第二節 生態補償制度概述

一、生態補償概念梳理

30多年前，我國首次提出生態補償概念，經過若干年的發展，這一概念逐步形成了學術和政府官方文件中的統一表達。在這個過程中，對生態補償概念內涵的研究也經歷了從淺層到深層的過程。在國際上，生態服務付費（Payments for Ecosystem Services）與我國的生態補償有相似之處。生態服務付費和生態補償的核心內容均是指以實現實體之間外部環境成本（或利益）轉移為目的的社會制度工具。但是，二者并不完全相同，其在語境適用和概念擴展上存在一些差異。本部分將系統地梳理與分析這兩個系統的內涵和擴展，并定義生態補償的概念。然而，事實上，本書認為，不同的表述有利于減少歧義。

回顧我國生態補償概念的發展歷程，根據毛顯強2002年《生態補償理論》中對生態補償的闡述，將我國生態補償的發展分為兩個階段：

表2 1987—2013年有關生態補償理論的文獻數量增長[26]

（一）生態補償概念的提出與初步發展

20世紀80年代，生態補償的概念在我國提出，如表2所示，每年度學術文獻逐年緩慢增加，從最初幾年的10篇文章到每年30—40篇文章。在該階段提出了生態補償的概念，但對該體系的內涵及相關理論的研究不是很多，主要是在制度層面進行倡導并提出訴求。當時，許多學者敏感地認識到，類似生態補償的制度實際上已在西方發達國家運作，并取得了良好的效果。通過研究一些成功案例，初步證明了在我國進行試驗的可行性。現階段的主要研究領域集中在林業和跨流域等問題上。汪勁教授認為這是必然的，“因為所有的自然資源都只是人類對森林的全面性，所以多生態系統服務的價值非常寶貴”。[27]

在這個階段，在生態補償研究領域，最重要的貢獻是將社會科學概念中的生態補償與生態概念中的“自然生態補償”區分開來。生態學意義上的“生態補償”定義為：“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。”[28]自然生態補償是自然生態系統對于社會經濟活動造成的生態環境破壞所引起的緩沖和補償作用，[29]其本質是自然生態系統本身的自我調節與自我修復。社會科學意義是指控制生態破壞的成本，其性質是行為的外在成本，征收的目的是內化外部成本。

從研究路徑的角度來看，對該階段的生態補償成功案例進行總結，從而歸納出生態補償的一個或幾個方面的特征，進行邏輯建構，試圖得出生態補償的全貌。因此，在20世紀80年代末90年代初期，一些學者討論了建立生態經濟補償制度的必要性。首先，從生態保護的成本出發，他們認為生態保護的成本沒有得到補償。提出根據“誰受益，誰賠償”的原則直接對受益人征收一定費用的建議，如公益林和上游居民的生態補償。但是，這項制度缺乏理論支持，設計相對簡單，應對特征明顯。值得注意的是，這一階段已經有學者關注到“生態補償”和“扶貧”之間的關系。[30]該階段的研究對象集中在公益林和流域問題上，而我國絕大多數境內流域都是自西向東，而經濟發達地區和貧困地區的分布也是東西線劃分。在上下游施行生態補償的過程中，需要充分考慮各地的經濟發展情況，所以“環境保護”就與“扶貧”問題建立了緊密的聯系。據考證，現在可尋的已發表的第一篇關于生態補償理論介紹的是1994年《關于我國生態環境補償收費政策的構想》[31]。

（二）生態補償概念的進一步發展

2005年左右，我國出版的生態補償文獻數量急劇增加，自2007年以來，每年保持400—600篇。該階段的總體特征如下：第一，不是停留在制度層面的探討，更多的文獻側重于實踐中的一些問題和應對策略，并提出了改進生態補償機制的思路。第二，在研究對象中，從林業資源全面擴展到水資源、礦產資源、流域等領域。[32]第三，在研究方法上，雖然依舊是定性研究方法占主導地位[33]，然而，定量分析的方法也逐漸被學者運用于研究補償標準和其他問題。例如，任世丹（2014）從重點生態功能區生態補償正當性角度入手，認為“行政補償理論、土地發展權理論及特別犧牲理論是重點生態功能區生態補償的正當性依據”；[34]向朝霞（2013）認為，“生態補償的正當性在于生態環境的‘損害’和‘增進利益’以及重新配置經濟機會”，并認為生態補償的正當性對于全民形成生態文明共識具有積極意義。

