第二章 自然資源有償使用和生態補償制度的理論基礎

第一節 自然資源有償使用與生態補償制度的必要性基礎

制度工具的必要性是指某個制度工具的產生和引入的前提客觀基礎。在既存的社會體系中要想建構或引入某項制度，首先要做的并非對該制度的內在建構進行研究和探討，而是要歸納總結社會問題，并試圖從現行的制度體系框架內解決新的問題；只有當對現行制度工具進行分析對比，發現不能有效應對新的問題時，才有建構或者引入新的制度工具的必要。此即奧卡姆剃刀定律提出的“如無必要，勿增實體”。在用現行制度工具應對新的社會問題的過程中是一個經驗判斷過程，而非抽象的邏輯推演。因此首要的一步是對非適用性的排除，即對現行制度進行梳理，對每一制度工具應對現實需求的局限性進行論證和排除。這種論證方法在法學領域運用十分廣泛，如王利明教授在《我國證券法中民事責任制度的完善》一文中，先指出了經濟立法中長期存在的制度缺陷，導致證券法未能有效保護中小投資者的合法權益，并以此為依據推導出完善證券法中民事責任的必要性。[1]這種論證方式在王衛國教授的《論重整制度》[2]一文和李潔博士《懲罰性賠償制度研究》[3]一文中也有運用?？梢娦轮贫葎摻ǖ谋匾曰A都來自對現存制度的考察和反思。本書即采用這種經驗主義的研究方法，具體而言，這是自然資源有償使用與生態補償得以出現的前提，也是對孕育該制度的社會條件的描述。

國內對資源有償使用制度和生態補償制度的研究起步相對較晚，在過去的十余年時間里，理論研究成果已有一定的積累。研究路徑主要是對國外理論研究進行比較分析，結合本國國情與制度現狀尋找制度構建的必要性基礎。目前而言，主要的代表性理論包括：一是自然資本理論。自然資本理論主張除了傳統的人造資本、金融資本和人力資本之外，還有第四種形式的資本，即自然資本。隨著自然資源消耗的幾何增長，環境基礎價值的重要性日益凸顯，稀缺性已成為其價值市場化的基礎。二是外部效應理論（外部性）。該理論認為，生態資源具有外部性，私人邊際成本效益和社會邊際成本收益在現實生活中發生沖突，導致帕累托最優在自由市場下無法實現。三是環境正義理論（環境正義），即自然資源的有效利用和生態補償制度不只是自然追求效率的工具，在實施過程中，外部成本的正確轉移應具有積極意義。

一、自然資源資本理論

一直以來，由于生態系統提供的服務并未完全進入市場，或者沒有把它和經濟服務以及制造業資本進行過量化比較，因而在決策過程中往往也不會考慮它的權重。這種忽略使人類在生物圈中存在的持續性方面付出了重大的代價。[4]早在古希臘，柏拉圖就認為雅典人對森林的破壞導致了水土流失和水井干涸。而在我國，也有人提出樓蘭古國的消失是由于人們對森林的大量破壞，最終導致河流干涸和生態環境惡化。隨著經濟發展、社會進步，人們對自然資源的使用量、利用率急劇增加，自然資源逐漸不能滿足所有人的“無償”使用。這時，人們開始認識到自然資源的稀缺，正視自然資源能帶來的收益，由此自然資源轉變為自然資產。當自然資產為其所有者帶來收益時，自然資產轉變為自然資本。20世紀90年代，保羅·霍根等人的《自然資本論》面世，提出了自然資本的主張。主張在傳統的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著第四種形式的資本，即自然資本，它是由自然資源、生命系統和生態構成的。自然資本主要包括以下四個方面：第一，能夠直接進入當前社會生產與再生產過程的自然資源，即自然資源總量和環境消納和轉化廢物的能力（環境自凈能力）；第二，自然資源及環境的質量變化和再生量變化，即生態潛力；第三，生態環境質量；第四，整個生態系統。

