第3講 公務員

一、公務員的概念與范圍

公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

我國公務員具有以下特點：

1.公務員必須是依法履行公職的人員。這是公務員在其所從事的事務的性質方面的特征。這一特征具有兩層含義：其一，公務員必須擔任一定的“公職”。所謂“公職”，指的是提供公共服務的職位，即其工作內容不是為了某個特定個人或團體的利益，而是為了公共利益。當然，擔任“公職”并不意味著必然是所屬機關的負責人，而只是意味著其職位的設置目的是為了公共利益。這一點將在行政機關中從事公務的勤雜人員也排除在外。其二，公務員必須是“依法”履行公職的人員。即公務員的職權和職責都來自于法律的授予，且公務員必須依據法律的明確規定來行使職權和履行職責。公務員的這一特征將提供私人服務的個人排除在公務員的范圍之外。

2.公務員必須是被納入行政編制的人員。這是公務員在編制方面的特征。該特征包含兩層含義：其一，公務員必須具有一定的編制。其二，公務員必須具有行政編制。我國的人員編制分為行政編制、事業編制和企業編制三種，而公務員僅限于具有行政編制的人員。行政編制、事業編制和企業編制的根本區別在于其所屬組織的經費來源和數額不同。

3.公務員必須是由國家財政負擔工資福利的人員。這是公務員在其工資福利來源方面的特征。公務員的報酬體現為工資和福利待遇，并且必須由國家財政負擔，即由國庫支出。公務員的這一特征使之有別于由企業或事業單位負擔工資和福利待遇的人員。

公務員的上述三個特征是判斷一個自然人是否是公務員的實質標準。從形式角度，即公務員的外延范圍上看，目前，我國的公務員包括下列人員：

1.在中國共產黨含紀律檢查委員會工作人員和八個民主黨派機關中履行公職的工作人員。

2.在各級人民代表大會常務委員會中履行公職的工作人員。

3.在各級人民政治協商會議中履行公職的工作人員。

4.在各級行政機關中履行公職的工作人員，即指在行政機關中從事公務的勤雜人員以外的工作人員。這是公務員中人數最多的。

5.在各級監察機關履行公職和工作人員。

6.在各級人民法院中履行公職的工作人員，包括法官、法警、書記員和其他行政人員等。

7.在各級人民檢察院中履行公職的工作人員，包括檢察官、法警、書記員和其他行政人員等。

職位分類保留了原領導職務序列的層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。

公務員職級在廳局級以下設置。綜合管理類公務員職級序列分為：一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。為避免“千軍萬馬過獨木橋”而拓寬了公務員晉升的途徑。

二、公務員的條件、權利、義務

（一）公務員應當具備的條件

具體包括：（1）具有中華人民共和國國籍；（2）年滿18周歲；（3）擁護中華人民共和國憲法，擁護中國共產黨領導和社會主義制度；（4）具有良好的政治素質和道德品行；（5）具有正常履行職責的身體條件和心理素質；（6）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（7）法律規定的其他條件。

（二）公務員的義務

公務員應當履行下列義務：（1）忠于憲法，模范遵守、自覺維護憲法和法律，自覺接受中國共產黨領導；（2）忠于國家，維護國家的安全、榮譽和利益；（3）忠于人民，全心全意為人民服務，接受人民監督；（4）忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令，按照規定的權限和程序履行職責，努力提高工作質量和效率；（5）保守國家秘密和工作秘密；（6）帶頭踐行社會主義核心價值觀，堅守法治，遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德、家庭美德；（7）清正廉潔，公道正派；（8）法律規定的其他義務。

（三）公務員的權利

公務員享有下列權利：（1）獲得履行職責應當具有的工作條件；（2）非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；（3）獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；（4）參加培訓；（5）對機關工作和領導人員提出批評和建議；（6）提出申訴和控告；（7）申請辭職；（8）法律規定的其他權利。

三、公務員管理制度——分為“進、管、出”三個環節

（一）“進”的環節——主要指錄用與任職

1.公務員的錄用。第一次進入機關、擔任主任科員以下或其他相當職務層次的非領導職務公務員適用錄用制度。錄用采取公開考試、嚴格考查、平等競爭、擇優錄取的方法。

公務員的報考條件有：（1）積極條件（應當具備的條件）：《公務員法》第13條規定的7個條件以及省級以上公務員主管部門規定的擬任職位所要求的資格條件。（2）消極條件（禁止錄用的情況）：曾因犯罪受過刑事處罰的、曾被開除中共黨籍和公職的、被依法列為失信聯合懲戒對象的以及法律規定不得錄用為公務員的其他情形的。

