第八節 環境法律如何“綠化”升級[104]

改革開放以來，我國先后制定了《民法通則》《物權法》《侵權責任法》《刑法》等重要法律。但是，在環境和自然資源保護法律制度領域，立法上仍存在明顯的“空白”，總體上尚未建立形成有利于生態文明建設和可持續發展的理念、原則與機制。生態文明的有關法律特別是環境保護方面的法律受其他領域立法的沖擊，實際法律效力“嚴重減損”。此外，有關生態文明的法律及其制度之間部門化和碎片化特點突出，交叉重疊非常普遍，法律制度之間“內耗”嚴重，法律沖突并不鮮見。

綜合上述問題及中央決定、全國人大常委會立法規劃落實要求，生態文明法律制度和體系建設應根據緊迫程度，分期進行立法改革。

一、近期建議（1—3年）

改革危險化學品多部門分管體制，整合現有環保、安全、交通、公安等部門涉及危險化學品管理的行政監管職能，建立統一、獨立、高效的危險化學品安全監管和環境風險防控體系，相應制定適用全部危險化學品的《危險化學品安全和環境風險應對法》。

修改完善現行《環境影響評價法》，進一步明確環境影響評價對各級政府政策、規劃制定的約束力和對產業結構、產業布局的約束力，增強環境影響評價的獨立性、科學性。

制定完善的土壤及污染場地管理的法律法規體系。盡快出臺全面的、綜合性的《土壤環境保護法》，制定污染場地管理的配套法律法規等，構建一個完整科學的土壤環境標準體系，逐步形成土壤污染管理的法律規范體系。制定《環境責任法》，對生態損害賠償、生態損害修復、因果關系推定、疫病學因果關系調查、公益訴訟、環境損害鑒定評估、責任保險和基金制度，以及糾紛處理等做出具體規定。

二、中期建議（3—5年）

根據環境保護向環境質量管理轉型的要求，完善環境標準制定程序，強化環境標準的法律效力，將一些重要的環境質量標準和排放標準指標直接納入環境保護法律或者法規中；改革環境保護部門的內部管理體制，整合排污許可以及環境標準、環境監測、環境影響評價、“三同時”驗收、排污申報、總量控制、環保設施監管、排污口設置管理等各相關環境管理制度，減少環境管理的重復交叉和內耗，有效發揮排污許可在環境標準實施和環境綜合管理中的統領作用。同時，分別研究制定《排污許可法》和《環境標準法》。

根據中央生態文明制度建設提出的任務，研究制定有關自然保護區域的法律和有關自然資源資產管理的法律。在優先保護、嚴格管理和可持續利用的前提下，改革現行自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等各類保護區體系混雜、社會功能定位不清、管理機構交叉重疊的體制，并在此基礎上，建立形成相對完整統一的自然保護區域法律法規體系和技術規范體系。同時，研究制定統一規范各種保護區域的《國家公園法》。

進一步健全有關自然資源所有權、使用權以及相關民事權利的規定，建立健全有關產權轉讓和交易的有關規定。在此基礎上，研究制定有關國有經營性自然資源資產管理的法律及其配套規定，逐步形成比較完整的資產代理、資產監管和資產市場運營的管理和制度體系。同時，研究制定有關國有公益性自然資源資產管理的法律及其配套規定，逐步形成有關資產代理、資產監管以及資產核算、審計的管理和制度體系。

三、長期建議（5—10年）

明確規定環境的公共資源或公眾共用物屬性，在憲法和法律中明確規定環境的法定內涵和外延，明確規定其公共資源或公眾共用物屬性；將推進生態文明建設以及環境不得惡化的原則納入民法典編纂，將環境權作為公民權的一項重要內容，明確規定物權利用不得損害公共資源和公民環境權益，進一步完善環境侵權的責任，并建立環境侵權社會化救助機制。

應當積極研究探索我國整體法律體系的生態化和綠色化，即把生態文明建設和可持續發展的理念、原則和規范納入憲法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等諸多法律中，使得有利于環境保護的法律制度和措施在各個領域都持續不斷地發揮應有的作用。在民法典編纂的過程中，應當特別注意把生態文明建設以及環境保護的理念、原則和重要規范納入其中。