1997年，科斯坦薩（Costanza）等13位科學家首次對生態系統的價值估價做了有益的嘗試，分別對10種不同生物區和17種生態系統服務類型用貨幣形式進行了相應的測算，并根據生物群落單位面積推算出地球上現有的所有生態系統服務價值的總和規模。首次得出全球生態系統每年服務價值約為16—54萬億美元，相當于全世界GNP的1.8倍。隨后格魯特（Groot）、千年生態系統評估（MA）等進一步將全球生態系統服務細分為27類和31類，并評價了其價值，比較具有代表性。[5]生態系統服務蘊含的巨大價值引起了人們的高度重視，其價值評估方法的研究也引起了全球的關注。盡管各種評估方法不盡完善，其結果也頻遭質疑，但不可否認的是，生態系統和服務是有價值的。自然生態環境是人類生存和發展的必要條件。一般而言，特定形式的自然資本和生態系統服務的變化將使維持人類福利所需的代價或得到的益處發生改變。并且，當自然資本和生態系統服務在將來受到更大的壓力，變得更稀有時，它的價值會進一步增加。[6]

國內生態補償領域的研究和實踐始于20世紀80年代初，研究者主要來自自然科學（包括農業、林業、畜牧業、水、土壤、礦產資源等許多領域）和經濟學。受國際生態系統服務研究成果的啟發，研究者對我國各生態系統的服務功能進行了定量評價，取得了豐富的研究成果。研究結果表明，我國生態系統服務的價值尚未得到衡量和反映。目前單以國內生產總值（GDP）為基礎的經濟核算體系存在嚴重缺陷。它不能反映經濟增長過程中生態環境（外部經濟）的損失和自然資源消耗的成本，也不能衡量和反映自然生態系統服務的價值。美國學者科斯坦薩（Costanza）領導的科研小組將全球16種生物類群的生態系統服務功能分為17個方面，采用或構造了物質量評價法、能值分析法、市場價值法、機會成本法、影子價格法、影子工程法、費用分析法、防護費用法、恢復費用法、人力資本法、資產價值法、旅行費用法、條件價值法等一系列方法分別對每一類子生態系統服務功能的價值進行測算，最后進行加總求和，計算出全球生態系統每年產生的服務價值。一些中國學者進一步運用上述方法對生態系統的凈化功能及其價值、農田生產系統土壤保持功能及其經濟價值、煤炭資源生態補償標準、流域水污染生態補償標準、森林資源生態系統服務功能和森林資源使用價值和補償價值的核算等進行了測算。這些研究成果是自然資源有償使用與生態補償制度得以確立的重要依據。

生態價值可以認為是生態系統對于人的環境價值。[7]作為一個生命體，自然界為人類提供了生存條件：清潔的空氣、可以生息的土地、適量的紫外線以及動植物等。人類生活在擁有這些條件的自然環境中，以及成為生存所依賴的條件，是人類的“生存基地”。生態價值是環境價值的一部分。生態價值的含義包括以下三個方面：第一，地球上的生物為了自身的生存利益，在與其他物種進行生存競爭的同時也會為其他物種創造生存價值條件。第二，地球上任何物種和個體，都對整個生態環境的平衡起到積極的作用。第三，人類生存的必要條件就是生態系統的穩定，而這一必要條件恰好對人類具有“環境價值”。

二、生態環境外部性理論

（一）生態環境外部性問題產生的原因

經濟學上的外部性又稱外部效應，是指某種經濟活動給與這項活動無關的第三方帶來的影響。外部性的研究從古典經濟學時期就已經開始，該概念由經濟學家馬歇爾提出，并得到了經濟學家庇古的豐富和發展。庇古將外部性區分為外部經濟性和外部不經濟性，他指出“經濟外部性的存在，是因為當A對B提供勞務時，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報酬，也未向受害者支付任何補償”。

