第1講 行政主體

一、行政主體的概念

行政組織的主要形態是行政機關，行政機關又是行政主體的最主要的表現形式。行政主體是一個理論概念，在行政基本法的立法中原則上不宜寫進法典之中，而僅存在于行政法學理論研究和教學中，但2014年《行政訴訟法》第75條將“行政主體”一詞寫進了法條之中。它是對行政法關系中行政一方當事人資格的抽象和概括，具體說，行政主體應當具備以自己的名義、行政職權和獨立承擔責任三要素。

行政主體：指享有行政職權、能以自己的名義行使國家行政職權，作出影響行政相對人權利、義務的行政行為，并能由其本身對外承擔法律責任的組織。

理解要點：

1.行政主體是一個理論概念，僅存在于行政法學中。

2.行政主體與行政機關的關系：絕大部分行政機關是行政主體，并非所有行政機關都是行政主體，行政機關并非在所有場合都是行政主體（如國土資源局租用辦公樓是民事主體而非行政主體。）

3.行政主體與公務員關系：二者絕非等同，但又密不可分。行政主體是將公務員分散的、單一的行使職權行為統一起來的一種法律技術，是將公務員的執行公務行為吸收、歸屬的法律人格。

4.行政主體與行政法主體：行政法主體指雙方當事人——行政主體和相對人；行政主體僅指行政一方當事人的主體資格，包括行政機關和法律、法規（司法解釋中增加了規章授權的內容）授權的組織。

行政組織與行政主體

行政主體資格

二、行政機關

（一）行政機關的概念

指依據憲法或組織法的規定設置的，行使國家行政職權，管理國家行政事務的國家機關。

（二）分類

1.中央行政機關

掌握國務院行政機構的性質，尤其明確以下幾個概念的確切范圍：國務院部門（行訴法15條）、國務院組成部門、部門規章的制定主體。

2018年國務院機構改革，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個：

（1）關于國務院組成部門調整

①組建自然資源部。不再保留國土資源部、國家海洋局（自然資源部對外保留國家海洋局牌子）、國家測繪地理信息局。

②組建生態環境部。不再保留環境保護部。

③組建農業農村部。不再保留農業部。

④組建文化和旅游部。不再保留文化部、國家旅游局。

⑤組建國家衛生健康委員會。不再保留國家衛生和計劃生育委員會。不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。

⑥組建退役軍人事務部。

⑦組建應急管理部。不再保留國家安全生產監督管理總局。

⑧重新組建科學技術部。

⑨重新組建司法部。不再保留國務院法制辦公室。

⑩優化水利部職責。不再保留國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室。

⑾優化審計署職責。不再設立國有重點大型企業監事會。

⑿監察部并入新組建的國家監察委員會。不再保留監察部、國家預防腐敗局。

（2）關于國務院其他機構調整

①組建國家市場監督管理總局。不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局。

②組建國家廣播電視總局。不再保留國家新聞出版廣電總局。

③組建中國銀行保險監督管理委員會。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

④組建國家國際發展合作署。

⑤組建國家醫療保障局。

⑥組建國家糧食和物資儲備局。不再保留國家糧食局。

⑦組建國家移民管理局。

⑧組建國家林業和草原局。不再保留國家林業局。

⑨重新組建國家知識產權局。

⑩調整全國社會保障基金理事會隸屬關系。

⑾改革國稅地稅征管體制：將國稅局、地稅局合并。

國務院行政機構圖——根據2018年機構改革方案整理

續表

2.地方行政機關（四級）

省（自治區、直轄市）級、地市（自治州、盟）級、縣（自治縣、不設區的市、市轄區）級、鄉（民族鄉）鎮級的政府及其工作部門（但鄉政府的內設部門不具有對外職能）。

“縣級政府的工作部門”有行政主體資格，源于單行法的授權，具體處罰權、許可權、檢查權各不相同，需根據單行法的具體規定來判定。如《行政處罰法》第20條規定，“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”

行政架構

3.一般權限行政機關與部門權限行政機關

前者如國務院和地方各級人民政府，職能綜合——設立的派出組織稱派出機關；后者如國務院各部委、地方人民政府的工作部門，職能單一——設立的派出組織稱派出機構。

4.行政機關的派出機關

派出機關是指由有權的地方人民政府在一定行政區域內設立，代表設立機關管理該行政區域內各項行政事務的行政機構。職能綜合，相當于一級實體政府。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條的規定，派出機關有三類：

第一類是省、自治區人民政府設立的派出機構（行政公署），設立的主要條件是“在必要的時候”和“經國務院批準”；行政公署在行政爭議中既可能是被申請人，也可能是復議機關。

第二類是縣、自治縣的人民政府設立的區公所，設立的主要條件是“在必要的時候”和“經省、自治區、直轄市的人民政府批準”。

第三類是市轄區、不設區的市的人民政府設立的街道辦事處，設立的主要條件是“經上一級人民政府批準”，職能綜合，相當于一級政府。

派出機關（憲法中共三個，實踐中還包括各級政府的開發區管委會）

5.行政機關及其下設機構

一個縣級以上人民政府的部門權限機關通常會下設四種機構：

其一，行政機關的內設機構，即部委下設的司局、局下的處、處下的科，其人事、財務不獨立，沒有專門的授權，內設機構應以該機關的名義作出影響相對人權利、義務的行政行為。

其二，行政機關的派出機構，即政府工作部門根據行政管理需要在一定區域內設立的職能單一的行政機構，如某某派出所、某局之某某分局。其人事、財務不獨立，沒有自治權，原則上派出機構的行為即為設立該機構的機關的行為。

其三，行政機關的臨時性機構或稱議事協調機構，往往沒有編制，稱為某某領導小組，或某某辦公室。行使臨時性行政職權，或一年之中僅某一特定的時間段行使職權，事后該機構應被撤銷。如財務稅收物價大檢查辦公室，“春運辦”，清理整頓公司領導小組，行政審批制度改革領導小組等。

其四，行政機關組建的機構，相對獨立、往往具有事業單位編制，典型的如某某局執法大隊、某某稽查大隊，被賦予行政檢查權，但一般不享有以自己名義行使行政處罰和強制的職權。

以上四大機構關鍵是看單行法律、法規、規章對其是否有所授權，有授權的而其又以自己的名義行使該職權，其自己獨立承擔相應的法律責任。沒有授權的，對其行為由設立其的機關承擔責任。（見本書第十四課第2講行政訴訟被告的確定）

備考提示

1.國務院各部門與國務院組成部門是兩個不同的概念。國務院各部門包括：國務院組成部門、辦公廳、辦事機構、直屬機構、“歸口局”、直屬事業單位，而國務院組成部門僅指所屬各部委。《行政訴訟法》第15條規定的以國務院部門為被告的案件由中級法院管轄即指上述機構。以部委代管的國家局——“歸口局”為被申請人的復議案件也向其自身申請復議——自己管轄，并非向管理其的部委申請復議。

2.“縣局”經授權具有主體資格，如《治安管理處罰法》第7條第1款規定：“國務院公安部門負責全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。”這是單行法賦予縣級以上人民政府工作部門主管機關地位以及對他們的籠統授權的經典表述。縣級以上地方各級人民政府部門包括縣、自治縣、不設區的市和市轄區，地區、地級市、自治州（盟），省、自治區、直轄市的廳局委辦，不包括鄉鎮人民政府及其工作部門。

本講重點法條

《國務院行政機構設置和編制管理條例》

第六條、第十四條第一款（略）

《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》

第九條至第十三條（略）