第二章 自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

第一節(jié) 自然資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性基礎(chǔ)

制度工具的必要性是指某個(gè)制度工具的產(chǎn)生和引入的前提客觀基礎(chǔ)。在既存的社會(huì)體系中要想建構(gòu)或引入某項(xiàng)制度，首先要做的并非對(duì)該制度的內(nèi)在建構(gòu)進(jìn)行研究和探討，而是要?dú)w納總結(jié)社會(huì)問(wèn)題，并試圖從現(xiàn)行的制度體系框架內(nèi)解決新的問(wèn)題；只有當(dāng)對(duì)現(xiàn)行制度工具進(jìn)行分析對(duì)比，發(fā)現(xiàn)不能有效應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題時(shí)，才有建構(gòu)或者引入新的制度工具的必要。此即奧卡姆剃刀定律提出的“如無(wú)必要，勿增實(shí)體”。在用現(xiàn)行制度工具應(yīng)對(duì)新的社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)判斷過(guò)程，而非抽象的邏輯推演。因此首要的一步是對(duì)非適用性的排除，即對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行梳理，對(duì)每一制度工具應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的局限性進(jìn)行論證和排除。這種論證方法在法學(xué)領(lǐng)域運(yùn)用十分廣泛，如王利明教授在《我國(guó)證券法中民事責(zé)任制度的完善》一文中，先指出了經(jīng)濟(jì)立法中長(zhǎng)期存在的制度缺陷，導(dǎo)致證券法未能有效保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益，并以此為依據(jù)推導(dǎo)出完善證券法中民事責(zé)任的必要性。[1]這種論證方式在王衛(wèi)國(guó)教授的《論重整制度》[2]一文和李潔博士《懲罰性賠償制度研究》[3]一文中也有運(yùn)用。可見(jiàn)新制度創(chuàng)建的必要性基礎(chǔ)都來(lái)自對(duì)現(xiàn)存制度的考察和反思。本書(shū)即采用這種經(jīng)驗(yàn)主義的研究方法，具體而言，這是自然資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡猿霈F(xiàn)的前提，也是對(duì)孕育該制度的社會(huì)條件的描述。

國(guó)內(nèi)對(duì)資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的研究起步相對(duì)較晚，在過(guò)去的十余年時(shí)間里，理論研究成果已有一定的積累。研究路徑主要是對(duì)國(guó)外理論研究進(jìn)行比較分析，結(jié)合本國(guó)國(guó)情與制度現(xiàn)狀尋找制度構(gòu)建的必要性基礎(chǔ)。目前而言，主要的代表性理論包括：一是自然資本理論。自然資本理論主張除了傳統(tǒng)的人造資本、金融資本和人力資本之外，還有第四種形式的資本，即自然資本。隨著自然資源消耗的幾何增長(zhǎng)，環(huán)境基礎(chǔ)價(jià)值的重要性日益凸顯，稀缺性已成為其價(jià)值市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。二是外部效應(yīng)理論（外部性）。該理論認(rèn)為，生態(tài)資源具有外部性，私人邊際成本效益和社會(huì)邊際成本收益在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生沖突，導(dǎo)致帕累托最優(yōu)在自由市場(chǎng)下無(wú)法實(shí)現(xiàn)。三是環(huán)境正義理論（環(huán)境正義），即自然資源的有效利用和生態(tài)補(bǔ)償制度不只是自然追求效率的工具，在實(shí)施過(guò)程中，外部成本的正確轉(zhuǎn)移應(yīng)具有積極意義。

一、自然資源資本理論

一直以來(lái)，由于生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)并未完全進(jìn)入市場(chǎng)，或者沒(méi)有把它和經(jīng)濟(jì)服務(wù)以及制造業(yè)資本進(jìn)行過(guò)量化比較，因而在決策過(guò)程中往往也不會(huì)考慮它的權(quán)重。這種忽略使人類(lèi)在生物圈中存在的持續(xù)性方面付出了重大的代價(jià)。[4]早在古希臘，柏拉圖就認(rèn)為雅典人對(duì)森林的破壞導(dǎo)致了水土流失和水井干涸。而在我國(guó)，也有人提出樓蘭古國(guó)的消失是由于人們對(duì)森林的大量破壞，最終導(dǎo)致河流干涸和生態(tài)環(huán)境惡化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，人們對(duì)自然資源的使用量、利用率急劇增加，自然資源逐漸不能滿足所有人的“無(wú)償”使用。這時(shí)，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到自然資源的稀缺，正視自然資源能帶來(lái)的收益，由此自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y產(chǎn)。當(dāng)自然資產(chǎn)為其所有者帶來(lái)收益時(shí)，自然資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y本。20世紀(jì)90年代，保羅·霍根等人的《自然資本論》面世，提出了自然資本的主張。主張?jiān)趥鹘y(tǒng)的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著第四種形式的資本，即自然資本，它是由自然資源、生命系統(tǒng)和生態(tài)構(gòu)成的。自然資本主要包括以下四個(gè)方面：第一，能夠直接進(jìn)入當(dāng)前社會(huì)生產(chǎn)與再生產(chǎn)過(guò)程的自然資源，即自然資源總量和環(huán)境消納和轉(zhuǎn)化廢物的能力（環(huán)境自凈能力）；第二，自然資源及環(huán)境的質(zhì)量變化和再生量變化，即生態(tài)潛力；第三，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；第四，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。

