第三節 美國環境健康風險評估法律制度研究[3]

“環境健康法制比較研究”專題：

主持人——孫佑海語：近年來，伴隨著經濟高速發展，我國環境污染和生態惡化問題日益嚴重，因環境污染導致的人體健康問題——亦即環境健康問題——也越發突出。在建設社會主義生態文明的語境下，保障環境健康成為健全和完善環境法治的重要目的之一。為此，我國高度重視環境健康法制保障。2014年修訂的《環境保護法》第39條規定：“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。”同時，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《“十三五”生態環境保護規劃》《國家環境保護“十三五”環境與健康工作規劃》中都明確了環境健康保障工作的方向和重點任務。本期發表的三篇論文分別從環境健康風險評估法律制度、環境健康損害賠償和環境健康損害因果關系的證明三個角度，對環境健康的法律保障問題進行深入研究，同時借鑒美國、日本等國家在環境健康法制建設方面的經驗和教訓，對我國環境健康保障法制建設提出了完善建議。其中，《美國環境健康風險評估法律制度研究》一文分析了美國環境健康風險評價法律制度的發展路徑和具體內容，并基于我國環境健康規制現狀和存在的問題，從貫徹風險預防原則、完善環境標準制度、健全風險評估制度、完善企業環境健康管理體制和推進多元化公眾參與模式等視角，提出了建立和完善我國環境健康風險評估法律制度的對策建議；《美國環境健康損害賠償的法律實踐與借鑒》一文從聯邦和州層面選取美國環境健康法律法規和具體案例進行研究，分析成本—收益分析方法在美國環境健康損害賠償法律實踐中的應用，進而總結出對完善我國環境健康損害賠償法制的借鑒意義；《中日環境健康損害因果關系證明比較研究》一文則通過對中日兩國環境健康損害的發展路徑和因果關系證明的比較分析，指出我國環境健康損害因果關系證明中存在的不足之處，并結合我國當前環境健康保障的實際需求，認為我國應探索不同的因果關系推定方法，以實現政策考量與法律邏輯的合理平衡。近年來，《吉首大學學報》（社會科學版）“生態環保論壇”欄目多有策劃，力作不少，期待更多的同仁加入進來，深化我們的研究和討論。

我國經濟領域取得巨大發展的同時，環境污染對人體健康所產生的影響日益凸顯。2014年修訂的《環境保護法》第39條要求國家建立和健全環境與健康監測、調查和風險評估制度，但對環境風險評估的法律地位和實現機制等問題并未作出規定，相關法律法規目前仍處于空白狀態。美國環境健康風險評估制度的成功經驗，說明環境健康風險評估制度是有效降低因環境污染和生態破壞導致人體疾病的有效手段之一，對我國建立健全環境健康風險評估制度具有重要的借鑒意義。

一、概述

（一）環境健康的概念界定

1989年《歐洲環境與健康憲章》（以下簡稱憲章）（Europran Charteron Environment and Health）中將環境健康定義為由環境要素所決定的人類健康和疾病。憲章認為環境健康問題是全球性問題，并且在發展中國家尤為嚴峻，并非一個國家或者地區的問題，應該實現國家間協同合作模式。但是，憲章中關于環境健康概念的解釋仍然較為寬泛，并未對環境健康進行較為嚴格的定義和范圍界定。目前，關于環境健康的定義和范疇有多重觀點，一種觀點即是憲章中對環境健康的定義，另一種觀點則擴大了環境健康的范圍，認為環境健康主要是指由化學、輻射和生物等媒介引發的疾病。與此同時，環境健康應更廣泛地考量物理、社會和美學環境等要素，具體包括房屋、城市發展、土地使用與流轉等方面對人體健康產生的影響。本文所稱環境健康，是指因環境污染對人體產生的損害或危險[4]。

（二）風險評估的界定與發展路徑

風險（Risk），是指“遭遇危難、受損失或者傷害等之可能或者機會”。從安全科學上講，風險是特定危害性事件發生的可能性及其后果。本文所稱的“風險”，是指因環境污染或者生態破壞行為對人體健康或者生態環境造成危害的可能性。預防（Precaution），是指“事先采取的避免危害或者風險之行動”。作為國際環境法基本原則之一，《里約環境與發展宣言》中將“風險預防原則”（Precautionary Principle）定義為遇有嚴重或者不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。

風險評估制度作為美國環境風險預防原則實施的具體表現形式之一，其起源可追溯至20世紀30年代，它是基于對流行病學的數據和動物實驗中對劑量和反應的顯示結果而發展起來的。起初，美國聯邦政府采用風險評估的目的并不是由于科學發展的驅動，而是在于風險評估可以使得他們在沒有直接的證據的前提下可以回答和解釋相關問題。可見，在很大程度上，美國環境風險評估制度的確立和迅速發展得益于時代性[5]。1976年，根據從動物實驗中獲取的劑量反應曲線，建立了一些用于評估人類癌癥風險的數學模型[6]。這期間，美國環保署一直依賴運用定性分析的方法來確定相關物質的毒性，并未試圖采取定量的方法來檢測暴露中的環境風險程度。至里根政府期間，美國國家衛生與公共服務部官員仍表示，美國尚不具備充分合理的科學基礎運用風險評估來制定監管決定[7]。

