第2講 行使行政職權的非政府組織

一、法定授權的組織

（一）概念

根據法律、法規的規定，可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復議、行政訴訟并承擔相應法律責任的非政府組織。

（二）范圍

包括以下幾種情況：

1.中央一級的，又包括部級和局級的。

（1）部級的有：第一，事業單位編制的：例如中國氣象局，名稱叫局但都是事業單位的編制；中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會，雖然稱為委員會但也是事業單位的編制。第二，中央一級的社會團體，如原為兩個部的輕工總會、紡織總會等。

（2）中央一級局級的事業單位編制的一些“管理中心”，如國家林業和草原局、國家體育總局下設的若干管理中心等。中央一級的法定授權組織具有職權先天而得，即依“三定方案”或部級（相當于規章）的批復或成立的決定而取得的特點。

2.地方一級的法定授權組織主要是企業、事業單位。其行政職權主要由于成立后法律、法規、規章的一般授權而繼受獲得，而非在成立時就先天享有某一行政職權。如作為事業單位的公共工程質量監督站；鍋爐壓力檢測研究所（中心）；特種設備檢測中心；公立大學頒發學位證（學歷證有爭議）的行為等。

作為企業單位則一定是國有企業，特別是公用企業的自來水公司、煤氣公司、天然氣公司、液化氣公司等。

（三）法律地位

1.享有與行政機關相同的行政主體地位，可以稱為“準”行政機關，正如《行政許可法》第23條規定的那樣，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定”。

2.以自己名義行使法律、法規、規章的授權并就其行為對外承擔法律責任，即自己獨立成為行政復議中的適格被申請人（注意不能向上級法定授權組織申請而只能向直接管理該組織的人民政府及其工作部門申請復議），行政訴訟中為適格被告，行政賠償中為適格賠償義務人。

3.在自己的權限范圍內實施行政職權時無需向主管行政機關請示、匯報。

4.執行本身固有職能時，與一般企、事業單位沒有差別，不享有行政主體的地位。

備考提示

實施行政處罰的條件：（1）該組織具有管理公共事務的職能；（2）法律、法規的明文授權；（3）在法定授權范圍內行使行政處罰權。

二、行政機關委托的組織——受托組織

我們可以稱受行政機關委托的組織是依附于行政機關的主體，是行政機關“影子”里的主體。因為受托組織不能以自己的名義實施行政行為，它僅為行為主體而非責任主體。雖然其基于自己的考量獨立認定事實、適用法律，但仍不能獨立承擔責任，而由委托機關承擔訴訟、復議、賠償的責任。之所以發生行政委托，主要是因為我國的行政職能過于寬泛，所有行政職權都要由行政機關去行使會發生困難，為提高行政效率必然會發生行政機關委托其他非行政機關的社會組織去行使某一行政職權。這里委托出去的職權可能是處罰權，也可能是許可權或管理權。應該指出的是，行政許可的委托只能委托給其他行政機關，不能委托給企、事業單位?！缎姓S可法》第24條第1款規定，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內容予以公告。

行政委托所產生的責任在《行政許可法》第24條、《行政處罰法》第18、19條、《行政訴訟法》第26條和《國家賠償法》第7條中都有規定。

（一）行政機關委托組織的概念

受行政機關的委托而享有行政職權從而成為行政行為實施者的社會組織。行政的委托與受托實為一種公法上的委托代理關系。受托組織主要是事業單位。由于受單行法規定和具體主管行政機關的判斷的影響，行政委托組織的種類和形式“不一而足”不可概括窮盡，實踐中，如受衛生局委托的衛生監督所，受稅務局委托的單位和個人代為征收稅款，受公安局委托的交通協管、治安聯防，以及村委會、居委會等。

行政委托又分為兩種：一為行政機關之間的委托；二為行政機關委托給事業單位的委托，分別見下述法規。

前者：《森林法》第32條第5款規定：“農村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，由縣級林業主管部門或者其委托的鄉、鎮人民政府依照有關規定審核發放采伐許可證?！薄缎姓S可法》第24條規定，行政許可的委托只能委托給其他行政機關，不能委托給企事業單位，這是一種公法上內部的委托代理關系，《森林法》第32條的上述規定即為一例證。

后者：《公路工程質量管理辦法》第5條第3款規定：“縣級以上人民政府交通主管部門設置的公路工程質量監督機構（以下簡稱質監機構）根據交通主管部門委托的權限，代表交通主管部門行使行政執法職能，具體負責公路工程質量監督工作?！贝颂幍墓饭こ藤|量監督機構肯定不是行政編制，是受托組織。

（二）受委托組織的條件

1.必須是依法成立的具有管理公共事務職能的組織，即該組織必須經過合法的審批或登記程序成立，行政職權不能委托給非法組織。

2.具有熟悉相關法律、法規、規章和業務的工作人員，這是最重要的行為能力要件。

3.應具備（如果需要）某種專業的技術檢查或技術鑒定的條件。

前兩個為必備條件，第三個是或然條件。

（三）行政委托的規則

1.依法委托，行政委托應該具有法律、法規或者規章的依據。

2.書面委托，委托機關應以書面形式出具委托書，兩者的關系是委托關系而非合同關系，其委托的內容和期限必要時予以公告，便于監督。

3.委托權限應小于至多等于委托機關的權限，應避免模糊和籠統的委托。委托職權的性質可以是處罰權，也可能是其他管理權。

4.由委托者的行政機關承受受托組織行為的法律后果，有一種“名為授權實為委托”的情形值得注意，即《行訴法解釋》第20條第3款的規定：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告?！?/p>

5.委托機關對受委托組織負有檢查監督的職責并可基于公共利益的需要而撤銷委托。

（四）受委托組織的行為規則

1.以委托行政機關的名義實施受托行為，實施受托行為必須以委托機關的名義，出具的法律文書應蓋委托機關的公章。

2.不得超越委托權限，受托組織應在委托權限范圍內實施受托行為，不得超越委托的權限范圍和幅度。

3.不得轉委托。轉委托也稱再委托，民法中是不禁止的，但公法上的轉委托是被禁止的。行政機關委托的職權，受托組織再“轉讓”給他人去行使是不可想象的。

（五）受委托組織的法律地位

是行政職權的行為主體但不是責任主體，由委托的行政機關承擔作被申請人、被告人和賠償義務人的責任。