外部性理論在生態環境方面也適用，同樣可以分為對他人提供利益的正外部性（外部經濟性）和對他人造成損害的負外部性（外部不經濟性）。人類作為生態系統的重要組成部分，對資源的開發利用也會產生外部性，主要包括兩方面：生產者對資源的開發利用會給資源所在地的居民帶來就業機會，促進當地經濟水平的提高，這就是資源開發利用的外部經濟性；資源的開發利用也具有外部不經濟性，其開采過程往往伴隨著污染（包括空氣污染、水污染、噪聲污染及廢棄物污染等）以及對生態環境的破壞。經濟合作與發展組織（OECD）對于“環境負外部性”的定義是：“環境的負外部性是一個經濟學概念，是指當因生產或消費中對消費者效用和企業成本產生的一種未被補償的環境影響，并且這種效用和成本上的影響置于市場機制之外?！?a href="../Text/chapter08.xhtml#m8" id="w8">[8]外部經濟性的存在需要我們對生產者進行補償，而外部不經濟性的存在則需要我們對自然生態進行修復，以恢復到最佳的功能狀態。對于環境外部性產生原因的追問，經濟學家將其主要歸咎于市場的失靈和政府的失靈兩個主要原因。

1.市場失靈

影響環境人類行為具有外部性的主要原因往往被認為是市場調控在環境方面的失靈。羅杰·珀曼等學者認為，環境和生態功能的破壞主要歸因為環境的外部性，這種外部性由于市場的長期失靈而無法內化，導致生態服務的公共品屬性凸顯而無法在生態服務的提供者與受益者之間實現利益平衡，致使“搭便車”現象的存在。[9]外部性理論也同樣作為自然資源有償使用制度和生態補償制度的理論基礎。前者主要指自然資源開發利用過程中對于生態環境和功能的破壞等外部不經濟性；后者主要是指提供自然資源和生態功能服務對他人的受益行為的外部經濟性。調整自然資源開發者與其他受影響主體之間、生態服務提供者與其他受益者之間利益不平衡的制度設計規則便是這種外部（不）經濟性的內部化。換言之，將開發利用自然資源產生的環境和生態成本轉移給破壞生態環境方；將環境成本從提供資源和生態服務的人轉移給享受資源和生態服務的人。千年生態系統評估（Millennium Ecosystem Assessment，2005）認為，在農業用地方面設計生態服務付費的最大依據就是生態系統……除了為人類提供市場化的商品，還供給著一些其他“附加服務”，這些服務既有本地的、地區性的，也有全球性的，涉及碳封存（CSS）、生物多樣性維持及繁衍、水流域保護和景觀美學價值。[10]帕吉奧拉（Pagiola）認為，生態服務（ESS）通常因為市場的缺失而導致這些利益不會被付費，最后導致了不會對其損害付出成本，其溢出效益亦不會轉化為收益。所以市場的失靈是普遍的，而且社會對于生態服務的供給也會變成系統性的缺乏。[11]

市場失靈的原因是多元的，可歸納總結為九個方面的原因。[12]從自然資源有償使用和生態補償制度的解決思路來看，主要集中在產權和市場兩個方面。

一方面，產權缺失或產權不安全。市場機制正常運行的前提是資源、產品或服務產權清晰、可轉讓以及安全。市場可以有效地分配資源，這是根植于生產者（商品和服務的提供者）和消費者的理性驅動，即最大限度地實現自身利益。一般而言，利益直接取決于成本的投入和效益的產出。在產權不明、產權缺乏排他性控制的前提下，資源產生無效配置。同樣，在產權明晰、產權可轉讓，但交易不安全的情況下，也會導致市場失靈。自然資源由于其自身的物理屬性，很難在現有的法律框架下實現市場運作，也不能任憑市場供求關系來定價，如野生動植物資源、氣候資源、生態系統等。環境經濟學家認為，在不考慮環境外部性的情況下，理性人不會考慮外部成本，從而導致生產（或提供服務）與市場消費之間的不平衡，最終導致資源的市場配置失敗。因此，由外部性引起的環境問題的內部核心是成本轉移不正確，這通常是“私人成本和社會成本的區別”[13]。