美國風險評估制度發展的轉折點出現在20世紀80年代。在環境保護運動日益受到關注的社會形勢下，美國最高法院在美國勞工聯合會—產業工會聯合會（AFL-CIO）訴美國石油協會一案中，判決美國職業安全與健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）所制定的更為嚴格的苯暴露標準是違法行為，因為其未能給出實質性證據，以證明遵循更為嚴格的標準對預防癌癥具有明顯的作用。聯邦行政機關很大程度上將該案件解釋為需要依據定量風險評估，甚至在其有效性存疑的情況下仍需考慮將風險的量化作為進行決策的工具[8]。

盡管隨后里根總統簽署的行政命令要求所有法律法規都需要運用成本效益分析的方法，意味著在法律允許的范圍內所有啟動規制行為的前提是潛在的收益明顯高于規制成本。雖然這項行政命令沒有明確要求對新制定法律法規進行風險評估，但與其他替代性監管手段而言，該命令所提及的風險的數值可以被理解為是對法律法規效益的定量化。

美國風險評估制度發展的另一個轉折點發生于1983年，時值威廉·洛克肖斯（William Ruck-els haus）任美國環保署署長。洛克肖斯接任美國環保署署長時，正逢環保署陷于科學可信度飽受質疑之時，他認為風險評估是環保署重新獲得公眾信任的有效方法。并且，由于定量風險評估為風險評估主管機關帶來了巨大的資源需求，從而使得其減緩了評估主管機關實施監管工作的步伐，亦推動了里根總統關于減少政府監管的政策。如今，美國環保署與其他聯邦和地方環保機關都將風險評估應用于多種監管決策之中。美國環保署通過環境風險評估用來甄別環境中對人體健康風險的危害程度和類型（例如：居民、工人以及游客等），以及環境中化學污染物和其他壓力源對生態接收者（例如：鳥類、魚類和野生動植物等）的危害程度和類型。美國環保署通常將環境風險評估應用于人類健康和生態兩個領域。其中，環境風險主要取決于三個方面：（1）環境介質（例如：土、氣和水等）中化學成分的含量；（2）人體與受污染的環境介質的接觸程度；（3）該化學物質的固有毒性[9]。

二、風險評估的法律基礎

風險評估作為美國政府決策的重要工具之一，其在美國環境法律法規體系中扮演著重要的角色，尤其在危險廢物管制領域。風險評估最早被應用于量化化學物品可能具有的毒性，并進行人體暴露評估，最后由政府確定其認為安全的數字監管閾值。本部分從成文法和普通法兩方面，闡釋風險評估行為的法律基礎及美國環境法律法規和判決中關于風險評估的具體規定或解釋。

（一）成文法依據

隨著美國環境法律的立法模式和方法的發展，風險評估方法在美國環境立法中的角色亦從次要輔助地位逐漸轉變為主要立法工具之一。目前，美國環保署和其他聯邦及州環境保護機關都已將風險評估廣泛地應用于決策之中。其中，用定量風險評估來決定一個行為或化學品是否安全，或者該行為或化學品具有的危險是否為可接受或嚴重的，已經成為最常見的應用定量風險評估的形式。例如，美國環保署已經將風險評估應用于《安全飲用水法》中飲用水所含致癌污染物的等級設置、《清潔水法》中工業企業向地表水排放致癌物質的等級設置、《資源保護和恢復法》中有害廢氣物的定性、《清潔空氣法》中要求經營者根據最佳可行技術（Best avaiable technology，BAT）安裝設備后的有害空氣污染物排放的等級設置等。同時，美國環保署也將風險評估應用于超級基金項目的特定廢棄場所清理的審批之中[10]。

風險評估與致癌物質的規制。以與環境風險評估密切相關的致癌物質規制為例，據統計，美國有約21部聯邦法律對致癌物質進行規制。其中涉及的監管主體包括美國環保署、美國職業安全與健康管理局（OSHA）和美 國食品和藥品管理局（FDA）等在內的約12個行政機構[11]。根據規制標準的不同，環境風險評估方法的應用范圍也有所不同[12]。具體而言，主要分為以下幾種類型：

首先，以技術為基礎的標準模式。原則上以技術為基礎的標準是與定量風險評估無直接聯系的。例如，《清潔水法》規定美國環保署需要基于最佳實用技術（Best practicable control tcehnology currently available，BPT）來制定統一的工業排放限值，如果美國環保署從科技和經濟可行性角度認為消除所有排放的污染物是可行的，則可要求消除所有排放的污染物。盡管上述規制手段與量化風險評估并無直接關聯[13]，但是其仍可被應用于顯示使用科學技術后對人體暴露的特定風險程度以及計算剩余風險[14]。又如，美國《清潔空氣法》1970年修正案中要求美國環保署確定有毒污染物并制定相應的標準，使得環境標準達到適當的安全范圍，以保障公眾健康。但是，直至1990年美國環保署僅明確了8種物質為有毒污染物。面對數以千計的可能引起危害的物質，這無疑是美國環保署在執行環境法律中的一個失敗。為此，《清潔空氣法》1990年修正案直接規定美國環保署需要根據最佳可獲得技術為國會認定的每一種有毒污染物制定排放標準。同時規定美國環保署可以應用風險評估方法刪除國會所列的有毒物質清單中個人暴露風險小于10-6的物質[15]。可見，此時風險評估制度在美國環境立法中仍處于次要位置。