在生態補償研究不斷深入的背景下，生態補償實踐也在我國得到迅速發展，結合前期的研究成果，生態補償的概念全貌逐漸清晰地呈現。根據學者統計，文獻共引頻次最高的是2002年毛顯強的《生態補償的理論探討》一文，其共引次數高達98次。[35]該文討論了生態補償的概念和內涵。毛顯強博士認為：“生態補償是指通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。”[36]這一概念的提出對于生態補償理論的研究有著重要意義，許多學者的后續研究也深受這一概念的影響。如曹明德在其研究（2007）中認為：“生態補償原先是一個自然科學的概念。環境法學借用了這一科學術語，但其含義至今不甚明確……生態補償理應包含以下兩層含義：一是指在環境利用和自然資源開發過程中，國家通過對開發利用自然資源的行為進行收費以實現所有者的權益，或對環境資源的主體進行經濟補償，以達到保護環境和促進資源有效利用的目的；二是國家對環境污染者或自然資源利用者征收一定數量的費用并用于生態環境的恢復或者用于開發新技術尋求替代性資源，從而實現對自然資源因開采或耗竭的補償。”[37]可見，國內學者對于生態補償概念的界定，是以經濟學的某一種理論為基礎，強調通過該種制度的運行，實現環境成本的轉移。不同領域的學者對這一轉移的價值進行不同層面的強調，其中經濟學的學者強調這種轉移的效率價值，部分法學學者強調這種轉移的公平價值。呂忠梅教授則提出了更為廣義的生態補償概念（2002）。她認為廣義的生態補償還包括對環境保護喪失發展機會的區域居民進行的資金、技術實物的補償、政策上的優惠，以及增進環保意識、提高環保水平而進行的科研、教育經費的支出。[38]

（三）對廣泛生態補償概念的反思

廣泛生態補償概念的提出存在過分擴充其內涵的問題，例如，一些學者在其報告中提出，生態補償“既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費”[39]，生態補償十分廣泛，在這一層面它幾乎涵蓋所有與生態損害，環境污染和環境保護中的貨幣支付和納稅有關的制度，從而導致該制度與環境資源收費和排放權交易的制度內容出現混合的情形。因此有學者指出要警惕對生態補償制度的研究落入一個以“生態補償”囊括幾乎所有環境法制度內容的法學雜糅主義陷阱。[40]

學者們嘗試縮小生態補償的廣義概念，試圖提取生態補償概念的核心內容。曹明德教授在其研究（2010，2015）中將生態補償制度僅定義為生態系統服務功能的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用的機制。[41]杜群教授在其近期的研究（2019）中認為：“生態補償制度應當具有自洽自足的制度空間和效力形式，不能也不應當成為其他環境治理制度的替代品……生態補償制度一旦成為包羅萬象的‘萬花筒’，其結果就是成為彰顯地方或專項生態環境治理卓有成效的‘花瓶’，華麗卻虛空。如何運用法律的一般原理將生態補償進行涵攝式整理，將其以法律治理和調整的邏輯形式演繹并建構出一套自在的規則話語體系，是生態補償制度法治化發展中需要突破的學理命題。”[42]

二、生態服務付費概念梳理及比較

（一）國外生態服務付費概念梳理

在這一概念中，我們首先需要了解生態服務的內涵，生態服務通常指的是“家庭、群體或者經濟組織從自然資源中收益”[43]。在2005年聯合國資助的“新千年生態評估”項目報告中，定義了糧食生產（作物、牲畜、漁業、水產養殖、野生食品），纖維（木材、棉花、大麻、絲綢），遺傳資源（生物化學、天然藥物、藥品），淡水，空氣質量管理，氣候調節等24項具體生態服務[44]。盡管種類繁多，但值得注意的是，隨著對某些服務的需求持續增長，其中三種是當中最有價值的，即減緩氣候變化、流域服務和生物多樣性保護。1997年，羅伯特·科斯坦薩（Robert Costanza）在《自然》雜志上發表了一篇文章，評估全球生態效益為每年33萬億美元。[45]2014年，他與一個優秀的團隊合作，重新評估全球生態系統服務的價值。統計方法略有修改，使用了更準確的2011年數據。該報告顯示，估計的每年生態服務價值在125萬億美元至145萬億美元。另一份研究報告認為，世界上一年失去的生態服務價值在4.3萬億美元至6.9萬億美元（浮動取決于土地的使用方式）[46]。

