第七節 排污許可制度：立法回顧、問題分析與方案建議[96]

我國自1979年制定《環境保護法》以來，環境法制建設步入“快車道”。在我國社會主義法律體系中，環境法律是最早建成的比較完備的子法律體系之一，已包含30余部環境與資源保護方面的法律，還有配套的各項行政法規、規章以及地方性法規。但令人遺憾的是，這么多的環境法律法規卻沒有抵擋住來勢兇猛的環境污染和生態破壞。迄今為止，全國至少有半數企業是在沒有排污許可證“許可”的狀態下邊生產邊排污的。因此，如何建立和完善切實管用的排污許可制度，是當前我國環境保護工作亟待解決的一個重大問題。

一、我國排污許可制度立法回顧與問題分析

所謂排污許可制度，是指國家規定的行政主管部門根據排污企業的申請，經過依法審查，允許其按照排污許可證所載明的排污種類、濃度、數量、排放時間、排放路線等要求排放污染物，對排污企業的排污行為進行有效約束的管理制度。

（一）排污許可制度頂層設計不盡合理

我國很早就提出排污許可制度，但分頭推進的頂層設計不夠合理。原國家環保局于1988年3月頒發了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對如何頒發水污染物排放許可證做出規定。此后的1989年7月，經國務院批準，原國家環保局發布了《水污染防治法實施細則》，對如何頒發排污許可證也做出規定。2000年3月，國務院發布新的《水污染防治法實施細則》，對于如何審核頒發排污許可證做出新的規定。由于種種原因，環保部門執行起來不那么理直氣壯，尤其到了地方層面，執行阻力很大。20世紀90年代前后，部分人員對立法約束企業排污很不以為然，認為“允許企業生產就應允許企業排污”“環保部門不能影響企業的發展”。1996年4月，全國人大環境與資源保護委員會提請審議的《水污染防治法修正案（草案）》明確規定“國家建立水污染物排放許可制度”，后經協調，最后達成國家建立“重點水污染物排放核定制度”的意見。雖然“核定”也有著“許可”的含義，但依然沒有同意“許可”的表述。1996年5月，第八屆全國人大常委會第十九次會議正式通過《水污染防治法修正案》。雖然該法沒有明確注明“建立水污染物排放許可制度”，但全國人大在法律層級實質上認可了污染物排放的許可制度，是歷史性的突破。2008年2月，第十屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過了新的《水污染防治法》修訂案，該修訂案第20條明確規定“國家實行排污許可制度”。

大氣污染物排放許可制度跟在水污染物排放許可制度后面，走了大致相似的道路。2000年之前進行的大氣污染物排放許可制度的推進，都沒有明確的法律依據。直到2000年4月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議修訂通過《大氣污染防治法》，正式確立大氣污染物排放許可制度。2000年修訂的《大氣污染防治法》第15條第2款和第3款規定：大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務的企業事業單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規定的排放條件排放污染物。

以上《水污染防治法》與《大氣污染防治法》分別對水和大氣的排污許可做出規定，但在管理主體等規定方面明顯不一致，實施中在許可條件、許可程序、責任承擔上也是各行其是[97]。環評制度、總量控制制度等環境管理制度分別被強化后，進一步加劇了矛盾交叉的局面。直到2014年修訂《環境保護法》時，才第一次在環境保護基礎法的層面，正式規定了統一的綜合性排污許可制度，但距離排污許可制度的啟動已經過去了30多年。

（二）排污許可制度分頭推進后果分析

按照水、大氣分頭推進排污許可制度，引發了一系列問題，涉及企業、管理部門等諸多方面。后果之一是，按照水或大氣分領域單項推進排污許可，遭到企業的普遍反對。這一道理不難理解。例如，一家鋼鐵企業，只要開工生產，就既有大氣污染物排放，又有水污染物排放。而環保部門按照條條分割的需要，人為地將大氣污染物和水污染物的排放管理割裂開來，實行分頭審批，分頭管理，加大了企業環境管理的運行成本。

后果之二是，按照水或大氣等領域分頭管理排污許可，各部門各自為政，導致環境法治“碎片化”的問題越來越嚴重。以水管理為例，在水排污許可證之外，除了建設項目環評，又衍生發展出涉及水的建設項目防洪評價、水土保持評價、節能評價、節水評價等一系列制度，各行政部門反復進行審查審批，大大降低了效率。由于管理部門未能把重點放在綜合性排污許可管理上，致使應當抓緊的排污許可工作卻跟不上去。截至2014年年底，在全國納入排污收費范圍的眾多企業中，做到持證排污的僅有20萬家。也就是說，全國有半數以上的企業在沒有排污許可證制約狀態下持續不斷地排污。綜合排污許可制度改革亟待落地的問題，已成為當前環境問題的“風口”之一。