1997年，科斯坦薩（Costanza）等13位科學(xué)家首次對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值估價(jià)做了有益的嘗試，分別對(duì)10種不同生物區(qū)和17種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類(lèi)型用貨幣形式進(jìn)行了相應(yīng)的測(cè)算，并根據(jù)生物群落單位面積推算出地球上現(xiàn)有的所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的總和規(guī)模。首次得出全球生態(tài)系統(tǒng)每年服務(wù)價(jià)值約為16—54萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全世界GNP的1.8倍。隨后格魯特（Groot）、千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MA）等進(jìn)一步將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)細(xì)分為27類(lèi)和31類(lèi)，并評(píng)價(jià)了其價(jià)值，比較具有代表性。[5]生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)蘊(yùn)含的巨大價(jià)值引起了人們的高度重視，其價(jià)值評(píng)估方法的研究也引起了全球的關(guān)注。盡管各種評(píng)估方法不盡完善，其結(jié)果也頻遭質(zhì)疑，但不可否認(rèn)的是，生態(tài)系統(tǒng)和服務(wù)是有價(jià)值的。自然生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展的必要條件。一般而言，特定形式的自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的變化將使維持人類(lèi)福利所需的代價(jià)或得到的益處發(fā)生改變。并且，當(dāng)自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在將來(lái)受到更大的壓力，變得更稀有時(shí)，它的價(jià)值會(huì)進(jìn)一步增加。[6]

國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的研究和實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代初，研究者主要來(lái)自自然科學(xué)（包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水、土壤、礦產(chǎn)資源等許多領(lǐng)域）和經(jīng)濟(jì)學(xué)。受?chē)?guó)際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究成果的啟發(fā)，研究者對(duì)我國(guó)各生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)，取得了豐富的研究成果。研究結(jié)果表明，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值尚未得到衡量和反映。目前單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)核算體系存在嚴(yán)重缺陷。它不能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中生態(tài)環(huán)境（外部經(jīng)濟(jì)）的損失和自然資源消耗的成本，也不能衡量和反映自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。美國(guó)學(xué)者科斯坦薩（Costanza）領(lǐng)導(dǎo)的科研小組將全球16種生物類(lèi)群的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能分為17個(gè)方面，采用或構(gòu)造了物質(zhì)量評(píng)價(jià)法、能值分析法、市場(chǎng)價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法、影子價(jià)格法、影子工程法、費(fèi)用分析法、防護(hù)費(fèi)用法、恢復(fù)費(fèi)用法、人力資本法、資產(chǎn)價(jià)值法、旅行費(fèi)用法、條件價(jià)值法等一系列方法分別對(duì)每一類(lèi)子生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值進(jìn)行測(cè)算，最后進(jìn)行加總求和，計(jì)算出全球生態(tài)系統(tǒng)每年產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)值。一些中國(guó)學(xué)者進(jìn)一步運(yùn)用上述方法對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的凈化功能及其價(jià)值、農(nóng)田生產(chǎn)系統(tǒng)土壤保持功能及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、流域水污染生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、森林資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和森林資源使用價(jià)值和補(bǔ)償價(jià)值的核算等進(jìn)行了測(cè)算。這些研究成果是自然資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償制度得以確立的重要依據(jù)。

生態(tài)價(jià)值可以認(rèn)為是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人的環(huán)境價(jià)值。[7]作為一個(gè)生命體，自然界為人類(lèi)提供了生存條件：清潔的空氣、可以生息的土地、適量的紫外線以及動(dòng)植物等。人類(lèi)生活在擁有這些條件的自然環(huán)境中，以及成為生存所依賴的條件，是人類(lèi)的“生存基地”。生態(tài)價(jià)值是環(huán)境價(jià)值的一部分。生態(tài)價(jià)值的含義包括以下三個(gè)方面：第一，地球上的生物為了自身的生存利益，在與其他物種進(jìn)行生存競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也會(huì)為其他物種創(chuàng)造生存價(jià)值條件。第二，地球上任何物種和個(gè)體，都對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境的平衡起到積極的作用。第三，人類(lèi)生存的必要條件就是生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，而這一必要條件恰好對(duì)人類(lèi)具有“環(huán)境價(jià)值”。