其次，“零風險”標準模式。一些美國環境法中要求通過控制技術將風險降為零。例如，美國《聯邦食品、藥品和化妝品法》中規定的德萊尼條款（Dalance Clause）。該條規定針對食品添加物，應完全禁止有致癌可能的食物添加劑。此時，風險評估的作用可能僅僅是證明風險管理尚未符合標準，即仍然存在風險[16]。但是，隨著美國《食物質量保護法》的通過，“零風險”標準被統一的可忽略風險標準所替代[17]，該標準規定如食品添加劑的終身致癌率為百萬分之一，則可忽略其風險[18]。

最后，以風險為基礎的治理標準。目前，除了超級基金修復體系外，美國多數州都采用了基于風險管理之方法治理土壤污染。以美國佛羅里達州為例，該州將基于風險管理解釋為通過風險管理實現土壤目標修復水平。并且，該州于2003年制定了《基于風險管理的矯正行動》（Global Risk-Based Corrective Action，Global RBCA）。該法案規定，基于風險管理的矯正行動，是指以針對暴露的化學物質對人體健康產生的潛在影響而實施的救濟行動為基礎的整個過程，該行動適用于佛羅里達州所有的污染場地。在諸如石油產品污染場地和棕色地塊區域等的計劃場地，基于風險管理的矯正行動是基于默認的前提和場地的特定數據，為各種化學物質建立污染物目標修復標準（contaminant target clean up levels，CTLs）和以風險為基礎的目標濃度[19]。可見，風險評估和風險管理在該治理體系中具有重要地位，決定著污染場地的治理程度，以及該場地是否可以繼續使用，是否會對人體健康產生影響等關鍵問題。

（二）普通法依據

20世紀80年代，美國尚未明確定量風險評估方法在實踐中如何具體應用。并且，亦未有明確的美國環境法律對風險評估進行授權性規定。這就使得，風險評估實踐的法律基礎更多地來源于美國法院的司法判決[20]。

如前所述，對于風險評估制度的發展具有轉折性意義的案件之一，即美國最高法院在美國勞工聯合會—產業工會聯合會（AFL-CIO）訴美國石油協會（Industrial Union Dept.，AFL-CIO v.American Petroleum Institute）一案。該案的起因是OSHA在進行了關于苯暴露與白血病的關系評估論證后，制定了更為嚴格的工人可接觸到的苯暴露標準。具體為，OSHA將工作場所中苯暴露量從百萬分之一（ppm）10份降低至1ppm。而該案的爭議焦點之一在于OSHA是否有權制定該標準，該標準的制定是否超越了國會的授權。案件審理過程中，OSHA認為，他們制定這樣的標準是根據流行病學研究和動物實驗研究來評估苯暴露量和工人患癌之間的關系。但是，OSHA僅將上述研究進行了簡單的定性，并未進行定量風險評估，研究結論的目的是支持該標準的合理性。但在最終，美國最高法院判決該標準無效，并將該案發回重審。判決意見中，史蒂文斯大法官認為，如果OSHA根據《職業安全與健康法》認為該標準是合理的，并且符合科技與經濟可行性，則需要證明目前工人的工作場所是不安全的。同時，史蒂文斯大法官解釋道：“安全并不意味著零風險，是否安全需要主管機關提交一份閾值證據，證明顯著風險的存在，并且該風險可以通過執行該暴露標準而得以降低或者消除，但OSHA并未能提交上述證據。”但是，史蒂文斯大法官在其意見中認為，在評估風險需要法律進行有效規制時，定量風險評估的使用是必要的。

關于公共公民組織訴泰森（Public Citizen Health Research Union Group v.Tyson）一案。如果說美國勞工聯合會—產業工會聯合會（AFL-CIO）訴美國石油協會一案中定量風險評估的法律地位仍然存在不確定性，那么在公共公民組織訴泰森一案中，消除了關于定量風險評估法律地位的不確定性。該案是時隔六年后，OSHA制定的化學物暴露標準再次受到質疑的典型案件。該案中，OSHA在通過大量動物實驗研究基礎上制定的環氧乙烷暴露標準受到質疑。此時，OSHA吸取了在制定苯暴露標準中的教訓，通過運用數學模型進行量化風險分析，并且配合一系列的保守性假設來推斷由動物到人體的數據以及預測人體的接觸程度。通過上述計算和分析，OSHA認為，如果法規允許工人暴露于濃度為百萬分之五十的環氧乙烷中，則會發生634-1093個工人因接觸環氧乙烷而死亡的事件。OSHA認為從安全角度而言，這個死亡數量是過高的。之后，OSHA又證明，如果將環氧乙烯的暴露量從500ppm降低至1ppm，則死亡數量將僅為12-23個。本案中法院支持了OSHA制定的環氧乙烷的暴露標準，上訴法院認為本次OSHA在修改化學品暴露標準的過程中，符合在Industrial Union Dept.，AFL-CIO v.American Petroleum Institute一案中最高法院要求行政機關必須提供證據和說明的要求。并且，OSHA制定環氧乙烷暴露標準的過程與制定苯暴露標準形成了鮮明對比，此案中OSHA提交了充足的證據，有效地論證了風險程度。