后果之三是，長期的分散管理造成事實上的割據狀態，給當下的改革造成很大困難。我國出臺綜合性排污許可制度，雖然客觀上存在技術上、理論上、認識上的障礙等，但在當前，體制性障礙已成為主要障礙。目前與排污許可制度相關的，有環評制度、排污申報登記制度、“三同時”制度、總量控制制度、環境監察制度等，涉及眾多管理部門。而如果建立綜合性的排污許可制度，就需要以一個部門為主，或明確由某個部門負責。但現今環保系統的內設機構越來越多，在環保系統內部，究竟由哪個機構負責運行綜合性的排污許可制度，已變成一個棘手的體制問題。從法律角度看，環評與排污許可的銜接，已成為重大的法律問題。因此，如何克服體制障礙，建立既符合法律又切實有效的綜合性排污許可制度，已成為當前我國環保體制改革和法制建設必須邁過去的一道坎。

二、國外實施環境許可制度的基本做法

筆者在承擔中國環境與發展國際合作委員會（以下簡稱“國合會”）《法治與生態文明建設》課題研究時，了解到有關國家在環境許可制度建設方面的一些經驗。[98]這些經驗對于我國有很大的參考借鑒價值。

（一）環境影響評價與許可

在世界各國，大型基礎設施和工業項目都需進行環境影響評價（EIA），相關建設項目只有通過相關部門的環評才可以啟動項目建設。一般而言，環評目的是確定和說明某一項目的開發可能對人類、動物、植物、土地、水、大氣、氣候、景觀和人文環境造成的直接與間接影響。

環評流程與許可流程存在緊密聯系。許可證申請必須附上環境影響報告（EIS），該報告需全面陳述環評流程中出現的各種信息。在簽發許可證和設定許可證條件前，許可部門必須對此加以考量。

環境影響報告中必須強調的事項包括：

（1）對項目實施的可行替代方案的分析，其中考慮了項目目的，包括不實施項目的各種后果；

（2）可能受到重大影響的環境領域的各個方面的詳細說明；

（3）為減輕項目對環境造成的不利影響所采取的各種措施的全面說明；

（4）按建議方式實施項目建設的論證分析，其中包括自然、經濟和社會等因素，以及各項生態可持續發展原則；

（5）其他需要滿足與環境影響報告相關的環境要求。

在環評過程中，需要進行全面的公眾咨詢。例如，必須向公眾發布全面的環境影響報告，征求公眾意見，在考慮是否簽發許可證時必須考慮公眾意見。因此，因采納公眾意見而修改項目并不是不尋常的事情。

如果環境影響報告不完整，許可部門必須拒絕受理許可證申請。另外，可以環境影響報告編制不完整為理由，就許可決定向法院提起訴訟。申請人可聘請私人顧問編寫環境影響報告。為防止公眾擔心這類私人顧問不具有獨立性，就此采取了一系列防護措施：首先，要求許可部門人員必須具備評估環境影響報告的能力；其次，環境影響報告要進行全面的公眾咨詢；最后，法院可對環境影響報告是否符合法律要求實行司法監督。

（二）綜合環境許可證

綜合環境許可的目的是以透明和可預見的方式，為固定排放源（工廠及其他大型場地排放源）確立具有法律約束力的各項環境要求，從而保護人類健康與環境安全。私人利益和公共利益之間的沖突需要采取法定方式加以解決，綜合環境許可作為一種解決上述沖突的方法，在瑞典和澳大利亞已得到長期應用，歐盟也在近幾年開始采取這種方法。州或市各個部門需要通過許可過程確立各項環境要求。在許可過程中，這些要求通常形成各種條件，用廢氣、廢水的最大允許污染排放量及其他方面（如廢棄物和噪聲）的限制（排放限值，即ELV）表示。

綜合環境許可的主要優勢在于對項目進行環境影響的綜合評價，與各個影響單獨評價（如單獨簽發大氣、水、噪聲和廢棄物排放許可證）相比，這種方法的環境效果更好。此外，綜合環境許可也受到企業和社區歡迎，因為這種方法猶如“一站式商店”，可形成一整套清晰明確、前后一致的操作規則。最佳可行技術（BAT）是一項重要標準，其基本理念是在技術可能、環境適當和經濟可行的范圍內盡可能地限制污染。