二、生態(tài)環(huán)境外部性理論

（一）生態(tài)環(huán)境外部性問(wèn)題產(chǎn)生的原因

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性又稱(chēng)外部效應(yīng)，是指某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給與這項(xiàng)活動(dòng)無(wú)關(guān)的第三方帶來(lái)的影響。外部性的研究從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始，該概念由經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出，并得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的豐富和發(fā)展。庇古將外部性區(qū)分為外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性，他指出“經(jīng)濟(jì)外部性的存在，是因?yàn)楫?dāng)A對(duì)B提供勞務(wù)時(shí)，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報(bào)酬，也未向受害者支付任何補(bǔ)償”。

外部性理論在生態(tài)環(huán)境方面也適用，同樣可以分為對(duì)他人提供利益的正外部性（外部經(jīng)濟(jì)性）和對(duì)他人造成損害的負(fù)外部性（外部不經(jīng)濟(jì)性）。人類(lèi)作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用也會(huì)產(chǎn)生外部性，主要包括兩方面：生產(chǎn)者對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用會(huì)給資源所在地的居民帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的提高，這就是資源開(kāi)發(fā)利用的外部經(jīng)濟(jì)性；資源的開(kāi)發(fā)利用也具有外部不經(jīng)濟(jì)性，其開(kāi)采過(guò)程往往伴隨著污染（包括空氣污染、水污染、噪聲污染及廢棄物污染等）以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)于“環(huán)境負(fù)外部性”的定義是：“環(huán)境的負(fù)外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，是指當(dāng)因生產(chǎn)或消費(fèi)中對(duì)消費(fèi)者效用和企業(yè)成本產(chǎn)生的一種未被補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境影響，并且這種效用和成本上的影響置于市場(chǎng)機(jī)制之外。”[8]外部經(jīng)濟(jì)性的存在需要我們對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)償，而外部不經(jīng)濟(jì)性的存在則需要我們對(duì)自然生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，以恢復(fù)到最佳的功能狀態(tài)。對(duì)于環(huán)境外部性產(chǎn)生原因的追問(wèn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其主要?dú)w咎于市場(chǎng)的失靈和政府的失靈兩個(gè)主要原因。

1.市場(chǎng)失靈

影響環(huán)境人類(lèi)行為具有外部性的主要原因往往被認(rèn)為是市場(chǎng)調(diào)控在環(huán)境方面的失靈。羅杰·珀曼等學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境和生態(tài)功能的破壞主要?dú)w因?yàn)榄h(huán)境的外部性，這種外部性由于市場(chǎng)的長(zhǎng)期失靈而無(wú)法內(nèi)化，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)的公共品屬性凸顯而無(wú)法在生態(tài)服務(wù)的提供者與受益者之間實(shí)現(xiàn)利益平衡，致使“搭便車(chē)”現(xiàn)象的存在。[9]外部性理論也同樣作為自然資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)。前者主要指自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)于生態(tài)環(huán)境和功能的破壞等外部不經(jīng)濟(jì)性；后者主要是指提供自然資源和生態(tài)功能服務(wù)對(duì)他人的受益行為的外部經(jīng)濟(jì)性。調(diào)整自然資源開(kāi)發(fā)者與其他受影響主體之間、生態(tài)服務(wù)提供者與其他受益者之間利益不平衡的制度設(shè)計(jì)規(guī)則便是這種外部（不）經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化。換言之，將開(kāi)發(fā)利用自然資源產(chǎn)生的環(huán)境和生態(tài)成本轉(zhuǎn)移給破壞生態(tài)環(huán)境方；將環(huán)境成本從提供資源和生態(tài)服務(wù)的人轉(zhuǎn)移給享受資源和生態(tài)服務(wù)的人。千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（Millennium Ecosystem Assessment，2005）認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)用地方面設(shè)計(jì)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的最大依據(jù)就是生態(tài)系統(tǒng)……除了為人類(lèi)提供市場(chǎng)化的商品，還供給著一些其他“附加服務(wù)”，這些服務(wù)既有本地的、地區(qū)性的，也有全球性的，涉及碳封存（CSS）、生物多樣性維持及繁衍、水流域保護(hù)和景觀美學(xué)價(jià)值。[10]帕吉奧拉（Pagiola）認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)（ESS）通常因?yàn)槭袌?chǎng)的缺失而導(dǎo)致這些利益不會(huì)被付費(fèi)，最后導(dǎo)致了不會(huì)對(duì)其損害付出成本，其溢出效益亦不會(huì)轉(zhuǎn)化為收益。所以市場(chǎng)的失靈是普遍的，而且社會(huì)對(duì)于生態(tài)服務(wù)的供給也會(huì)變成系統(tǒng)性的缺乏。[11]