上述兩個案件在法律上確認了對定量風險評估方法的認可。那么在自然資源保護協會訴美國環保署（Natural resources Defense Council v.EPA）一案中，則體現了風險評估方法亦可作為支持或者反對法規的依據。該案涉及EPA根據《清潔空氣法》第112條制定氯乙烯排放標準的問題。《清潔空氣法》第112條規定美國環保署在制定排放標準時需要為公眾健康提供足夠的安全范圍。而EPA則將該條解釋為法律授權其證明現有的氯乙烯標準可能產生的損害，從而根據最佳可獲得技術有權制定更低的標準。而在這個標準中則幾乎不會涉及風險評估的方法。上訴法院根據最高法院審理的勞工聯合會一案的判決認為，EPA錯誤地解釋了《清潔空氣法》中關于授權EPA識別損害等級這一問題。聯邦機關需要通過如下兩個步驟進行識別：第一步，EPA需要運用定量風險評估的方法識別一個具體的氯乙烯排放安全濃度值。同時，法院也認為安全范圍具有不確定性，從而要求EPA作出第二步，即EPA可能需要考慮風險評估的內在局限性，以及關于人體暴露于致癌物中可能產生的影響的有限的科學知識。并且，上訴法院明確了EPA在進行第二步時允許使用的方法。

上述三個案件均是在不考慮風險評估中存在的科學不確定性的前提下，進行審理的。基于該前提，上述三個案件的審理結果均認為定量風險評估是制定法規和決策的重要依據。隨著美國環境法律體系的不斷完善，在后續案件審理中，亦越發重視風險評估中包含的科學不確定性問題，不能單一地將其作為立法和決策的基礎，亦需考慮其他相關問題和運用多種方法進行立法和決策，諸如由于“科學不確定性”而無法定量風險評估的問題，以及成本效益分析方法作為立法和決策基礎的合理性。

三、風險評估制度的構成要素

環境決策中主要應用的風險評估包括定量風險評估和比較風險評估兩種。其中，定量風險評估是美國環保署在進行人體健康風險評估中應用較多的一種，其具體程序包括：危害識別、劑量反應評估、暴露評估和風險特征描述四個步驟。同時，風險評估為風險管理決策提供了科學的依據，從而降低了風險的發生率。

（一）風險評估類型

美國應用于環境決策的風險評估主要有兩種類型，即定量風險評估與比較風險評估。所謂定量風險評估，是指通過檢測一種行為或者某種環境介質，并試圖將由于暴露在行為或者有害介質中可能產生的不良反應和危害進行定量的評估方法。與之相對應的比較風險評估，則是指將環境問題的嚴重性和風險程度進行排序的過程。其中，定量風險評估是美國環保署一般所采用的風險評估方法[21]。

定量風險評估最常用也是最飽受爭議之處，即將其應用于決定一個行為或化學制品是否“安全”，或者用其決定該行為或化學制品所產生的風險是否處于“可接受”或者“顯著”的程度。例如，美國環保署根據《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》（FIFRA）運用定量風險評估來規定食物中殺蟲劑殘留等級；根據《安全飲用水法》運用定量風險評估來規定飲用水中致癌污染物等級；根據《清潔水法》運用定量風險評估來規定工業企業排放到地表水中致癌物等級；等等[22]。

（二）風險評估程序

在進行風險評估前，美國環保署需先制定規劃（Planning）以確定風險評估的目的、范圍和使用的技術方法，科學的規劃是有效進行風險評估的前提。美國環保署所采用的人體健康風險評估標準程序包括危害識別、劑量反應評估、暴露評估和風險特征描述四個步驟[23]。

1.危害識別（Hazard Identification）

危害識別，是一個定性評估的過程。在有化學壓力源的情況下，該過程通過檢測給定化學物質（或一組化學物質）的可用科學數據，產生一定權重的證據來表明負面影響與化學試劑之間的聯系。危害識別的主要目的在于確定由于某些物質的暴露而產生的負面健康影響的類型。其中，暴露的壓力源可能對人類產生許多不同種類的不利影響，如疾病、腫瘤、生殖缺陷和死亡等。實踐中，美國環保署和其他聯邦機關負責通過對壓力源與人體健康或者生態系統是否具有潛在危害進行識別，以及如果存在潛在的危害，將在什么情況下發生危害等問題進行識別。

美國環保署在進行危害識別過程中主要通過以下幾種途徑獲取數據。第一種是人類臨床學研究，通過對統計過程進行控制的方法分析研究結果，為證明壓力源（通常為化學物質）與產生負面影響之間的關系提供了最佳證據。然而，因為人體環境危害測試關系到嚴重的倫理問題，所以類似的研究一般情況下不能使用。第二種是臨床流行病學研究，涉及人口統計和評估，用以檢驗暴露的壓力源與人類健康影響是否相關。該研究的優點在于研究對象包括了人類，缺點在于這些研究通常布局在有準確的暴露信息的地方以及難以分析出多種壓力源的影響。第三種是動物實驗研究，當違背倫理的人類研究數據不可用的時候，只能依賴來自動物實驗研究的數據推斷壓力源對人類的潛在危害。因為動物實驗可以被設計和控制，所以通過進行動物實驗彌補特定數據的空白。但是，仍存在從動物實驗受試者外推到人類相關結果的不確定性。