國際層面的生態系統服務付費類似于國內所提及的“生態補償”。生態系統服務付費通常圍繞生態服務支付合同建立，該合同包括一個或多個生態服務的付費服務提供者和生態服務支付提供者。根據千年生態系統評估，“生態服務可以被理解為人類從自然中獲取和滿足自身需求，同時滿足其他物種需求的一種方式”。生態服務研究學者旺德（Wunder）認為，大多數對生態服務支付的字面理解都是基于類似市場的機制，因此他定義了“生態服務付費”的概念，并列出了如下條件（Wunder，2005）：[47]

a.一個基于自愿的交易；

b.一個生態服務被明確界定（well-defined）（或者一塊土地的使用，能夠確保這種服務）；

c.有生態服務買家（至少一個）；

d.從生態服務提供商（至少一個）處購買；

e.有且僅有當生態服務提供商能夠確保提供這項服務時（商品化）。

事實上，這種觀點與實際運轉中的生態服務付費項目存在一定的差異，也存在一定的局限性。因為現實世界中生態服務的定義往往不是理想化的。因為它排除了一些以不同原則運作的生態服務。包括：一些沒有明確定義的生態服務，或者沒有充分保證服務供應水平的生態服務支付項目（Muradian et al.，2010-this issue）[48]生態服務最常見的支付服務包括用于保護流域服務的本地有償服務，以及區域和全球生物多樣性保護服務，碳封存生態服務項目（Corbera et al.，2007）銷售景觀的美學價值，與其他生態服務捆綁銷售或單獨出售。最后，國家政府、公共和私人團體，包括當地社區組織、非政府組織、企業和市政團體正在努力推動這些項目的啟動（Engel et.，2008）。所有這些都使每個生態服務支付項目在執行監測方面的復雜性和精確度有所不同。

（二）生態補償與生態服務付費概念之異同

根據邏輯經驗主義提倡經驗證明的原則，語言或概念應該由他們所處理的經驗事物來決定。主導國際市場主流定義的“市場機制理論”與生態服務付費項目的具體實踐情況是不同的。雖然一旦形成這個概念，它就會落后并具有一定程度的獨立性，實踐經驗不斷被迭代和發展，但是，世界上“生態服務付費”的定義仍然基于生態服務的商品屬性和可交易性。

如果不考慮具體實施過程中“生態服務付費”與“生態補償”之間的差異問題，兩者在內涵上都具有相同的本質，即指生態系統基于服務功能，使用制度工具調整提供者與生態系統服務功能的受益者之間的關系。

但是，不能將“生態服務付費”和“生態補償”直接等同或者替換使用，原因如下：（1）語境使用情況不同。在英國，“生態服務付費”的概念是圍繞“生態服務”的概念建立的，二者密不可分，人們普遍認為，生態服務付費是一種市場工具。通過對概念發展過程的分析，本文認為“生態補償”這一表達方式在我國是獨一無二的，其概念是基于“補償”的概念。與生態服務付費不同，生態補償通常通過轉移財政支付來實現。這也導致國內外在學術用語的運用中，二者使用背景大不相同。中國學術和政府官方文件幾十年來一直使用“生態補償”的表達，而沒有直接借鑒國際表達的事實，可以很好地解釋兩者的適用背景不同。（2）概念外延不同。當雙方出自真實自愿的意思表示簽訂平等合同，并且該合同不侵犯第三方的利益時，實施生態服務付款才具有合法性。“生態補償”的概念雖然強調雙方之間環境外部成本的轉移，但并非基于合同，而是基于公平和正義的社會需求，甚至可以清楚地看到，道德邏輯在其中的重要作用。因此，概念的外延隨著表述方式的不同而存在差異。所以，一方面，我們要注意到生態補償制度和生態服務付費制度雖然存在不同，但是二者的本質核心是一種解決環境外部性成本如何轉移問題的制度工具。另一方面，某些學術概念的形成必然會隨著其實踐的發展而在概念的延伸中發生變化，我們也要尊重“生態服務付費”和“生態補償”使用的語境，這樣更有利于讀者的交流和理解。