市場(chǎng)失靈的原因是多元的，可歸納總結(jié)為九個(gè)方面的原因。[12]從自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的解決思路來(lái)看，主要集中在產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)兩個(gè)方面。

一方面，產(chǎn)權(quán)缺失或產(chǎn)權(quán)不安全。市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的前提是資源、產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)權(quán)清晰、可轉(zhuǎn)讓以及安全。市場(chǎng)可以有效地分配資源，這是根植于生產(chǎn)者（商品和服務(wù)的提供者）和消費(fèi)者的理性驅(qū)動(dòng)，即最大限度地實(shí)現(xiàn)自身利益。一般而言，利益直接取決于成本的投入和效益的產(chǎn)出。在產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)權(quán)缺乏排他性控制的前提下，資源產(chǎn)生無(wú)效配置。同樣，在產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓?zhuān)灰撞话踩那闆r下，也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。自然資源由于其自身的物理屬性，很難在現(xiàn)有的法律框架下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作，也不能任憑市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)定價(jià)，如野生動(dòng)植物資源、氣候資源、生態(tài)系統(tǒng)等。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在不考慮環(huán)境外部性的情況下，理性人不會(huì)考慮外部成本，從而導(dǎo)致生產(chǎn)（或提供服務(wù)）與市場(chǎng)消費(fèi)之間的不平衡，最終導(dǎo)致資源的市場(chǎng)配置失敗。因此，由外部性引起的環(huán)境問(wèn)題的內(nèi)部核心是成本轉(zhuǎn)移不正確，這通常是“私人成本和社會(huì)成本的區(qū)別”[13]。

另一方面，無(wú)市場(chǎng)或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足。有的環(huán)境資源并不存在相關(guān)市場(chǎng)，或者即便存在市場(chǎng)也因不充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置無(wú)效率，這也被稱(chēng)為薄市場(chǎng)（thin market）。前者如不存在用于排放污染物而形成的空氣產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)；或者一些具有價(jià)值的自然資源或生態(tài)功能無(wú)法形成市場(chǎng)，如“生物多樣性”。后者如一些生態(tài)補(bǔ)償或生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的例子。在上下游河流用戶之間形成的自凈水生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的案例中，買(mǎi)賣(mài)雙方往往是唯一，或者是特定的，因此該自凈水購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不足，這樣一個(gè)薄而非動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)同樣會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。如前所述，很多生態(tài)要素很難被納入產(chǎn)權(quán)制度的框架中。2001年，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的安南曾發(fā)起一項(xiàng)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估計(jì)劃，組織了95個(gè)國(guó)家、1300多名科學(xué)家在4年內(nèi)完成。2005年將計(jì)劃研究成果向外界公布，即《生態(tài)系統(tǒng)與人類(lèi)福利：評(píng)估框架》研究報(bào)告。而該項(xiàng)研究報(bào)告中所評(píng)估全球生態(tài)服務(wù)的價(jià)值不是生態(tài)服務(wù)的直接價(jià)值，而是一個(gè)參考價(jià)格，并且，這個(gè)參考價(jià)格并不能直接促進(jìn)生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的形成。

2.政府失靈

政府失靈（government failure）又可稱(chēng)為政府失敗或非市場(chǎng)失靈。[14]政府失靈是指政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以期矯正市場(chǎng)失靈時(shí)，由于行政低效、決策錯(cuò)誤等原因，導(dǎo)致稀缺資源的錯(cuò)誤配置。[15]

經(jīng)驗(yàn)證明政府在資源配置中的作用并非總是積極的，政府的介入并不一定能夠保證環(huán)境外部性問(wèn)題的解決。盛洪（1996）將政府失靈歸納為四種類(lèi)型：第一，扭曲原來(lái)可以正常工作的市場(chǎng)機(jī)制；第二，政府干預(yù)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境外部性；第三，政府干預(yù)結(jié)果更糟糕；第四，政府沒(méi)有干預(yù)真正的市場(chǎng)失靈急需。從對(duì)政府失靈的分類(lèi)中可以看到，政府失靈是以市場(chǎng)失靈為前提的。這就表明，市場(chǎng)在資源配置中仍然較政府力量的介入具有優(yōu)先性，政府只有在市場(chǎng)失靈、不能有效發(fā)揮資源調(diào)解作用時(shí)進(jìn)入資源配置。但是反過(guò)來(lái)，當(dāng)追問(wèn)現(xiàn)行制度工具導(dǎo)致資源配置低效的原因時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)政府失靈進(jìn)行檢視，如工廠排污的例子。實(shí)踐中，當(dāng)發(fā)生企業(yè)排放廢氣導(dǎo)致大氣污染時(shí)，首要查證的是這類(lèi)行為是否處于政府的管制之下，如果答案是肯定的，就可以采取如罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰手段予以規(guī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化。如果答案是否定的，就要通過(guò)其他市場(chǎng)工具尋求環(huán)境外部性的內(nèi)部化，或者考慮將其納入政府規(guī)制的范疇。當(dāng)傳統(tǒng)的行政管制手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的目的，或者行政手段成本過(guò)高，需要追求一種更為靈活、高效的手段，也可以在政府介入的基礎(chǔ)上運(yùn)用市場(chǎng)的手段，如排污權(quán)交易制度等。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政府沒(méi)有直接轉(zhuǎn)移環(huán)境外部成本的義務(wù)，而是建立在政府的一般職能基礎(chǔ)上。與現(xiàn)代政府提供醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的義務(wù)不同，政府如何配置資源、監(jiān)督和控制外部性溢出是分散和交叉的。因此，政府相關(guān)外部性的政策也是復(fù)雜而交叉的。