2.劑量反應評估（Dose-response）

劑量反應評估，是指對人體暴露于少量濃度的化學品時風險增加概率的量化分析評估。該評估的主要目的在于研究暴露程度的情形與產生不良健康反應的概率比，以及劑量增加與風險增加之間的關系，即證明劑量與毒性反應之間的關系。

具體而言，這項研究是在通過大劑量動物實驗的同時，納入一系列旨在增加數值結果保守性的假設，從而證明劑量與毒性反應之間的關系。劑量反應關系表明了不良健康反應產生的可能性和嚴重性以及與暴露在不同劑量和條件中的藥劑的關系。該原理亦被應用于濃度反應關系研究中。“暴露—反應”關系可用于描述劑量反應或濃度反應，抑或其他特定暴露條件。

通常情況下，隨著劑量增加反應概率也會隨之增加，較低的劑量通常不會產生任何反應。一定程度的劑量下，反應開始在所研究群體的一小部分中發生或以低概率發生。但是，出現反應的劑量以及隨劑量增加而增加的反應概率，在不同污染物、個體和暴露途徑等之間是可變的。并且，劑量反應關系的形態取決于試劑、反應的類型（腫瘤，疾病的發病率，死亡等）和實驗受試者（人或動物等）。可見，劑量反應具有一定的不確定性。因此，為了降低這種不確定性帶來的風險，毒性研究通常被應用于檢測數量有限的不良反應。

3.暴露評估（Exposure Assessment）

暴露評估，是指測量或者估計人類暴露于環境內某種物質中的程度、頻率和持續時間，或評估尚未釋放出的物質在未來暴露程度的過程。暴露評估的目的在于計算暴露或者劑量的數字估計值。暴露評估包括對暴露于物質中的人群的范圍、性質和類型的一些討論，以及對上述信息中的不確定性的討論。

首先，確定測量方式以及劑量種類。暴露可以被直接測量，但更常見的是通過根據所測量的環境中該物質的濃度、化學品運輸方式，以及隨著時間推移人類攝入量進行間接估計。暴露評估過程中涉及不同種類物質的劑量。暴露評估將同時考慮暴露路徑（物質的來源以及人體接觸該物質的路徑）以及暴露途徑（物質進入人體的途徑）。暴露途徑通常進一步描述為攝入（通過身體開口攝入，例如作為進食、飲用或吸入）或攝取（通過組織吸收，例如通過皮膚或眼睛）。

其次，明確暴露的范圍。對于任何具體的物質或者場地，都有個體實際接觸暴露物質的范圍。一些個體可能在一段時間內與暴露物質接觸的程度較高（例如工廠工人接觸工廠中暴露的化學物質）。其他一些個體可能在較短的時間內少量地接觸到了暴露物質（例如個體在某個工廠的下風向位置進行娛樂活動時會短暫地接觸到暴露物質）。美國環保署風險評估政策要求評估機構在進行暴露評估時需要考慮到一系列可能暴露的水平。常見的可能產生的暴露，主要包括“集中趨勢”暴露與“高端”暴露兩種。“集中趨勢”暴露評估，是指基于該物質在環境中暴露的程度、頻率和持續時間而對受影響人群的經歷進行一個平均值的估計。“高端”暴露評估，是指一些個體所經歷過的最高劑量的評估，通常表示為約等于個體暴露范圍的第90百分位數。

最后，量化暴露風險。量化暴露風險主要有以下三種方法：一是接觸點測量法，即在發生暴露時在接觸點測量暴露程度。測量內容包括暴露的濃度和接觸的時間，進而將二者進行整合。二是情景分析法，即通過單獨評估，保留濃度和接觸時間，最后將兩方面信息相融合以評估暴露程度。三是重建法，即在暴露發生后，可以通過劑量對暴露風險進行評估，主要通過內部指示物（例如：生物標記、體內積存量和排泄水平等）進行重建。

暴露評估本身就是一個定量風險評估的過程，上述三種量化暴露風險的方法，每種方法都是基于不同的數據，且每種方法各有優缺點。所以，綜合運用三種方法是有效增加暴露風險評估可信度的良好方法。

4.風險特征描述（Risk Charaterization）

所謂風險特征描述，是指風險評估人對風險是否存在、風險的屬性、如何進行風險評估、哪里依然存在不確定性，以及政策選擇中需要做出判斷的信息所作的表達。風險特征描述同時存在于人體健康風險評估和生態風險評估之中。該步驟的目的在于總結和融合前三步得出風險評估信息，并最終得出一個關于風險的整體性結論。在實踐中，風險評估（例如危害評估、劑量反應評估、暴露評估）的每個組成部分都會形成一份單獨的風險特征描述，用于表述主要發現、假設、限制因素和不確定性。每份獨立的風險特征描述為綜合性風險特征分析提供了基礎信息。因此，最終的風險特征描述是基于每份獨立風險特征描述基礎上的綜合性分析。