生態補償在通常意義上被認為是一個經濟制度工具。但是，不能忽視的是，環境問題不僅僅是經濟問題，還要關注社會、民族、宗教、公正性等各個方面的問題。由于生態補償制度的合法性沒有被太多學者研究，甚至對整個環境法研究制度工具的合法性都缺乏關注，這些領域的空白為國內學者的研究留下了挑戰和可能性。目前在生態補償研究領域存在的問題是，許多學者往往停留在理論假設階段，并且不會對事后的實際問題給予充分和持續的關注，或者只是繼續其他學科和西方學者的理論成果。

目前，研究生態補償制度的正當性有利于：

第一，明確生態補償制度與其他制度工具之間的關系。通過對現有文獻的梳理，對于生態補償研究大多基于經濟學和管理學理論，這一傾向導致的問題是在生態補償的制度選擇過程中往往會忽視司法工具的重要作用。本文的研究意義之一是嘗試橫向比較不同的制度工具，解決制度設計，選擇和實踐社會問題。事實上，制度工具的橫向比較不僅是可行的，而且是必要的。因為在實踐中，決策者一般以實際效用為導向，基本上不受主體理論分類的限制，他們會從實際需要和客觀條件出發，權衡和比較每個制度工具的利弊。

第二，為生態補償制度的形成和發展提供理論分析。近30年來我國生態補償制度發展積累的經驗是我們分析研究制度的前提條件。此外，我國的生態補償制度是以解決我們社會的環境問題為導向的，必須考慮不同地域的特點，依靠當地的制度支持和文化土壤來有效地實現這一目標。而且，我國生態補償制度的梳理對其他相關的環境法制度的發展具有一定的參考價值。

三、生態補償與生態服務付費制度現狀概述

（一）生態服務付費制度現狀概述

生態服務付費制度在各國均不相同。對生態系統服務功能的支付類型既有公共財政支付方式或政府購買，也有市場支付方式[49]。例如，美國中西部和加拿大南部的德爾塔水禽協會承包沼澤地計劃屬于公共財政支付。而哥倫比亞考卡河流域案例則屬于市場支付。盡管生態服務項目的目的都是購買某種生態服務，但社會組織及政府并不是出于同一目的對生態服務項目進行積極引導和推廣。

（二）我國生態補償制度現狀概述

我國生態補償主要以縱向財政轉移支付為主，橫向財政轉移支付為補充，但必須明確，我國“開發者保護、受益人補償”的利益調節模式尚未建立，生態補償體系仍未形成。各地區、各部門積極探索生態補償體系建設，森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、重點生態功能區取得重要進步。

1.縱向財政轉移支付，是指由中央財政向某地政府撥款，以支持該地生態環境功能的修復和維持。主要包括中央一般轉移支付、中央專項轉移支付、向重點生態功能區轉移支付。

2.橫向財政轉移支付，是指各地政府之間為解決區域間生態效益外溢所產生的外部性問題而進行生態服務購買。此種支付方式目前尚未全面實行，仍然處于試點階段，但已經取得了一定的成果，如浙江省東陽市和義烏市于2001年簽訂水權交易協定，下游義烏市以約4萬/立方米的價格以及支付相應管理費，從東陽市橫錦水庫永久獲得近5000萬立方米的水。[50]

3.市場補償，即通過市場機制進行生態服務交易，如排污權交易、水權交易、配額交易、生態費用和稅收。生態稅是一種典型的市場補償方式，在發達國家得到廣泛應用。但是對于我國而言，市場補償模式目前還處于探索實驗階段。