（二）生態(tài)環(huán)境外部性應(yīng)對(duì)策略

可以說(shuō)，自然資源有償使用制度與生態(tài)補(bǔ)償制度一樣，從本質(zhì)上來(lái)講均為貫徹落實(shí)環(huán)境法的工具，因此，其效力和其他司法工具之間具有一定的可比較性。

1.市場(chǎng)工具

從1830年到1905年，紐約市能夠從北面的卡茨基爾-特拉華（Catskill-Delaware）水系中獲得飲用水。但是到了20世紀(jì)80年代，紐約市90%的飲用水來(lái)自卡特爾，另外10%來(lái)自哈德遜河以東的巴豆（Croton）地區(qū)。由于農(nóng)業(yè)在財(cái)政上變得越來(lái)越不可持續(xù)，卡茨基爾-特拉華地區(qū)的農(nóng)民開(kāi)始集中種植和集中管理牲畜，直接導(dǎo)致大量污染排放和水土流失，同時(shí)大量農(nóng)業(yè)用地成為居民用地和度假用地，導(dǎo)致水質(zhì)急劇下降。1995年，紐約市通過(guò)保護(hù)哈德遜河上游的資源與生態(tài)環(huán)境來(lái)保護(hù)該市的飲用水安全，上游該水域自凈化的價(jià)值可以大致用以下方式估算：

在不保護(hù)上游生態(tài)的情況下，紐約市需要建設(shè)一個(gè)足夠大的污水處理廠，這需要花費(fèi)80億至100億美金作為啟動(dòng)成本，還需要600萬(wàn)美金用于建設(shè)，2.5億美金用于每年的維護(hù)。而如果保護(hù)上游水域，讓其運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化能力進(jìn)行凈化，則只需要15億美金。根據(jù)以上成本利益分析，紐約市在1997年在上游買(mǎi)了數(shù)千英畝的土地，以對(duì)水庫(kù)上游形成大范圍的保護(hù)屏障，同時(shí)改進(jìn)了該區(qū)域污水處理廠、化糞池等設(shè)施。到2007年9月，卡茨基爾-特拉華地區(qū)95%的商業(yè)農(nóng)場(chǎng)都參加了這項(xiàng)計(jì)劃。借由此項(xiàng)目，該水域具有整體性和自身較強(qiáng)的凈化能力，這使紐約市成為全美第五個(gè)無(wú)須污水處理廠便可擁有地表飲用供水的城市之一。

對(duì)此案例，我們不難發(fā)現(xiàn)：（1）卡茨基爾-特拉華地區(qū)的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)市場(chǎng)流通的并不是具體可接觸的生態(tài)服務(wù)，而是附著有實(shí)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的自然資源和生態(tài)要素。該項(xiàng)目中具體交易行為是紐約市在上游購(gòu)買(mǎi)土地，改變水系周?chē)耐恋毓δ苁褂茫员Ｗo(hù)附近水源。水源自凈這一生態(tài)效益并不獨(dú)立于土地而存在，這與傳統(tǒng)服務(wù)交易行為很不一樣。（2）卡茨基爾-特拉華生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，即該項(xiàng)目的交易價(jià)格并不由供需關(guān)系所決定，而是基于相關(guān)參考價(jià)格確定。在本例中，一方面，下游的生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者與上游生態(tài)服務(wù)提供者是“寡頭式參與”的關(guān)系，而非市場(chǎng)主體多元化。另一方面，該項(xiàng)目的交易價(jià)格參考了在紐約投入污水處理廠等基礎(chǔ)建設(shè)成本，并不具有實(shí)際流通的參考意義。

如果我們走出理想的市場(chǎng)環(huán)境，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)這一制度需要通過(guò)創(chuàng)造一個(gè)全新的生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。從實(shí)施效果來(lái)看，創(chuàng)造一個(gè)市場(chǎng)暴露出的問(wèn)題依舊是市場(chǎng)化的。卡茨基爾-特拉華項(xiàng)目的成功主要來(lái)自它相對(duì)節(jié)約了總體成本，但這并不意味著市場(chǎng)化的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)具有可移植性，相反，這取決于是否有成本更具優(yōu)勢(shì)的其他替代性解決方案。