美國環保署的風險特征描述政策要求編寫風險特征描述時應遵循如下原則[24]：（1）透明性。特征描述中應充分而明確地披露評估中每個步驟的風險評估方法、默認假設、邏輯、基本原理、外推、不確定性和總體強度。（2）明確性。風險特征描述報告應該易于讀者理解，無論是風險評估過程的參與者還是未參與者。要求文檔簡潔，盡量不使用專業術語。并且，應該根據需要適當使用有助于理解的表格、圖形和方程。（3）一致性。風險評估應以符合美國環保署政策的方式進行和操作，并與美國環保署內部其他范圍相似的計劃項目中的風險特征描述相一致。（4）合理性。風險評估應基于合理的判斷，所運用的方法和假設應與當前尖端科學相一致，并且應該以完整和翔實的方式表述風險特征。這四項原則統稱為“TCCR（Transparency，Clarity，Consistency，Reasonableness）原則”[25]。為了在風險特征描述中有效實現TCCR原則，要求將該原則應用于風險評估的每一個階段的風險特征描述之中。

（三）風險評估與風險管理之關系

風險管理是評估如何保護公眾健康的過程。具體而言，風險管理決定著是否以及如何管理風險，其中需要考慮法律、經濟和行為的因素，以及每個決策或者備選方案對生態、人類健康和福利所產生的影響。風險管理行為的例子包括決定企業可向河流排放的污水量；決定哪些物質可以存儲于危險廢物處理設施中；決定危險廢物場地的清理程度；制定排放、儲存或運輸的許可標準；建立國家環境空氣質量標準；確定飲用水中允許的污染水平。

風險管理除了基于風險評估為其提供的有關潛在健康或生態風險的信息外，同時需要考慮科學、經濟、法律、社會和技術等因素。具體而言，科學因素是風險評估的基礎，是指從毒理學、化學、流行病學、生態學和統計學中提取的信息；經濟因素是為了使風險管理者對風險成本和風險控制效益有更加清晰的認知；法律和法院判決則在確定風險評估機構、制定管理決定以及在某些情況下確定降低風險的進度、級別或方法等方面發揮著基礎性作用；社會因素是指包括收入水平、種族背景、社區價值、土地使用、生活方式和受影響人群的心理狀況等在內的可能影響個體或可定義群體對特定壓力源的風險的易感性因素；技術因素較多地關注風險管理方案的可行性、影響和范圍等方面；政治因素是基于聯邦政府各部門，以及聯邦、州和地方政府，甚至與外國政府之間的相互關系，在實踐中可能表現為國家政策和行政命令通過議會議員、特殊利益團體和有關公民進行的質詢；公共價值因素則反映了社會對環境風險評估和風險管理的廣泛態度。上述這些因素從不同角度為風險管理決策提供了信息支持，為風險管理行動的科學性和合理性提供了保障。

四、美國環境健康風險評估制度對我國的借鑒意義

基于我國當前存在的環境健康問題，美國的相關經驗值得借鑒，具體可從以下幾個方面著手：

（一）貫徹風險預防原則

美國雖未在法律中明確規定風險預防原則，但在實踐中已將風險預防原則的作用通過多項環境法律制度加以確認并予以實施。根據前文所述風險預防原則的定義，風險預防原則至少包括四方面內涵：其一，預防的對象包括潛在的風險和現實的損害。損害作為風險發生的現實轉化，亦是風險預防的對象之一，因此該原則中將“損害預防”作為內容之一。其二，潛在危害達到了一定的嚴重程度。對于人體健康而言，只要根據現行的法定閾值標準，確認有可能造成損害，即應當采取預防措施；對于生態環境而言，其危害程度須達到“嚴重”或者“不可逆轉”的程度，才應當采取預防措施。其三，存在科學上的不確定性，即在科學上有可能無法判斷相應的現代生物技術相關活動是否必然導致危害的發生。這與環境法中的“科學不確定性”特點相吻合。其四，此種科學上的不確定性不構成反對或者延遲采取損害預防措施的理由[26]。

預防原則作為我國環境法基本原則之一，與風險預防原則在功能和作用上具有一定相同之處，但實際上，二者有著本質區別。環境法中的預防原則，是指對開發利用環境行為所產生的環境質量下降或者環境破壞等應當采取的預測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環境損害[27]。從該基本概念可以看出，風險預防原則較之于預防原則具有更強的風險防范性，并且突出了科學不確定性在發生環境污染和生態破壞中的關鍵性。而預防原則更多地體現了我國環境治理中的“末端治理”方式，實踐中該原則亦更多地應用于降低已經產生的環境污染或者生態破壞行為的損害范圍和程度。

我國《“十三五”規劃綱要》中明確規定：“加強生態文明制度建設，建立健全生態風險防控體系，提升突發生態環境事件應對能力，保障國家生態安全。”可見，我國已逐步強化對環境風險預防的重視程度，以扭轉原有的事后救濟的環境管理模式。但是，就目前已經存在的環境健康問題，該規劃尚未將其納入風險防控體系之中。而美國作為環境治理較為成功的國家之一，通過將風險評估制度引入政策決定和立法之中，并將風險評估作為行政機關制定環境政策和法規的先決條件之一，較好地實現了對人體健康和生態環境的風險預防。參考美國的成功經驗，并結合我國當前嚴峻的環境健康形勢，建議我國立法機關和國家環境保護主管部門充分認識人體健康風險預防的重要性，盡早將風險預防原則納入我國環境法基本原則之中，充分發揮風險評估制度對于人體健康風險和生態環境風險的預防作用。

