第一章 自然資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償制度的基本范疇

第一節(jié) 自然資源有償使用制度概述

一、自然資源有償使用及相關(guān)概念

（一）自然資源

1.科學(xué)意義上的自然資源概念

自然資源顧名思義是指自然形成的資源。《不列顛百科全書》中將自然資源解釋為“人類可以利用的自然生成物，以及生成這些成分的環(huán)境功能，稱為自然資源。前者有土地、水、大氣、礦產(chǎn)生物等，后者有太陽(yáng)能、生態(tài)系統(tǒng)機(jī)能、地球物理化學(xué)循環(huán)機(jī)能等”。《中國(guó)大百科全書》認(rèn)為自然資源是指：“存在于自然界，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下為人類利用的自然條件。”《中國(guó)資源科學(xué)百科全書》中認(rèn)為：“自然資源是指存在于自然界中能被人類利用或在一定技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下能被利用來(lái)作為生產(chǎn)、生活原材料的物質(zhì)、能量的來(lái)源，或在現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平和研究條件下，為了滿足人類的生產(chǎn)和生活需要而被利用的自然物質(zhì)和能量。”[1]聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署認(rèn)為：“自然資源是指在一定的時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱。”

對(duì)自然資源概念的把握受制于社會(huì)的發(fā)展、技術(shù)的改進(jìn)、人類需求的變化等因素，就目前社會(huì)發(fā)展、技術(shù)水平與人類需求而言，自然資源應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面的特征：（1）天然性。自然資源是自然生成之物而非由人類創(chuàng)造，其組成、結(jié)構(gòu)、功能、邊界及分布受人類影響較小。（2）效用性。效用性包含兩個(gè)層面的意思：一方面，自然資源是在一定的時(shí)間與空間范圍內(nèi)為人類所利用和為人類提供當(dāng)下或未來(lái)福祉的物質(zhì)和能量，開發(fā)利用自然資源的目的在于生產(chǎn)出滿足人類需要的產(chǎn)品，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，提高人類的生存能力和福利；另一方面，自然資源也在一定的時(shí)空條件下為人類所控制和支配。（3）動(dòng)態(tài)性。自然資源概念受到其所處的社會(huì)發(fā)展程度、人類開發(fā)利用自然資源的能力以及人類需求的影響，從而調(diào)整其范疇。雖然目前學(xué)界對(duì)自然資源這一概念的內(nèi)涵和外延仍未達(dá)成一致，但是對(duì)自然資源概念的共性描述或已達(dá)成統(tǒng)一，即自然資源是天然形成的，在一定的時(shí)空范圍內(nèi)為人類生存和發(fā)展所需的物質(zhì)與能量。

2.法律意義上的自然資源概念

自然資源立法是各國(guó)自然資源保護(hù)的通行做法，特別是20世紀(jì)60年代環(huán)境與資源危機(jī)爆發(fā)之后，各國(guó)更是加快了自然資源保護(hù)立法的進(jìn)程，逐步建立起自然資源保護(hù)法律體系。例如，美國(guó)從20世紀(jì)50年代以來(lái)也相繼制定了《魚類與野生生物法》（1956）、《土地多用途持續(xù)使用法》（1960）、《野生生境法》（1964）、《魚類和野生動(dòng)物協(xié)調(diào)法》（1965）、《水資源規(guī)劃法》（1965）、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》（1972）、《海岸帶管理法》（1972）、《瀕危物種法》（1973）、《森林和草地可更新資源規(guī)劃法》（1974）、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》（1976）、《聯(lián)邦土地政策與管理法》（1976）、《漁業(yè)保護(hù)與管理法》（1976）、《露天采礦控制恢復(fù)法》（1977）、《土壤與水資源保護(hù)法》（1977）、《可更新資源擴(kuò)展法》（1978）、《北美濕地保護(hù)法》（1989）和《水資源開發(fā)法》（1996）等幾十部資源保護(hù)的法律。[2]再如，日本制定了《森林資源造成法》（1946）、《森林法》（1951）、《礦業(yè)法》（1950）等。瑞典在其原有的《森林法》《水法》《狩獵法》《名勝古跡法》《漁業(yè)法》等自然資源單行法的基礎(chǔ)上，又制定了綜合性的《自然保護(hù)法》（1964）、《自然資源管理法》（1987），形成了完整的資源保護(hù)法體系。[3]