那么，這種通過(guò)商品化將生態(tài)補(bǔ)償制度市場(chǎng)化的方法是否意味著生態(tài)補(bǔ)償制度就是純粹市場(chǎng)化的工具呢？答案是否定的，本書(shū)認(rèn)為，這類(lèi)市場(chǎng)化的案例，所創(chuàng)造的不是一個(gè)純粹的自由市場(chǎng)，而是一個(gè)“平行市場(chǎng)”（Parallel Markets）或者“類(lèi)市場(chǎng)”（Quasi-Markets）[16]。雖然“平行市場(chǎng)”的創(chuàng)設(shè)意味著政府的自然資源管理權(quán)的去中心化，[17]但也不是說(shuō)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度運(yùn)作時(shí)政府可以從中抽離出來(lái)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論假設(shè)往往側(cè)重于創(chuàng)造一個(gè)生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)，并非直接解決生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。因?yàn)樯鷳B(tài)要素自身的緣由，被建設(shè)的市場(chǎng)并不能明顯體現(xiàn)出市場(chǎng)應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)性，價(jià)格也不受供需關(guān)系調(diào)整。所有權(quán)作為一個(gè)抽象的人造法律概念，其邊界總是隨著人類(lèi)社會(huì)生活的發(fā)展而變化。即使經(jīng)濟(jì)學(xué)家可以構(gòu)想出生態(tài)服務(wù)的所有權(quán)，但是空氣、生態(tài)自凈系統(tǒng)能力等生態(tài)要素，只要它們的所有權(quán)無(wú)法明確界定，或者界定的所有權(quán)不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)排他性等必備特征，生態(tài)服務(wù)就無(wú)法完全成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，也就不能實(shí)現(xiàn)有效率的流通。

2.行政工具

解決環(huán)境外部性的傳統(tǒng)模式是依靠政府相關(guān)職能部門(mén)的行政管理模式，具有易于操作和控制的優(yōu)點(diǎn)，能夠在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果，但是其缺乏可持續(xù)性，若由政府來(lái)決定如何利用環(huán)境資源，隨著政府管制方式的發(fā)展，環(huán)境資源管理也越來(lái)越多。常見(jiàn)的政府管制方式有：（1）設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范；（2）性能標(biāo)準(zhǔn)或者排放限額；（3）環(huán)境質(zhì)量或者基于危害的標(biāo)準(zhǔn)；（4）產(chǎn)品禁令或者使用限制；（5）計(jì)劃或者分析要求；（6）信息公開(kāi)（標(biāo)簽）要求等。[18]同時(shí)，稅收工具雖然是利用價(jià)值機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)管控引導(dǎo)外部性行為，但因?yàn)槠渚邆鋰?guó)家強(qiáng)制特征，也可以納入廣義上的行政工具。

三、生態(tài)環(huán)境公平理論

（一）生態(tài)環(huán)境公平問(wèn)題產(chǎn)生的原因

本部分問(wèn)題涉及我國(guó)自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)踐與社會(huì)公平問(wèn)題中的研究。自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度在西方國(guó)家所面臨的問(wèn)題，諸如環(huán)境公平等與我國(guó)不盡相同。在發(fā)達(dá)國(guó)家，利益分配的不公導(dǎo)致了自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，但是發(fā)展中國(guó)家所涉及的社會(huì)貧富不均是環(huán)境公平問(wèn)題的誘因。因此，發(fā)展中國(guó)家所面臨的問(wèn)題不屬于制度實(shí)施層面。舉例而言，美國(guó)在自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中產(chǎn)生的環(huán)境公平問(wèn)題是由于忽視了弱勢(shì)群體的環(huán)境權(quán)益而加劇了貧富差距。此問(wèn)題在我國(guó)設(shè)計(jì)自然資源和生態(tài)補(bǔ)償有償使用制度之初便得以考量，縮小跨區(qū)域和流域的差距問(wèn)題已經(jīng)被考慮到制度目標(biāo)中。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）將環(huán)境公平定義為所有人（無(wú)論種族、膚色、收入）都有權(quán)獲得在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的發(fā)展、實(shí)施、執(zhí)行層面公平的對(duì)待和有效的參與。盧伯欽科將環(huán)境不公定義為一部分弱勢(shì)群體（經(jīng)濟(jì)、種族等方面）所承擔(dān)的環(huán)境退化的后果大于其他群體。[19]我國(guó)農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)和文化相對(duì)落后，其環(huán)境權(quán)益更容易遭受侵害。出現(xiàn)這種問(wèn)題的原因往往是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，兩者在環(huán)境服務(wù)的數(shù)量，尤其是質(zhì)量上有巨大差距。在生態(tài)文明的視野下建立健全環(huán)境法治，保障社會(huì)公平和公民的基本人權(quán)需要不斷縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村環(huán)境服務(wù)均等化。因此，城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化是指任何人都有權(quán)在環(huán)境問(wèn)題上獲得法律、法規(guī)、政策上的同等對(duì)待，這種對(duì)待不因地域而有所差異。國(guó)家應(yīng)為公民的環(huán)境權(quán)益提供社會(huì)服務(wù)和制度保障。