（二）完善環境標準制度

環境標準，是指為了保護人體健康和社會物質財富，防治環境污染和破壞，維護生態平衡，而就環境中污染物的允許含量、污染源排放污染物的數量、濃度、時間和速率以及其他相關事項依法制定的技術規范。環境標準制度，是指依法對環境標準進行管理的一整套措施。由此可見，環境標準制度作為我國環境法基本制度之一，其主要作用在于依靠技術手段制定污染物的暴露標準，從而實現保護人體健康和增加社會物質財富的目的。環境標準的功能性，主要體現在通過制定科學的環境標準降低環境污染的發生；事中，環保部門依據環境標準對企業等污染主體的排污行為進行監督和管理；發生環境污染事故后，依據環境標準進行處罰并進行生態修復等。

如前文所述，在美國勞工聯合會—產業工會聯合會訴美國石油協會一案中，美國職業與健康管理局未能成功修訂環境標準的原因之一即是未進行科學的定量風險評估分析。但在數年后，在公共公民組織訴泰森一案中，依據美國最高法院的判決，通過運用定量風險評估方法對原有的環氧乙烷暴露標準導致的死亡率與修訂后環氧乙烷暴露標準的死亡率進行對比，為該標準的修訂提供了充足的依據，證明了原有暴露標準的風險程度。可見，風險評估制度在美國環境標準制定中的作用，由原有的次要輔助地位逐漸上升為修訂環境標準的必要程序。這亦說明風險評估制度對于美國制定科學的環境標準已經具有重要意義和作用。

盡管我國環境標準制度的概念中涉及了保護人體健康之目的，但在實踐中由于我國尚未建立環境健康風險評估制度，難以在現有環境標準之下科學評估企業的環境污染行為對人體健康可能產生的影響。這亦使得，我國現行的環境標準與保護人體健康之間難以實現有效銜接。并且，我國環境保護部門與公共衛生部門間缺乏協調配合，環境標準制度尚未與公共衛生指標相融合，這都對科學評估企業環境污染行為對人體健康的影響造成困難。為此，建議從如下方面完善我國環境標準制度：

首先，應當基于環境健康風險評估，科學制定環境標準。為完善環境標準制度，建立科學的健康風險評估制度，通過對污染行為影響人體健康的科學評估，合理制定環境標準，從而發揮環境標準制度對環境污染影響人體健康的預防作用。其次，建立環境保護部門與公共衛生部門關于環境健康的聯合工作機制，從而完善環境健康管理體系。同時，應將與環境污染有關的公共衛生指標吸收到環境標準之中，從而完善我國現有的單一的環境標準[28]。最后，應制定動態環境標準，該動態環境標準應主要體現兩個方面：一方面，根據不同季節的天氣情況，以及河流水量變化，及時調整環境標準。針對季節性特征較強的地區，應制定具體的環境標準。例如，根據河流的豐水期和枯水期，在不同水量情形下，應實施不同的污染物排放標準。另一方面，借鑒美國環境標準的制定經驗，應根據對污染物暴露量的定量風險評估分析方法，及時調整環境標準，實現環境標準對人體健康的有效保護。

（三）健全風險評估制度

基于我國當前環境管理現狀構建科學的環境風險評估制度，是完善我國環境管理體系的關鍵。以美國風險評估機制為鑒，建議從如下方面構建我國環境健康風險評估制度：

首先，完善環境健康風險評估法律基礎。我國2007年發布的《國家環境與健康行動計劃（2007—2015）》為建立環境健康風險評估制度提供了一個較為全面的框架，該行動計劃中明確提出將建立健全環境與健康法律法規體系作為目標之一。但截至目前，我國環境與健康評估工作仍缺乏足夠的法律依據。完善我國環境健康風險評估法律基礎，是構建我國環境與健康法律法規體系的重要組成部分。為此，應盡快出臺規制環境健康風險評估的法律法規，為我國全面實施環境健康風險評估制度提供可靠的法律依據。

其次，確定環境風險評估制度內容和范圍。完善風險評估制度法律基礎的重要內容之一，即明確環境風險評估制度的內容以及范圍。由于我國目前風險評估技術較為薄弱，缺乏系統性研究，因此在確定風險評估制度的具體內容方面，建議借鑒美國風險評估制度的成功經驗，重視定量風險評估。一是，風險評估前要進行科學合理的規劃。科學的規劃是有效風險評估的前提。規劃應當明確潛在的風險承受主體、風險類型、風險發生地點、風險來源、人體對該風險可能產生的反應、該環境危害可能對人體產生的影響，以及該環境危害的毒性反應周期等，并確定風險評估的目的、范圍和使用的技術方法。二是，明確風險評估流程，即風險評估“四步法”：危害識別、劑量反應評估、暴露評估和風險特征描述。三是，應將風險溝通機制貫穿于整個風險評估流程之中，使各方利益主體進行充分的溝通和交流。

最后，明確風險管理的重要作用。如前文所述，風險評估是風險管理的核心要素，風險管理是基于風險評估提供的一系列信息而采取的管理行動。科學合理的風險管理不僅有助于實現降低風險發生概率，亦有助于實現生態損害修復及人體健康恢復效果最優化。實踐表明，對受損害場地的全面修復費用過高，而最佳修復目標的實現，則受到周邊環境和人群等因素的影響，并且受損場地用途亦不相同。因此，一味追求最佳修復效果并非最優選擇，進而，基于風險管理的修復目標逐步在實踐中得以應用。