招錄機關應當發布招考公告，考試采用筆試和面試的方式。根據考試成績確定考查人選，并對其進行報考資格復審、考查和體檢，最后提出擬錄用人員名單并予以公示。公示期不少于5個工作日。新錄用的公務員試用期為1年。試用期為1年，合格的不予以任職，不合格的取消錄用。

2.公務員職務實行選任制、委任制。領導成員職務按照國家規定實行任期制。

3.公務員職位的聘任。經省級以上公務員主管部門批準，機關根據工作需要，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。

聘任公務員，應當簽訂書面的聘任合同。聘任合同期限為1～5年。約定試用期為1～6個月。聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制。

（二）“管”的環節——包括考核、懲戒、職務升降、培訓、交流與回避

1.考核。對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質和工作實績。公務員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎。定期考核的結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職4個等次。定期考核的結果以書面形式通知公務員本人。

公務員在定期考核中被確定為不稱職的，降低一個職務層次任職。

2.公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。

3.懲戒。公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的，給予處分。處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。

“對上級說不”——公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

這里公務員執行“明顯違法”的決定或者命令的，是指刑訊逼供、做假賬、放私等，還應當依法承擔相應的責任。這就是諸多單行法中規定的“追究主管人員與直接責任人員”的責任的來源。

4.職務升降。公務員應當逐級晉升職務，因特別優秀的或工作特殊需要的，可以按照規定破格或者越一級晉升職務。領導職務實行選任制、委任制和聘任制及任期制。公務員職級實行委任制和聘任制。

競爭上崗與公開選拔：前者，機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺的、本機關沒有合適人選時，可以在系統內通過適當的方式，向社會選拔任職人選。產生任職人選。

公務員晉升領導職務的，應當按照有關規定實行任職前公示制度和任職試用期制度。

5.獎勵。公務員或者公務員集體有下列情形之一的，給予獎勵：（1）忠于職守，積極工作，勇于擔當，工作實績顯著的；（2）遵紀守法，廉潔奉公，作風正派，辦事公道，模范作用突出的；（3）在工作中有發明創造或者提出合理化建議，取得顯著經濟效益或者社會效益的；（4）為增進民族團結，維護社會穩定做出突出貢獻的；（5）愛護公共財產，節約國家資財有突出成績的；（6）防止或者消除事故有功，使國家和人民群眾利益免受或者減少損失的；（7）在搶險、救災等特定環境中做出突出貢獻的；（8）同違紀違法行為作斗爭有功績的；（9）在對外交往中為國家爭得榮譽和利益的；（10）有其他突出功績的。

獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予稱號。

對受獎勵的公務員或者公務員集體予以表彰，并對受獎勵的個人給予一次性獎金或者其他待遇。

6.培訓。新錄用人員應當在試用期內進行初任培訓；對晉升領導職務的公務員應當在任職前或者任職后1年內進行任職培訓；對從事專項工作的公務員應當進行專門業務培訓；對全體公務員應當進行提高政治素質和工作能力、更新知識的在職培訓，其中對擔任專業技術職務的公務員，應當按照專業技術人員繼續教育的要求，進行專業技術培訓。

7.交流與回避。公務員可以在公務員和參照《公務員法》管理的工作人員隊伍內部交流，也可以與國有企業和不參照《公務員法》管理的事業單位中從事公務的人員交流。交流的方式，包括調任、轉任兩種方式：（1）調任指國有企業、事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。（2）轉任指公務員在不同職位、不同地區、不同部門之間的職務變動。

回避指為保證公正履行公務，限制公務員任職和執行公務的制度。（1）任職回避：公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。公務員不得在其配偶、子女及其配偶經營的企業、營利性組織的行業監管或者主管部門擔任領導成員。（2）執行公務回避：公務員執行公務時，涉及與本人或者上述親屬有利害關系的，應當實行執行職務回避。（3）地域回避：公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。

（三）“出”的環節——指辭職、辭退、退休

1.辭職。分為公務員辭去公職和辭去領導職務兩種。公務員辭去公職，應當向任免機關提出書面申請。任免機關應當自接到申請之日起30日內予以審批，其中對領導成員辭去公職的申請，應當自接到申請之日起90日內予以審批。但是，未滿國家規定的最低服務年限的、在涉及國家秘密等特殊職位任職或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的、重要公務尚未處理完畢且須由本人繼續處理的、正在接受審計、紀律審查或者涉嫌犯罪司法程序尚未終結的，不得辭去公職。

