不僅僅受到法律的調整，同時也受到道德、民間慣例的制約。公域中的權力是法治狀態下的權力，追求的價值是穩定的社會秩序和社會實現社會公平正義，實現公共利益。公域的范圍包括公共權力、公共選擇與公共政策、公共利益、公共財政與公共品和公共服務、公共事務這五個方面。[10]私域是平等主體獨立的個人空間。在這一空間里，個體擁有獨立自主決定權，運用公民權利實現個人利益，與他人達成意思表示，實現個人交往。私域包括公民個人權利的實現、私有財產神圣不可侵犯、私人利益的價值實現、家庭生活的幸福追求、個人隱私的自我保護等要素。

二、公民私域的行政法保護之主要內容

私域的種類包括隱私、住宅、人格、身份、財產等方面，這些方面都是私域最精華的內容，也是私域中的個體最應保護的東西。筆者認為，公民私域的行政法保護之主要內容如下：

（1）隱私信息之保護。隱私是指公民個人生活不受他人非法干預，公民個人信息不被他人任意竊取和公開。隱私包括公民個人的生活和個人的隱私兩個方面。公民的個人生活不被非法侵擾主要是指公民享有住宅不受侵犯權，還包括家庭生活不受他人干擾。公民的個人隱私不被任意竊聽和公開是指公民信息不能被任意監視監聽，公民個人有權決定私人信息是否公開。

社會公眾人物享有比普通人物更多的社會資源，享有比普通人更多的光環，同時社會公眾人物的生活也就受到廣泛的監督。所以，當某明星吸毒被抓后，記者往往會追蹤報道，老百姓的眼睛也會盯著不放；當某官員涉嫌犯罪時，記者要通過手中的采訪權實現老百姓的知情權，所以社會各界對此類案件一直備受關注。但是老百姓的眼睛往往更關注社會公眾人物的私生活。例如，記者偷拍明星私宅的新聞屢見不鮮，某官員在每天8小時工作制以外的生活往往也被曝光出來。這就屬于私域被侵犯的案件，也屬于侵犯隱私權的案件。

（2）住宅之保護。公民個人的住宅不受非法侵犯，住宅是私域個人空間的體現。私域個人空間不僅包括住宅、還包括公民個人所處的賓館的房間、包括公民個人所在的房車等。[11]我國法律對公民住宅不受侵犯權的規定體現在《憲法》第三十九條、《刑法》第二百四十五條以及《治安管理處罰法》第四十條。

“陜西夫妻看黃碟案”就屬于非法侵入住宅的案例。如果警察的警察權止于陜西夫妻的門栓外，如果警察的警察權沒有肆意行使，如果人們的隱私受到重視，那么本案在當時將不會轟動一時。無論夫妻之間、家庭成員之間在家干什么，只要不涉及他人利益、社會公共利益和政治經濟法治秩序那就無可厚非，因為那是私域，是絕對的私域，是絕對的神圣不可侵犯的領域。

（3）財產之保護。公民合法的私有財產不受侵犯，《憲法》第十三條對財產作出了規定。公民私有的財產是維持一個人、一個家庭所必需的物質條件，“對人最重要的第一是財富，第二是財富，第三依然是財富，這里的財富不是指公有財產，而是舉足輕重的單個私人財產，這是對人類來說唯一具有意義的追求。”[12]

三、公民私域的行政法保護之基本原則

加強個人住宅保護，并不意味著個人住宅任何時候都不能進入；加強個人信息保護，并不意味著禁止信息的共享；加強個人財產的保護，并不意味著禁止財產的流通。但是，現代科技的發達與共享已經對公民的私域空間造成了侵犯，如果沒有完善的法律法規以及配套的風險防范機制，那么公民私域的個人空間將會名存實亡。[13]現實中，公民的個人信息被泄露的問題非常嚴重，這和企業非法買賣個人信息有關，也和行政機關權力的不當行使導致公民的個人信息被惡意利用有關。因此，為了保護公民個人住宅不受非法侵犯，保護公民個人信息不被非法竊取，保護公民個人財產不被任意掠奪，行政機關不僅需要予以立法加強保護，行政機關更要在行政執法的過程中秉持如下基本原則：