隨著環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，各個(gè)學(xué)科都開(kāi)始重視環(huán)境破壞問(wèn)題。最初對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究主要圍繞環(huán)境本身，隨著研究的深入，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的問(wèn)題得到了各個(gè)學(xué)科的分析和關(guān)注。在社會(huì)科學(xué)方面，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境管理學(xué)等科學(xué)相對(duì)于環(huán)境法學(xué)的產(chǎn)出更多。環(huán)境法學(xué)研究的問(wèn)題更具有整體性，沒(méi)有考慮群體、民族和地理環(huán)境等差異。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因一方面是法律具有普遍適用性，另一方面是法律在不同群體和區(qū)域的適用需保持一致性。已有的研究對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境公平問(wèn)題有所涉及，但鮮少將關(guān)注點(diǎn)集中于地區(qū)和群體（如種族）之間的差異。在我國(guó)，這種情況尤為明顯，東部和西部地區(qū)發(fā)展極不均衡，所面臨的環(huán)境問(wèn)題也因地區(qū)不同而有很大差異。因此，即使對(duì)于同類(lèi)型的環(huán)境問(wèn)題，解決辦法也應(yīng)有所不同。筆者認(rèn)為，由此引發(fā)的環(huán)境公平問(wèn)題應(yīng)該得到充分考慮。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)環(huán)境運(yùn)動(dòng)伴隨著反戰(zhàn)和平權(quán)運(yùn)動(dòng)逐漸高漲。環(huán)境運(yùn)動(dòng)引發(fā)了對(duì)環(huán)境公平的研究，從不同視角研究環(huán)境運(yùn)動(dòng)的資料層出不窮。種族差異被聯(lián)合基督教會(huì)（United Church of Christ，UCC，1987）總結(jié)為最重要的影響因素。不同于上述觀點(diǎn)，阿希（Asch，1978）將家庭收入歸為影響環(huán)境公平問(wèn)題的核心因素。而哈密爾頓（Hamilton，1995）認(rèn)為，種族和家庭收入對(duì)環(huán)境公平的實(shí)現(xiàn)都有影響。他們的實(shí)驗(yàn)多從某一具體的群體或者地域入手，觀察人們所承受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的大小。最顯著的例子是，收入不同的人群所居住的地區(qū)距離污染源的距離不同。低收入人群或少數(shù)族裔因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、能力上的不足，難以通過(guò)法律或者其他途徑保護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益。例如，有色人種環(huán)境權(quán)益遭到侵害時(shí)很難獲得高質(zhì)量的法律服務(wù)。此類(lèi)研究雖有一定的成果，但角度較為單一。

對(duì)于環(huán)境公平問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我國(guó)學(xué)者的研究側(cè)重于區(qū)域環(huán)境公平問(wèn)題。

目前國(guó)內(nèi)的研究將影響環(huán)境公平的因素總結(jié)為經(jīng)濟(jì)收入、種族、社會(huì)地位、政策管制等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等因素是不同區(qū)域之間環(huán)境不公平現(xiàn)象的誘因。潘曉東（2004）認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境公平問(wèn)題的誘因主要是貧富不均，而導(dǎo)致貧富不均的原因與政府管理不可分割。馬春波認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)民工群體受到環(huán)境污染侵害的程度大于其他群體，這一點(diǎn)不同于美國(guó)的種族差異和收入差距因素。千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（MA，2005）采用實(shí)證研究的方法論證了自己的觀點(diǎn)。王慧則剖析了環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)仍圍繞市場(chǎng)機(jī)制，根據(jù)環(huán)境負(fù)外部性原理，低收入群體更易受到環(huán)境規(guī)劃帶來(lái)的污染轉(zhuǎn)移的影響。盧淑華認(rèn)為，就概率而言，工人居住區(qū)比干部居住區(qū)更容易受到環(huán)境污染的侵害。朱旭峰、王笑歌（2007）認(rèn)為目前環(huán)境決策的公平性應(yīng)得到提升，將地區(qū)和人群因素充分納入其中，提升各個(gè)群體的參與性并完善與之相符合的環(huán)境責(zé)任制度。