公務員辭去領導職務，包括四種：（1）因公辭職，因工作變動需要辭去現任職務的，應當履行辭職手續。（2）自愿辭職，因個人或者其他原因，可以自愿提出辭去領導職務。（3）引咎辭職，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。（4）責令辭職，領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。

2.辭退。辭退是因為公務員擔任公職存在缺陷，國家單方面解除公務員與機關之間公職關系的制度。

辭退的條件是：（1）在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；（2）不勝任現職工作，又不接受其他安排的；（3）因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；（4）不履行公務員義務，不遵守法律和公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；（5）曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過15天，或者一年內累計超過30天的。但是，因公致殘被確認喪失或者部分喪失工作能力的、患病或者負傷在規定的醫療期內的、女性公務員在孕期產假哺乳期內的，不得辭退。

3.退休。公務員達到國家規定的退休年齡或者完全喪失工作能力，消滅公務員與國家之間公職關系的人事管理制度。

公務員工作年限滿30年或者距國家規定的退休年齡不足5年且工作年限滿20年的，經自愿提出申請，經任免機關批準可以提前退休。

從業限制：公務員辭去公職或者退休的，原系縣處級以上領導成員的公務員在離職3年內，其他公務員在離職2年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。

（四）公職的保障

1.物質保障。工資、福利與保險：公務員實行國家統一規定的工資制度。工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金。公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的應當給予相應的補休，不能補休的按照國家規定給予補助。

2.權益保障。“鐵飯碗”——入編的公務員——申訴控告：公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起30日內直接提出申訴。對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。原處理機關應當自接到復核申請書后的30日內作出復核決定。受理公務員申訴的機關應當自受理之日起60日內作出處理決定；案情復雜的，可以適當延長，但是延長時間不得超過30日。復核、申訴期間不停止人事處理的執行。公務員申訴的受理機關審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。

公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告。受理控告的機關應當按照規定及時處理。

“泥飯碗”——聘用制公務員與所屬機關之間因履行聘任合同發生爭議的，有權自爭議發生之日起60日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起民事訴訟。裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請法院執行。人事爭議仲裁委員會由公務員主管部門代表、所在機關人事管理部門代表、同類聘用公務員代表和法律專家組成。

四、公務員行使職權行為的識別

見本書第十八課“國家賠償概述”。

本講重點法條

《公務員法》

第二條、第四條、第十二條至第十五條、第十九條、第二十六條、第三十四條、第三十五條、第四十條、第四十四條、第五十一條至第五十三條、第五十六條、第五十九條至第六十五條、第六十九條至第七十七條、第八十五條至第第八十九條、第九十五條至第一百零五條（略）

《行政機關公務員處分條例》

第九條、第十條、第十七條、第二十九條（略）

真題精選

1.根據規定，地方的事業單位機構和編制管理辦法由省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關擬定，報國務院機構編制管理機關審核后，由下列哪一機關發布？（2016/2/43，單選）