歐盟已為各行業部門編制了具體的最佳可行技術識別文件（最佳可行技術參考文件，即BREF）。在這些文件中，在考慮當地狀況的范圍內，對最佳可行技術使用排放限值加以說明。盡管如此，對最佳可行技術的適用仍需結合具體情況，而非一成不變。許可部門的知情判斷是許可過程有機的組成部分，需要注意的是，決策和最佳可行技術參考文件之間的偏差需要得到適當調整?！度鸬洵h境法典》規定了一般性考量規則，在簽發許可證和設定許可條件前，許可部門需要考量這些規則的滿足情況。對于某些類型的企業，還必須滿足預定排放限值的要求。

（三）許可證的審查和實施

許可證的審查是十分關鍵的把關環節。在澳大利亞新南威爾士，法律規定環保局至少每5年審查1次許可證（稱為環保執照）。另外，為保護環境，必要時可在任何其他時間嚴格許可證的實施要求。

由環保局決定關閉工廠的情況較為少見。但是，如果舊工廠不能達到新工廠的環境績效要求，環保局就應與舊工廠的環保執照持有者就如何降低項目的污染展開協商，從而要求環保執照持有者在約定時間內，千方百計滿足環境績效的新要求。

為滿足環境績效要求，法律鼓勵引進新技術或者采用改進型生產工藝。與此同時，環境保護執照將按照要求附上為降低污染所需要采取的各項措施。如不遵循這些要求，將構成刑事犯罪。

三、制定綜合性排污許可制度的方案建議

（一）指導思想和原則

必須堅持以提高環境質量為核心，建立覆蓋所有固定污染源的綜合性污染物排放許可制，這是當下我國制定排污許可制度最重要的指導思想[99]。統一的綜合性排污許可證，是企業守法的有效依據、政府執法的有力工具、社會監督的公開平臺，完全符合我國實際情況。為此，亟須整合銜接現行各項相關環境管理制度，實行排污許可“一證式”管理，將排污許可制建設成為固定點源環境管理的核心制度，形成系統完整、權責清晰、運行合理、監管有效的污染源管控新格局，切實推進我國環境治理能力和治理體系的現代化，有效實現環境質量的改善。

具體來講，一要明確《排污許可法》是一部綜合法，是涉及環評制度、排污申報登記制度、“三同時”制度、總量控制制度、環境監察等制度的綜合法律；二要明確由一個主管部門主管排污許可證管理工作，改變目前多頭管理、力量分散、形不成合力的局面；三要以切實減少污染物排放作為環境管理體制改革成功的主要標準。建議通過排污許可約束企業的排污行為，實行多污染物協同控制，先切實解決好固定源的穩定達標問題，然后不斷提高標準和加大管理范圍。

（二）改革目標

鑒于實行排污許可制度并不過多涉及環保系統之外的部門，而主要是環保系統內部的職能和業務，改革難度相對較小，故建議由環境保護部領導組織協調內部有關機構，通過改革內部管理體制加以解決。在指導方針上，為實現制度融合、協調統一的目標，要以排污許可制度為核心，整合環評、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環境管理制度，建立統一的固定源環境管理平臺，實現排污企業在設計、建設、生產、關閉等全生命周期各個階段的全過程管理。在具體操作上，要切實做到“一企一證”、綜合管理。統籌考慮水污染物、大氣污染物、固體廢棄物等要素，簡化行政審批程序和審批流程，實現“一個窗口”對外和“一站式”服務，[100]提高政府環境管理效能。

（三）具體方案建議

建議加快制定統一的《排污許可法》。其主要內容應包含以下方面：

一是按照通行的行政許可法律規定，強化排污許可的法律地位，明確沒有許可不得排污。隨著人類改造和影響自然能力的與日俱增，人類與自然的矛盾越來越突出，為了實現可持續發展，保持人類與自然的和諧關系，控制和減少人類對自然和環境的破壞，有關影響生態環境的活動，一定要經過批準后方可進行。在這一問題上，我國的行政許可法和有關環保法律規定的精神是完全一致的。