我國(guó)1982年《憲法》第9條和第10條規(guī)定了自然資源的權(quán)屬問(wèn)題，該兩條所列舉的自然資源包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、動(dòng)植物和土地資源。除基本法外，我國(guó)還頒布自然資源保護(hù)單行法，包括《森林法》[4]《草原法》[5]《煤炭法》[6]《漁業(yè)法》[7]《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》[8]《海島保護(hù)法》《土地管理法》[9]《防沙治沙法》《礦產(chǎn)資源法》[10]《節(jié)約能源法》[11]《可再生能源法》[12]《野生動(dòng)物保護(hù)法》[13]《水法》[14]《水土保持法》[15]以及上述法律的實(shí)施條例、其他行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章。我國(guó)立法中關(guān)于自然資源的界定，主要采取列舉的方式。就目前而言，我國(guó)法律保護(hù)與調(diào)整的自然資源主要包括森林資源、淡水資源、海洋資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、能源資源等。[16]

自然資源產(chǎn)生于自然界，又因人類的開發(fā)利用活動(dòng)映射于人類社會(huì)。起初這種影響并未對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生過(guò)多影響，但隨著人口的膨脹、經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、社會(huì)的發(fā)展和人們生活質(zhì)量的提高，自然資源相對(duì)于人類無(wú)限的需要與欲望而言，一方面呈現(xiàn)出供給不足的稀缺，另一方面又因人類的不當(dāng)使用產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)人類社會(huì)秩序乃至人類生存與發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，于是法律的規(guī)制與調(diào)整成為應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的重要手段之一。

法律調(diào)整因自然資源而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，主要包括人類對(duì)自然資源的管理、保育、開發(fā)、利用等活動(dòng)。因此，除上述天然性、效用性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)外，法律意義上的自然資源概念特別強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的特征：（1）稀缺性。稀缺性是指自然資源的供給無(wú)法滿足人類的需求，或即使在某個(gè)時(shí)期自然資源的供給尚能滿足需求，但因?yàn)榈赜蚍植嫉牟痪庑詴?huì)產(chǎn)生局部稀缺。資源的稀缺會(huì)對(duì)人類的行為產(chǎn)生兩個(gè)方面的約束：一方面約束人類對(duì)資源實(shí)施可持續(xù)利用，另一方面激發(fā)國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人實(shí)施資源保護(hù)的各項(xiàng)活動(dòng)。（2）一定程度上經(jīng)人工改造的資源產(chǎn)品。地理地質(zhì)學(xué)意義上的自然資源概念強(qiáng)調(diào)處于自然賦存狀態(tài)下的自然要素。然而法律意義上的自然資源，不局限于對(duì)資源純粹天然性的保持，經(jīng)一定程度的人工改造、對(duì)生產(chǎn)和生活產(chǎn)生重要影響的資源產(chǎn)品也是法律調(diào)整的對(duì)象，例如石油、天然氣、礦產(chǎn)品、城市土地、文化遺跡等。（3）整體性資源的存在。除根據(jù)物質(zhì)的構(gòu)成與富集對(duì)資源進(jìn)行調(diào)整外，法律對(duì)于自然資源的調(diào)整還強(qiáng)調(diào)對(duì)資源整體性的保護(hù)和利用。這是人類隨著生活環(huán)境質(zhì)量要求的提高與精神認(rèn)知的深入，逐漸認(rèn)識(shí)到自然資源本身與其所處的環(huán)境之間聯(lián)系緊密，自然資源除具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具備生態(tài)價(jià)值、科研價(jià)值和美學(xué)價(jià)值等，對(duì)于資源的保護(hù)不再局限于追求對(duì)物質(zhì)的保護(hù)，而在于對(duì)物質(zhì)及其所處原生環(huán)境的保護(hù)，例如濕地保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的建立等。

（二）自然資源權(quán)屬

自然資源在法的范疇中屬于法律關(guān)系的客體，該客體通過(guò)與各類法律主體間權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生聯(lián)系，進(jìn)入法律調(diào)整的序列。自然資源權(quán)屬制度是環(huán)境法學(xué)重要的理論范疇之一，通過(guò)對(duì)自然資源權(quán)屬的界定，明確對(duì)自然資源的歸屬、支配以及由此產(chǎn)生的法律后果的分配。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，我國(guó)的自然資源權(quán)可以分為兩個(gè)方面的內(nèi)容，即自然資源所有權(quán)和自然資源使用權(quán)。

1.自然資源所有權(quán)

自然資源所有權(quán)，是指所有權(quán)人依法享有的對(duì)自然資源的占有、使用、收益、處分等權(quán)利。自然資源權(quán)屬制度是我國(guó)的基本法律制度，由《憲法》作出明確規(guī)定。我國(guó)2018年《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。”