另一方面，無市場或者市場競爭力不足。有的環境資源并不存在相關市場，或者即便存在市場也因不充分的市場競爭而導致市場資源配置無效率，這也被稱為薄市場（thin market）。前者如不存在用于排放污染物而形成的空氣產權市場；或者一些具有價值的自然資源或生態功能無法形成市場，如“生物多樣性”。后者如一些生態補償或生態服務付費的例子。在上下游河流用戶之間形成的自凈水生態服務購買的案例中，買賣雙方往往是唯一，或者是特定的，因此該自凈水購買市場競爭嚴重不足，這樣一個薄而非動態的市場同樣會導致市場失靈。如前所述，很多生態要素很難被納入產權制度的框架中。2001年，時任聯合國秘書長的安南曾發起一項千年生態系統評估計劃，組織了95個國家、1300多名科學家在4年內完成。2005年將計劃研究成果向外界公布，即《生態系統與人類福利：評估框架》研究報告。而該項研究報告中所評估全球生態服務的價值不是生態服務的直接價值，而是一個參考價格，并且，這個參考價格并不能直接促進生態服務市場的形成。

2.政府失靈

政府失靈（government failure）又可稱為政府失敗或非市場失靈。[14]政府失靈是指政府介入經濟活動以期矯正市場失靈時，由于行政低效、決策錯誤等原因，導致稀缺資源的錯誤配置。[15]

經驗證明政府在資源配置中的作用并非總是積極的，政府的介入并不一定能夠保證環境外部性問題的解決。盛洪（1996）將政府失靈歸納為四種類型：第一，扭曲原來可以正常工作的市場機制；第二，政府干預產生生態環境外部性；第三，政府干預結果更糟糕；第四，政府沒有干預真正的市場失靈急需。從對政府失靈的分類中可以看到，政府失靈是以市場失靈為前提的。這就表明，市場在資源配置中仍然較政府力量的介入具有優先性，政府只有在市場失靈、不能有效發揮資源調解作用時進入資源配置。但是反過來，當追問現行制度工具導致資源配置低效的原因時，應當首先對政府失靈進行檢視，如工廠排污的例子。實踐中，當發生企業排放廢氣導致大氣污染時，首要查證的是這類行為是否處于政府的管制之下，如果答案是肯定的，就可以采取如罰款、責令停產停業等處罰手段予以規制，實現環境外部不經濟性的內部化。如果答案是否定的，就要通過其他市場工具尋求環境外部性的內部化，或者考慮將其納入政府規制的范疇。當傳統的行政管制手段無法實現環境外部性內部化的目的，或者行政手段成本過高，需要追求一種更為靈活、高效的手段，也可以在政府介入的基礎上運用市場的手段，如排污權交易制度等。嚴格來說，政府沒有直接轉移環境外部成本的義務，而是建立在政府的一般職能基礎上。與現代政府提供醫療、教育、基礎設施建設等公共服務的義務不同，政府如何配置資源、監督和控制外部性溢出是分散和交叉的。因此，政府相關外部性的政策也是復雜而交叉的。

（二）生態環境外部性應對策略

可以說，自然資源有償使用制度與生態補償制度一樣，從本質上來講均為貫徹落實環境法的工具，因此，其效力和其他司法工具之間具有一定的可比較性。

1.市場工具

從1830年到1905年，紐約市能夠從北面的卡茨基爾-特拉華（Catskill-Delaware）水系中獲得飲用水。但是到了20世紀80年代，紐約市90%的飲用水來自卡特爾，另外10%來自哈德遜河以東的巴豆（Croton）地區。由于農業在財政上變得越來越不可持續，卡茨基爾-特拉華地區的農民開始集中種植和集中管理牲畜，直接導致大量污染排放和水土流失，同時大量農業用地成為居民用地和度假用地，導致水質急劇下降。1995年，紐約市通過保護哈德遜河上游的資源與生態環境來保護該市的飲用水安全，上游該水域自凈化的價值可以大致用以下方式估算：

在不保護上游生態的情況下，紐約市需要建設一個足夠大的污水處理廠，這需要花費80億至100億美金作為啟動成本，還需要600萬美金用于建設，2.5億美金用于每年的維護。而如果保護上游水域，讓其運用生態系統的自我凈化能力進行凈化，則只需要15億美金。根據以上成本利益分析，紐約市在1997年在上游買了數千英畝的土地，以對水庫上游形成大范圍的保護屏障，同時改進了該區域污水處理廠、化糞池等設施。到2007年9月，卡茨基爾-特拉華地區95%的商業農場都參加了這項計劃。借由此項目，該水域具有整體性和自身較強的凈化能力，這使紐約市成為全美第五個無須污水處理廠便可擁有地表飲用供水的城市之一。