二是實施綜合性排污許可，而非單項許可。排污企業根據自身的排污情況，應當申請包括水、氣體、固體等排放物的綜合性排污許可證，其他法律規定的特別許可除外。綜合排污許可的優勢，首先在于與環境影響評價的銜接，因為環境影響評價就是綜合性的；其次是管理部門之間的協調一致性，明確由一個部門統一管理，可以避免紊亂無序的局面；最后與單獨審批管理大氣、水、噪聲和廢棄物排放許可證相比，綜合管理有利于實現管理的全方位性，并大大降低企業的運營成本。

三是明確各級政府環保部門在排污許可和實施監管中的職責，建立科學的排污許可管理體系。首先要設計好國家和地方環境保護行政主管部門之間的關系，中央管什么，地方管什么，要有科學的頂層設計；在地方層次，要設計好省級環保部門與地市級、區縣級環保部門之間的層級管理關系。其次要設計好排污許可的審批和批準后如何實施監管的關系，確保每一個環節都要規范管理，任何違反規范的行為都要受到制裁。強化環保部門事中和事后監管責任，督促企業嚴格遵守排污許可制度。

四是整合排污許可制度同環境標準、環境監測、環評、“三同時”、排污申報、總量控制、環保設施監管、排污口設置管理等制度的關系，將這些制度納入法定范圍，尤其要科學地設計好環評制度與排污許可制度之間的關系。

五是建立排污許可申請、審批程序和定期報告、現場檢查的相關監督管理規定。在統一的《排污許可法》和配套的實施細則中，要有完善的程序性規定，對污染物的申報、排污的申請、監管部門的核定、排污許可證的公示、公眾意見的聽取、許可證的頒發、運行中的監管、現場檢查等，都應有明確規定。

六是整合現行相關法律責任規定，建立完整的法律責任體系。目前的排污行政許可，對于違反法律規定的行為如何處理，還處于不夠明晰甚至紊亂的狀態。因此，制定統一的《排污許可法》，有必要整合現行涉及法律責任的各項規定，建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律責任體系。

七是在立法步驟方面，要組織力量起草統一的《排污許可法》。如果當前難以統一思想，難以制定統一的《排污許可法》，可以考慮先制定統一的《排污許可條例》；如果當前制定統一的《排污許可條例》的條件也不夠成熟，建議先抓緊制定統一的《排污許可管理辦法》，由環保部門組織實施，取得經驗和共識后，再爭取國務院法制辦[101]支持，列入國務院立法規劃，然后在條件成熟后，出臺一部完整的《排污許可法》或《排污許可條例》。

八是強化排污許可制度實施的社會監督。為切實保障統一的綜合性排污許可制度的有效實施，在加強環境保護部門行政監管的同時，還要切實落實企業誠信和守法主體責任，推動企業從被動治理轉變為主動防范。企業管理的全面合規化，是排污許可制度得到落實的根本保障。[102]同時，大力推進各項環境信息公開，暢通環境信息知情渠道，充分發揮社會組織和公眾在監督排污許可制度實施中的作用。

以上第四項，即整合排污許可制度和有關制度之間的關系，尤其是整合環評制度與排污許可制度的關系，是當前制定統一的綜合排污許可制度的重點和難點。環評制度與排污許可制度之間的關系，從總體上講，即是“事前審批和事中事后監督”的關系。一是根據環境管理的特點，為預防企業建成后大量排污，必須有可靠的事前審批，一定要依據《環境影響評價法》等有關法律，堅持“先評價、后建設”的原則，重要的企業和項目未經環評一律不得開工建設。二是鑒于當前環評導則過于煩瑣的現狀，建議根據簡政放權、方便企業的原則，先起草發布新的環評導則總綱，將應由其他制度調整或通過市場能夠調節的內容予以剝離，實現環評“減負瘦身”。[103]與此同時，保障環評制度與排污許可制度的銜接，將環評“減負瘦身”減下來的一些規范納入排污許可制度中。三是排污許可制度是根據《環境保護法》等有關法律，對企業排污行為進行“事中事后監管”的一項重要法律制度。由于現行《環境保護法》對此規定比較籠統，還需要單獨制定統一的《行政許可法》進一步具體化。四是在環保系統內部，要科學設計“事前審批、事中監管、事后監管”之間的關系，將事前審批、事中以及事后監管分別歸類。在這三大制度、三個環節的關系上，要明確清晰、界定合理，不能出現制度之間“你中有我、我中有你”的問題，以便于執行管理。在上述原則下，建議盡早明確綜合性排污許可制度實施的主管部門，從起草《排污許可法（草案）》做起，切實將制度建設、制度運行和各項管理工作有序開展起來。