首先，明確規定環境的公共資源或公眾共用物屬性。在憲法和法律中明確規定環境的法定內涵和外延，明確規定其公共資源或者公眾共用物屬性。要依法明確規定環境包括自然資源和生態系統（包括由自然因素組成的天然環境和經過人力改造的人工環境），其屬性為公共資源或者公眾共用物（如公眾共同享用的地面、地域、海域、空間、道路、街道、廣場、自然人文遺跡、公園、景觀等）。該公共資源或者公眾共用物，是憲法和法律，特別是環境法律專門調整的范圍和保護的對象。這也是環境保護法律成為獨立的法律部門的根本原因。

其次，把推進生態文明建設以及保護環境的原則納入民法典編纂。有效地利用資源并防止生態環境的破壞，滿足當代人日益增長的物質需求并不對未來人的利益造成影響，應當作為直接調整、規范財產關系和人身關系的民法典的重要使命之一。這就要求未來的民法典不能僅僅局限于傳統民法對財產權的關注，更應當在基本原則、人身權、物權、侵權責任等各個方面廣泛體現對人文和生態的關懷，實現“綠色化”。其中基本原則體現民法的核心價值，建議在民法典編纂過程中，在總則部分設立有關生態文明建設以及環境保護方面的原則，如預防原則和自然資源的可持續利用原則。

最后，將環境權作為人身權的一項重要內容。建議在民法典編纂過程中，對人身權制度的“綠化”作認真研究，把環境權納入人身權的有關規定中。通常而言，人活在環境中，人的生命和健康等人格利益同環境質量的好壞息息相關。隨著近代民法從以財產法為核心轉向越來越重視人文關懷，隨著生態文明制度在我國各項建設中的全方位推進，“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的“生態人”應當在民法典編纂中得到確認。另一方面，為了切實增強生態文明建設的責任感和使命感，應當同時明確公民的環境保護義務。建議在民法典中明確“公民享有環境權。公民的日照、清潔空氣、清潔水等環境權益受法律保護，禁止故意用排放污染、破壞生態等方式損害公民的環境權”。

另外，把環境物權納入物權規范，進一步明確物權使用不應損害公共和私人環境權益。建議在民法典編纂過程中，對物權制度的“綠化”作認真研究。明確環境屬于公共物，明確自然資源物權應當合理使用，明確規范用益物權的類型和權能。

還有，要完善有關侵權責任的規定。現行《侵權責任法》和有關環境保護的法律中已經設立了“環境污染責任”等方面的侵權責任制度，下一步需要擴展完善有關規定。

其一，進一步完善環境污染侵權責任的規定。

其中包括增加生態破壞作為環境侵權的一種類型，明確因開發自然資源引起水土流失、農業生產條件被永久性破壞以及生活條件遭到毀滅性破壞等也同樣適用環境侵權責任；建立懲罰性賠償制度，規定排污人故意排污造成第三者人身損害的，應當賠償懲罰性賠償金；進一步細化公益訴訟制度，規定對于沒有造成個人明顯損害，但造成環境污染或者生態破壞的，準許進行公益訴訟，可以由檢察院或者其他團體提出訴訟；對環境侵權規定特別的訴訟時效，以更好地保護受害人的權利；對于污染環境的加害人，應當特別增加恢復原狀的義務，以恢復環境和生態。

其二，建立環境侵權社會化救助機制。

其中包括擴大環境責任保險的范圍，改變我國責任保險限于突發性污染事故的立法規定，把合法排污造成的環境侵權責任納入責任保險的范圍，也可以考慮突破保險范圍，把企業正常的累積排污行為致害事件及排污致國家重點保護野生動植物、自然保護區損害等行為納入理賠范圍；建立公共補償機制，建立企業、保險（行業）、國家三個層級的保障。企業承擔環境侵權的絕對責任，保險或者行業自助承擔第二層級責任，但對于特別巨大的侵權案件，比如核事故損害賠償等，應當完善國家兜底賠償的機制。

此外，在不斷完善環境法律體系和整合現行法律制度的基礎上，以環境保護法和各專項污染防治法為基礎，深入開展環境法典的理論研究和體系結果雙設計論證，動員各界力量廣泛參與，為全面開展環境法典的編撰奠定深厚的理論和社會基礎。