對此案例，我們不難發現：（1）卡茨基爾-特拉華地區的生態服務付費市場流通的并不是具體可接觸的生態服務，而是附著有實質生態服務的自然資源和生態要素。該項目中具體交易行為是紐約市在上游購買土地，改變水系周圍的土地功能使用，以保護附近水源。水源自凈這一生態效益并不獨立于土地而存在，這與傳統服務交易行為很不一樣。（2）卡茨基爾-特拉華生態服務付費項目缺乏市場競爭性，即該項目的交易價格并不由供需關系所決定，而是基于相關參考價格確定。在本例中，一方面，下游的生態服務購買者與上游生態服務提供者是“寡頭式參與”的關系，而非市場主體多元化。另一方面，該項目的交易價格參考了在紐約投入污水處理廠等基礎建設成本，并不具有實際流通的參考意義。

如果我們走出理想的市場環境，生態服務付費這一制度需要通過創造一個全新的生態服務市場來解決相關問題。從實施效果來看，創造一個市場暴露出的問題依舊是市場化的。卡茨基爾-特拉華項目的成功主要來自它相對節約了總體成本，但這并不意味著市場化的生態服務付費具有可移植性，相反，這取決于是否有成本更具優勢的其他替代性解決方案。

那么，這種通過商品化將生態補償制度市場化的方法是否意味著生態補償制度就是純粹市場化的工具呢？答案是否定的，本書認為，這類市場化的案例，所創造的不是一個純粹的自由市場，而是一個“平行市場”（Parallel Markets）或者“類市場”（Quasi-Markets）[16]。雖然“平行市場”的創設意味著政府的自然資源管理權的去中心化，[17]但也不是說生態服務付費制度運作時政府可以從中抽離出來。

經濟學家的理論假設往往側重于創造一個生態服務的市場，并非直接解決生態服務市場失靈的問題。因為生態要素自身的緣由，被建設的市場并不能明顯體現出市場應有的競爭性，價格也不受供需關系調整。所有權作為一個抽象的人造法律概念，其邊界總是隨著人類社會生活的發展而變化。即使經濟學家可以構想出生態服務的所有權，但是空氣、生態自凈系統能力等生態要素，只要它們的所有權無法明確界定，或者界定的所有權不具備財產權排他性等必備特征，生態服務就無法完全成為獨立的財產，也就不能實現有效率的流通。

2.行政工具

解決環境外部性的傳統模式是依靠政府相關職能部門的行政管理模式，具有易于操作和控制的優點，能夠在短期內產生明顯效果，但是其缺乏可持續性，若由政府來決定如何利用環境資源，隨著政府管制方式的發展，環境資源管理也越來越多。常見的政府管制方式有：（1）設計標準或者技術規范；（2）性能標準或者排放限額；（3）環境質量或者基于危害的標準；（4）產品禁令或者使用限制；（5）計劃或者分析要求；（6）信息公開（標簽）要求等。[18]同時，稅收工具雖然是利用價值機制來實現管控引導外部性行為，但因為其具備國家強制特征，也可以納入廣義上的行政工具。

三、生態環境公平理論

（一）生態環境公平問題產生的原因

本部分問題涉及我國自然資源有償使用和生態補償制度在實踐與社會公平問題中的研究。自然資源有償使用和生態補償制度在西方國家所面臨的問題，諸如環境公平等與我國不盡相同。在發達國家，利益分配的不公導致了自然資源有償使用和生態補償問題，但是發展中國家所涉及的社會貧富不均是環境公平問題的誘因。因此，發展中國家所面臨的問題不屬于制度實施層面。舉例而言，美國在自然資源有償使用和生態補償問題中產生的環境公平問題是由于忽視了弱勢群體的環境權益而加劇了貧富差距。此問題在我國設計自然資源和生態補償有償使用制度之初便得以考量，縮小跨區域和流域的差距問題已經被考慮到制度目標中。