（二）生態(tài)環(huán)境公平問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

根據(jù)環(huán)境的負(fù)外部性理論，將環(huán)境成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移除了要考慮效率，還應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境正義問(wèn)題。目前的研究往往忽略這一視角，側(cè)重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法。環(huán)境負(fù)外部性理論來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，它解釋并支撐了自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。

生態(tài)服務(wù)付費(fèi)早年已經(jīng)在國(guó)外進(jìn)行了實(shí)踐，遇到了諸多問(wèn)題，其中就包含貧困問(wèn)題對(duì)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察生態(tài)服務(wù)付費(fèi)與貧困問(wèn)題關(guān)系的研究較少。近年來(lái)，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)推廣到很大一部分發(fā)展中國(guó)家，在這些國(guó)家的適用中更明顯地反映出不同階級(jí)、不同經(jīng)濟(jì)狀況的群體所享受到的環(huán)境利益有所差異。

達(dá)明·喬丹（Damien Jourdain）的團(tuán)隊(duì)通過(guò)建立數(shù)理評(píng)估模型的方式，研究越南山區(qū)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目（主要為森林和水的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目）。他的研究結(jié)果顯示，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)對(duì)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)的影響不同。總體來(lái)說(shuō)，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)為農(nóng)民的收入帶來(lái)了增長(zhǎng)，貧困問(wèn)題得到了一定程度上的解決。[20]簡(jiǎn)·波爾納（Jan B?rner）、阿里斯白·門(mén)多薩（Arisbe Mendoza）的研究認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目的目的不僅在于對(duì)環(huán)境的保護(hù)，也實(shí)際提高了生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目中參與者的收入。[21]他們的研究范圍集中于巴西亞馬遜熱帶雨林地區(qū)，該地的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目提升了貧困地區(qū)的收入。圖爾佩（J.K.Turpie）的研究則轉(zhuǎn)向了南非。根據(jù)他的研究結(jié)果，南非水資源生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初就充分考慮到了對(duì)貧困人群的救濟(jì)。因此，項(xiàng)目的實(shí)施效果也為緩解貧困帶來(lái)了一定的正面作用，并且充分保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，[22]珍妮特·費(fèi)舍爾（Janet A.Fisher）等研究者創(chuàng)新性地構(gòu)建了一套比現(xiàn)有理論更加完善的體系以估算生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)公平的影響[23]。

在我國(guó)，生態(tài)服務(wù)收費(fèi)的表現(xiàn)形式為生態(tài)補(bǔ)償制度，其資金來(lái)源主要依靠中央政府的財(cái)政支持。正因如此，我國(guó)學(xué)界對(duì)于生態(tài)服務(wù)付費(fèi)與貧困問(wèn)題的研究較早。出現(xiàn)此現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)原因是相對(duì)較為貧困的西北、西南和中部地區(qū)往往是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。相對(duì)較為富裕的東部和沿海地區(qū)則是生態(tài)服務(wù)的需求方。這種兩極分化的問(wèn)題在構(gòu)建我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度時(shí)應(yīng)得到優(yōu)先考量，注重縮小地域間的貧富差距。例如，鄭克強(qiáng)、徐麗媛在《生態(tài)補(bǔ)償式扶貧的機(jī)理分析與長(zhǎng)效機(jī)制研究》一文中指出：“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者對(duì)貧困的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)際上是合作博弈的關(guān)系。效率與公平兩大條件的滿足是其合作博弈的基礎(chǔ)。”[24]除此之外，文章還認(rèn)為“保護(hù)環(huán)境和扶貧解困是政府義不容辭的責(zé)任。長(zhǎng)期以內(nèi)，扶貧地區(qū)在國(guó)家發(fā)展中實(shí)際承擔(dān)了‘生態(tài)保障’‘資源儲(chǔ)備’和‘風(fēng)景建設(shè)’的角色。實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償式扶貧，從法理上體現(xiàn)了社會(huì)公平正義，也為扶貧解困實(shí)踐開(kāi)拓了新的途徑和手段”。[25]

除此之外，國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)和黨的會(huì)議文件中也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償與扶貧問(wèn)題給予了高度關(guān)注。2011年12月1日，中央出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》。綱要指出：“在貧困地區(qū)繼續(xù)實(shí)施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)和石漠化、荒漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度。重視貧困地區(qū)的生物多樣性保護(hù)。[26]”此后，2015年11月27日至28日，在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作者大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要解決好‘怎么扶貧’的問(wèn)題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施‘五個(gè)一批’工程……三是生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。”[27]

目前，以中央政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)施層面較為順利。舉例而言，西部地區(qū)是最早一批實(shí)施退耕還林的地區(qū)，給予的補(bǔ)助主要是以糧食和現(xiàn)金的形式發(fā)放。其中糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為黃河流域及北方地區(qū)每畝100公斤；長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝150公斤。除了補(bǔ)助以外，改造荒山的費(fèi)用（包括種苗）也由政府提供。