A.國務院

B.省、自治區、直轄市人民政府

C.國務院機構編制管理機關

D.省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關

2.財政局干部李某在機關外兼職。關于李某兼職，下列哪些說法是正確的？（2016/2/76，多選）

A.為發揮個人專長可在外兼職

B.兼職應經有關機關批準

C.不得領取兼職報酬

D.兼職情況應向社會公示

3.根據《公務員法》規定，下列哪一選項不是公務員應當履行的義務？（2015/2/44，單選）

A.公道正派 B.忠于職守 C.恪守職業道德 D.參加培訓

4.甲市某縣環保局與水利局對職責劃分有異議，雙方協商無法達成一致意見。關于異議的處理，下列哪一說法是正確的？（2015/2/45，單選）

A.提請雙方各自上一級主管機關協商確定

B.提請縣政府機構編制管理機關決定

C.提請縣政府機構編制管理機關提出協調意見，并由該機構編制管理機關報縣政府決定

D.提請縣政府提出處理方案，經甲市政府機構編制管理機關審核后報甲市政府批準

5.關于公務員的辭職和辭退，下列哪些說法是正確的？（2015/2/76，多選）

A.重要公務尚未處理完畢的公務員，不得辭去公職

B.領導成員對重大事故負有領導責任的，應引咎辭去公職C.對患病且在規定的醫療期內的公務員，不得辭退

D.被辭退的公務員，可根據國家有關規定享受失業保險

6.國家稅務總局為國務院直屬機構。就其設置及編制，下列哪一說法是正確的？（2014/2/43，單選）

A.設立由全國人大及其常委會最終決定

B.合并由國務院最終決定

C.編制的增加由國務院機構編制管理機關最終決定

D.依法履行國務院基本的行政管理職能

7.王某經過考試成為某縣財政局新錄用的公務員，但因試用期滿不合格被取消錄用。下列哪一說法是正確的？（2014/2/44，單選）

A.對王某的試用期限，由某縣財政局確定

B.對王某的取消錄用，應當適用辭退公務員的規定

C.王某不服取消錄用向法院提起行政訴訟的，法院應當不予受理

D.對王某的取消錄用，在性質上屬于對王某的不予錄用

8.根據《公務員法》的規定，下列哪些選項屬于公務員交流方式？（2014/2/85，多選）

A.調任 B.轉任 C.掛職鍛煉 D.接受培訓

9.國家海洋局為國務院組成部門管理的國家局。關于國家海洋局，下列哪一說法是正確的？（2013/2/44，單選）

A.有權制定規章

B.主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能

C.該局的設立由國務院編制管理機關提出方案，報國務院決定

D.該局增設司級內設機構，由國務院編制管理機關審核批準

10.孫某為某行政機關的聘任制公務員，雙方簽訂聘任合同。下列哪些說法是正確的？（2013/2/79，多選）

A.對孫某的聘任須按照公務員考試錄用程序進行公開招聘

B.該機關應按照《公務員法》和聘任合同對孫某進行管理

C.對孫某的工資可以按照國家規定實行協議工資

D.如孫某與該機關因履行聘任合同發生爭議，可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁

【答案及解析】

1.B（地方的事業單位機構和編制管理辦法發布程序）。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第29條規定，地方的事業單位機構和編制管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府機構編制管理機關擬定，報國務院機構編制管理機關審核后，由省、自治區、直轄市人民政府發布。故B項正確。

2.BC（公務員兼職要求）。關于A、B、C選項，《公務員法》第44條規定：“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。”兼職須是為了工作需要，故A項錯誤；BC項正解。D選項缺乏法律依據。

3.D（公務員的義務）。根據《公務員法》第14條，可知ABC均為公務員的義務。參加培訓是《公務員法》第15條規定的權利，不是公務員的義務。

4.C（地方機構之間職責劃分沖突及解決途徑）。根據《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第10條規定：“地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機構承擔。行政機構之間對職責劃分有異議的，應當主動協商解決。協商一致的，報本級人民政府機構編制管理機關備案；協商不一致的，應當提請本級人民政府機構編制管理機關提出協調意見，由機構編制管理機關報本級人民政府決定。” C選項即解決這類沖突唯一合法途徑。

5.CD（公務員辭職和辭退的適用情形與限制）。根據《公務員法》第86條，A選項錯誤，屬于表述不全的錯誤，對重要公務尚未處理完畢的公務員，且須由本人繼續處理的，才不得辭去公職。《公務員法》第87條第3款規定，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務，但不是辭去公職。所以B選項錯誤。根據《公務員法》第89、90條規定，選項CD正確。

6.B（國務院直屬機構的設置與編制）。依據《國務院行政機構設置和編制管理條例》第8條，國務院直屬機構的設立、撤銷或者合并由國務院機構編制管理機關提出方案，報國務院決定。因此選項A錯誤，B選項正確。國務院行政機構增加或者減少編制，由國務院機構編制管理機關審核方案，報國務院批準。所以，C選項錯誤。國務院組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能。國務院直屬機構主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能。因此，D項不準確，不應選。

7.C（公務員錄用）。王某經過考試成為某縣財政局新錄用的公務員，已經取得公務員身份，但由于試用期不合格，被取消錄用，屬于《行政訴訟法》第13條規定的行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定，對此不服提起行政訴訟的，人民法院不受理。因此，C項正確，當選。

8.AB（公務員交流方式）。公務員的交流，是指國家機關根據工作需要或公務員個人愿望，通過法定形式在機關內部調整公務員的工作職位，或者將非公務員身份的公職人員調入機關擔任一定層次公務員職務的管理活動。把這一系列的活動和過程通過法規的形式確定下來就形成了公務員的交流制度。我國《公務員法》第63條第3款規定，交流的方式包括調任、轉任。

9.C（國務院行政機構的職能和設立）。國務院組成部門有權制定規章，國務院組成部門管理的國家局無權制定規章，A錯誤。國務院直屬機構主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能。國務院組成部門管理的國家行政機構主管特定業務，行使行政管理職能。B項準確描述的是國務院組成部門的職能，B錯誤。國務院行政機構的司級內設機構的增設、撤銷或者合并，經國務院機構編制管理機關審核方案，報國務院批準，D 錯誤。

10.BCD（聘任制公務員管理制度）。聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。公開招聘并非必須。