美國聯邦環境保護署（EPA）將環境公平定義為所有人（無論種族、膚色、收入）都有權獲得在環境法律、法規和政策的發展、實施、執行層面公平的對待和有效的參與。盧伯欽科將環境不公定義為一部分弱勢群體（經濟、種族等方面）所承擔的環境退化的后果大于其他群體。[19]我國農村地區由于經濟和文化相對落后，其環境權益更容易遭受侵害。出現這種問題的原因往往是城鄉發展不均衡，兩者在環境服務的數量，尤其是質量上有巨大差距。在生態文明的視野下建立健全環境法治，保障社會公平和公民的基本人權需要不斷縮小城鄉差距，逐步實現城市與農村環境服務均等化。因此，城鄉環境服務均等化是指任何人都有權在環境問題上獲得法律、法規、政策上的同等對待，這種對待不因地域而有所差異。國家應為公民的環境權益提供社會服務和制度保障。

隨著環境問題愈演愈烈，各個學科都開始重視環境破壞問題。最初對環境問題的研究主要圍繞環境本身，隨著研究的深入，生態環境領域的問題得到了各個學科的分析和關注。在社會科學方面，環境經濟學和環境管理學等科學相對于環境法學的產出更多。環境法學研究的問題更具有整體性，沒有考慮群體、民族和地理環境等差異。出現這種現象的原因一方面是法律具有普遍適用性，另一方面是法律在不同群體和區域的適用需保持一致性。已有的研究對于發達國家和發展中國家的環境公平問題有所涉及，但鮮少將關注點集中于地區和群體（如種族）之間的差異。在我國，這種情況尤為明顯，東部和西部地區發展極不均衡，所面臨的環境問題也因地區不同而有很大差異。因此，即使對于同類型的環境問題，解決辦法也應有所不同。筆者認為，由此引發的環境公平問題應該得到充分考慮。

20世紀60年代，美國環境運動伴隨著反戰和平權運動逐漸高漲。環境運動引發了對環境公平的研究，從不同視角研究環境運動的資料層出不窮。種族差異被聯合基督教會（United Church of Christ，UCC，1987）總結為最重要的影響因素。不同于上述觀點，阿希（Asch，1978）將家庭收入歸為影響環境公平問題的核心因素。而哈密爾頓（Hamilton，1995）認為，種族和家庭收入對環境公平的實現都有影響。他們的實驗多從某一具體的群體或者地域入手，觀察人們所承受環境風險的大小。最顯著的例子是，收入不同的人群所居住的地區距離污染源的距離不同。低收入人群或少數族裔因為經濟、能力上的不足，難以通過法律或者其他途徑保護自身的環境權益。例如，有色人種環境權益遭到侵害時很難獲得高質量的法律服務。此類研究雖有一定的成果，但角度較為單一。

對于環境公平問題產生的原因，我國學者的研究側重于區域環境公平問題。

目前國內的研究將影響環境公平的因素總結為經濟收入、種族、社會地位、政策管制等。經濟發展不均衡、產業轉移等因素是不同區域之間環境不公平現象的誘因。潘曉東（2004）認為，我國環境公平問題的誘因主要是貧富不均，而導致貧富不均的原因與政府管理不可分割。馬春波認為，我國農民工群體受到環境污染侵害的程度大于其他群體，這一點不同于美國的種族差異和收入差距因素。千年生態系統評估（MA，2005）采用實證研究的方法論證了自己的觀點。王慧則剖析了環境規劃的基礎仍圍繞市場機制，根據環境負外部性原理，低收入群體更易受到環境規劃帶來的污染轉移的影響。盧淑華認為，就概率而言，工人居住區比干部居住區更容易受到環境污染的侵害。朱旭峰、王笑歌（2007）認為目前環境決策的公平性應得到提升，將地區和人群因素充分納入其中，提升各個群體的參與性并完善與之相符合的環境責任制度。