1.法治原則

法治原則即行政合法性原則。“法有明文規定不可違，法無明文規定不可為。”這是行政法最基本的原則，也是最核心的原則。公民私域的行政法保護必須遵循法治原則，即行政機關必須遵守法定職權的原則。對于法定職權范圍外的事務尤其是涉及公民私域的事務，行政機關在介入的過程中必須“依法介入”。

2.實質正義原則

實質正義原則是指行政機關在行使行政權的過程中要求行政權的行使不但必須嚴格依據法律規定，同時還要具有合理性、合目的性、合比例性。行政權力從謀求利益和關注公民個人權利，是形式正義向實質正義轉變的“福音”。[14]實質正義原則的具體內容包括行政權的行使應當具有合理性、合目的性、合比例性。比如，比例原則就是要求行政權所使用的手段與目的之間存在一定的邏輯關系，當行政主體在行使行政權的過程中對行政相對人產生不利影響時，必須采取對相對人損害最小的手段。即當行政職權的目的與公民自由權沖突時，應該通過比較與選擇，采用對自由權犧牲程度最小的一種，而不至于過度。這也就是學界簡稱的“法益相稱”。

3.程序正當原則

行政權在行使的過程中，必須具有正當性。首先，當行政行為對相對人產生不利影響時，應該聽取相對人的陳述，必要時采取聽證會的方式，正當性的價值才能得到實現。其次，當行政機關的公務員與所處理的案件有某種利害關系時，必須執行回避制度。最后，行政機關在做出行政行為時應該說明理由，行政執法人員耐心地說明理由不僅體現了行政行為的合法性，更重要的是讓行政相對人相信并且接受行政行為。

4.誠實信用原則

誠實信用原則是民法中的帝王條款，而行政法中的誠實信用原則有成為“君臨全法域之基本原則”的趨勢。[15]行政法的誠實信用原則要求行政機關對自己所作出的行政行為應守信用，不得隨意變更。這是因為行政行為具有確定力和公定力。行政行為一經作出，非經法定程序和法定事由，不得隨意變更。

5.行政責任原則

行政責任原則是指行政機關及其公務員因違反行政法律規范，對其違法行為必須承擔相應的法律責任。行政行為必須有監督機制和責任機制，才能讓行政主體及其公務員在作出行政行為時慎之又慎。責任行政原則不僅要求行政主體承擔責任，同時還要求公務員承擔相應的責任。尤其是當行政權隨意介入公民私域的時候，對違反行政法律法規的公務人員，必須權責一致，依法追責。

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[1] 山西大學法學院二級教授，博士生導師，主要研究方向為行政法學、警察法學。

[2] [法]邦雅曼·貢斯當：《古代人的自由與現代人的自由》，閻克文、劉滿貴譯，商務印書館1999年版，第108頁。

[3] [美]Richard B.Stwewart：The Reformation of Administrative Law，Harvard law Review，1975，p.88.

[4] [德]哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版，第18頁。

[5] [美]E.博登海默：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第219頁。

[6] 馬黎：《民法目的性價值研究》，西南政法大學2002屆碩士學位論文。

[7] [美]E.博登海默《法理學、法律哲學與法律方法》鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第220頁。

[8] 《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第438頁。

[9] 孫興全、簡佩茹：《公域與私域界分與制度建設的方向》，載《財政監督》2011年第13期。

[10] 李曉輝：《公域與私域的劃分及其內涵》，載《哈爾濱商業大學學報》（社會科學版）2003年第4期。

[11] 張新寶：《隱私權的法律保護》，群眾出版社2004年版，第12頁。

[12] [德]Christopher Kuner：《歐洲數據保護法——公司遵守與管制》（第二版），曠野、楊會永譯，法律出版社2008年版，第208頁。

[13] 邱本：《自由競爭與秩序調控》，中國政法大學出版社2001年版，第158頁。

[14] 史尚寬：《民法總論》，臺灣正大印書館1980年版，第300頁。

[15] 肖登輝：《行政法視野中的我國個人信息保護立法——兼論個人信息保護法與行政信息公開法的關系》，載《中國法學會行政法學研究會2009年年會論文集》，第483頁。