（四）完善企業環境健康管理體制

企業作為環境治理體系中的重要組成部分[29]，其內部環境健康風險評估制度建設不可忽視。如前文案例所述，美國職業與健康管理局修訂環氧乙烷暴露標準的主要原因之一，即是為了降低工人由于在工作中接觸該物質而產生的死亡率。職工健康風險亦是我國環境健康風險管理的主要內容之一。因此，應當在完善環境與健康監管體制的同時，充分發揮企業在環境健康管理中的重要作用。隨著我國工業化程度的日益加深，職工環境健康管理必須強化。

發揮企業在職工健康風險管控中的作用，可以從提高企業環境、健康和安全（environmental，health and safety，EHS）管理能力著手，從而強化企業EHS管理的理念[30]。EHS管理是指一個組織或企業通過進行風險分析或危害辨識，確定其自身活動可能發生的危害和后果，從而采取有效的防范手段和控制措施，以減少可能引起的人員傷害、財產損失和環境污染[31]。該理念的推廣和貫徹有助于保障職工健康和實現企業人性化管理，并且有助于完善我國環境與健康管理體制。

（五）推進公眾參與

美國風險評估制度建立之初，受到很多學者抨擊的原因之一，即是其難以實現環境正義。在評估過程中，難以有效地考慮到貧困地區居民的需求，同時評估樣本具有較大的局限性，公眾難以有效地參與到風險評估過程之中，都是過去曾經存在的問題[32]。為了解決上述問題，以提高風險評估的科學性和合理性，便產生了風險溝通機制，該機制旨在使可能受到潛在的環境污染所致危險的人知悉其人身、財產和所在社區受到的影響。美國學者將風險溝通定義為在高壓力、高關注度或爭議的情況下基于科學的有效溝通的方法。然而，從風險管理角度而言，風險溝通的目的則在于幫助受影響社區的居民理解風險評估和風險管理的流程，以形成對危險物質的科學有效認知，并幫助其參與到進行風險管理決策過程之中。良好的風險溝通應貫穿始終，過程公正，參與者可以自由地并有能力解決所有溝通中產生的問題。理想的風險溝通應該是一個雙向的過程，即在政府機關和有關組織通知受影響居民后，再由受影響居民將他們的想法告知政府機關和有關組織[33]。

2014年修訂的《環境保護法》對公眾參與和信息公開進行了專章規定，是我國對公眾參與環境決策越發重視的具體表現。因此，在構架環境與健康風險管理體系中，應將公眾參與貫穿于風險評估與風險管理全過程。一方面，在受影響社區居民對損害或者潛在風險有著較為合理的認知的前提下，當地政府及主管機關應積極與居民進行溝通，以實現風險管理效果的最優化；另一方面，應發揮科研機構和高校在風險評估制度建立中的重要作用，及時開展環境健康風險評估的理論研究，為風險評估制度的建立提供科學性和權威性保障[34]。

五、結論

隨著我國工業化程度的加深，環境污染問題也越發嚴重。而環境污染導致生態破壞的同時，亦對人體健康有著極大的危險性。由于風險的不確定性與廣泛性，導致環境健康問題亦具有多樣性，而嚴重的人體健康問題往往難以治療與恢復。而有效的風險管理，則是控制環境健康問題的有效措施之一，通過進行科學合理的風險評估，在減少風險不確定性的同時，有助于降低環境健康問題的發生概率，保障人體健康。

完善和構建我國環境法治體系的重要目的之一，即是保障人體健康。并且，我國《環境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等環境法律已經將保障人體健康作為法律實施目標之一。同時，我國2007年發布的《國家環境與健康行動計劃（2007—2015）》、2011年發布的首個“十二五”環境健康的工作規劃以及2016年發布的《“十三五”規劃》都為建立環境健康風險評估制度提供了一個較為全面的方向性指導和基礎。但是，由于缺乏具體的實施細則和充足的法律支撐，我國目前尚未建立系統的環境健康法律法規體系，更未形成完善的環境健康風險評估制度。

目前，我國環境資源法治體系仍以環境管理為主要目標、以城市環境為主要管制對象、以行政管制作為主要管理手段[35]。這種傳統的環境資源法制體系中缺乏對人體健康的足夠關注，使得保障人體健康這一重要的環境法制目標之一，至今未能得到有效落實，尤其在偏遠農村地區。并且，我國亦未構建科學的環境污染人身損害鑒定法律制度，在環境污染發生后，難以有效地評估人體健康損害程度[36]。為此，建立科學合理的風險管理體系，對于保障人體健康和完善我國環境法治體系具有重要意義[37]。

美國經過數十年的探索和管理，在科學技術手段與環境立法、執法和司法不斷磨合與融合中，建立了一套較為完整而科學的風險評估方法。并且，逐步形成集風險評估、風險溝通和風險管理于一體的風險評估制度，該制度已經成為美國制定法律法規和政策的重要考量因素。鑒于我國當前存在的環境健康問題，可以借鑒美國的經驗，盡快構建具有中國特色的環境健康風險評估制度，為全面完善我國的環境保護法律體系，實現保障人體健康目標，維護公民的環境權益，做出應有的貢獻。