（二）生態環境公平問題的應對

根據環境的負外部性理論，將環境成本進行轉移除了要考慮效率，還應當注重環境正義問題。目前的研究往往忽略這一視角，側重強調經濟學的研究方法。環境負外部性理論來源于經濟學，它解釋并支撐了自然資源有償使用和生態補償制度。

生態服務付費早年已經在國外進行了實踐，遇到了諸多問題，其中就包含貧困問題對生態服務付費的影響。從經濟學的角度考察生態服務付費與貧困問題關系的研究較少。近年來，生態服務付費推廣到很大一部分發展中國家，在這些國家的適用中更明顯地反映出不同階級、不同經濟狀況的群體所享受到的環境利益有所差異。

達明·喬丹（Damien Jourdain）的團隊通過建立數理評估模型的方式，研究越南山區生態服務付費項目（主要為森林和水的生態服務付費項目）。他的研究結果顯示，生態服務付費對不同地區農業的影響不同?？傮w來說，生態服務付費為農民的收入帶來了增長，貧困問題得到了一定程度上的解決。[20]簡·波爾納（Jan B?rner）、阿里斯白·門多薩（Arisbe Mendoza）的研究認為，生態服務付費項目的目的不僅在于對環境的保護，也實際提高了生態服務付費項目中參與者的收入。[21]他們的研究范圍集中于巴西亞馬遜熱帶雨林地區，該地的生態服務付費項目提升了貧困地區的收入。圖爾佩（J.K.Turpie）的研究則轉向了南非。根據他的研究結果，南非水資源生態服務付費項目在設計之初就充分考慮到了對貧困人群的救濟。因此，項目的實施效果也為緩解貧困帶來了一定的正面作用，并且充分保護了當地的生態環境，[22]珍妮特·費舍爾（Janet A.Fisher）等研究者創新性地構建了一套比現有理論更加完善的體系以估算生態服務付費項目對于社會公平的影響[23]。

在我國，生態服務收費的表現形式為生態補償制度，其資金來源主要依靠中央政府的財政支持。正因如此，我國學界對于生態服務付費與貧困問題的研究較早。出現此現象的現實原因是相對較為貧困的西北、西南和中部地區往往是生態補償的重點區域。相對較為富裕的東部和沿海地區則是生態服務的需求方。這種兩極分化的問題在構建我國生態補償制度時應得到優先考量，注重縮小地域間的貧富差距。例如，鄭克強、徐麗媛在《生態補償式扶貧的機理分析與長效機制研究》一文中指出：“生態系統服務的受益者對貧困的生態系統服務提供者實施生態補償，實際上是合作博弈的關系。效率與公平兩大條件的滿足是其合作博弈的基礎?！?a href="../Text/chapter08.xhtml#m24" id="w24">[24]除此之外，文章還認為“保護環境和扶貧解困是政府義不容辭的責任。長期以內，扶貧地區在國家發展中實際承擔了‘生態保障’‘資源儲備’和‘風景建設’的角色。實行生態補償式扶貧，從法理上體現了社會公平正義，也為扶貧解困實踐開拓了新的途徑和手段”。[25]

除此之外，國家頂層制度設計和黨的會議文件中也對生態補償與扶貧問題給予了高度關注。2011年12月1日，中央出臺《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》。綱要指出：“在貧困地區繼續實施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護、防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等重點生態修復工程。建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜。加大重點生態功能區生態補償力度。重視貧困地區的生物多樣性保護。[26]”此后，2015年11月27日至28日，在中央扶貧開發工作者大會上，習近平總書記強調：“要解決好‘怎么扶貧’的問題，按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施‘五個一批’工程……三是生態補償脫貧一批，加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。”[27]

目前，以中央政府為主導的生態補償項目在實施層面較為順利。舉例而言，西部地區是最早一批實施退耕還林的地區，給予的補助主要是以糧食和現金的形式發放。其中糧食補助標準為黃河流域及北方地區每畝100公斤；長江流域及南方地區每畝150公斤。除了補助以外，改造荒山的費用（包括種苗）也由政府提供。