國(guó)家自然資源所有權(quán)與集體自然資源所有權(quán)雖然均屬所有權(quán)，但仍存在一定差異。

（1）在所有權(quán)客體上，集體自然資源所有權(quán)存在一定限制

依照憲法的規(guī)定，我國(guó)自然資源所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有。在所有權(quán)客體方面，國(guó)家自然資源所有權(quán)和集體自然資源所有權(quán)具有較大的區(qū)別。國(guó)家可以取得任何類型自然資源的所有權(quán)，包括森林資源、水資源、土地資源、草原、海域、野生動(dòng)植物等自然資源的所有權(quán)。而集體自然資源所有權(quán)在客體上受到一定限制，這種限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，除農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地外，原則上森林、山地、草原、荒地和灘涂等自然資源屬于集體所有；另一方面，礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源、野生動(dòng)植物資源和城市土地資源被明確排除在集體自然資源的所有權(quán)客體之外，屬于國(guó)家，即全民所有。

（2）在取得方式上，國(guó)家和集體自然資源所有權(quán)存在一定區(qū)別

一方面，兩種自然資源所有權(quán)都可以通過(guò)法定取得、天然孳息和自然添附的方式取得，具體而言：第一，法定取得，是指根據(jù)法律規(guī)定取得自然資源所有權(quán)，如上述《憲法》第9條、第10條的規(guī)定，這是我國(guó)國(guó)家取得自然資源所有權(quán)的基本方式。規(guī)定自然資源所有權(quán)的法律除《憲法》外，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等自然資源單行立法也有規(guī)定。第二，天然孳息，是指根據(jù)自然資源的生長(zhǎng)規(guī)律而產(chǎn)生的自然產(chǎn)品。天然孳息主要是針對(duì)那些可再生資源而言的，譬如樹木的自然生長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致森林木材的增加，林地中生長(zhǎng)的菌類，野生動(dòng)物在自然條件下繁育幼崽等。第三，自然添附，是指因地質(zhì)變化、河流沖擊等自然條件，自然資源產(chǎn)生或增加，這種情況較為典型地體現(xiàn)在土地資源上。

另一方面，國(guó)家自然資源所有權(quán)與集體自然資源所有權(quán)也有其獨(dú)特的獲取方式。在法律規(guī)定的特定場(chǎng)合下，國(guó)家出于公共利益考慮，采用征收、征用等強(qiáng)制性手段取得所有權(quán)。而集體組織可以通過(guò)投入勞動(dòng)而獲得新的自然資源，比如集體組織通過(guò)植樹造林而新產(chǎn)生的森林資源，這些自然資源是集體組織開發(fā)利用自然資源的結(jié)果，其所有權(quán)理應(yīng)由勞動(dòng)者（其組織全體成員）取得。[17]

2.自然資源使用權(quán)

（1）自然資源的使用與使用權(quán)

對(duì)自然資源的使用是指人類為滿足自身生存、發(fā)展或其他需求，從自然資源中獲利的行為。從使用是否對(duì)自然資源的功能和價(jià)值產(chǎn)生不利影響的角度來(lái)看，可以將對(duì)自然資源的使用分為兩類：本能使用和經(jīng)濟(jì)利用。

一方面，自然資源的本能使用是指?jìng)€(gè)人為滿足生存和發(fā)展的需要，在不破壞自然資源功能和價(jià)值的前提下，對(duì)自然資源的利用行為。我國(guó)的自然資源雖然屬于國(guó)家或集體所有，同時(shí)也允許國(guó)家和集體成員為自身生存和發(fā)展需要，不加破壞地對(duì)自然資源進(jìn)行利用，譬如允許個(gè)人采食國(guó)家林地中的蘑菇，允許牧民采割國(guó)家草場(chǎng)中的青草等。此類利用行為具有三個(gè)方面的特征：第一，行為主體應(yīng)當(dāng)僅包括個(gè)人；第二，利用自然資源的目的是滿足自身的生存和生活；第三，其利用行為不會(huì)對(duì)自然資源的性質(zhì)和功能產(chǎn)生較大的不利影響。

另一方面，自然資源的經(jīng)濟(jì)利用是指對(duì)自然資源進(jìn)行開發(fā)利用，以獲取自然資源的經(jīng)濟(jì)利益的行為。區(qū)別于個(gè)人的本能利用，此類行為也具有三個(gè)方面的特征：第一，對(duì)自然資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利用的主體可以是國(guó)家及其機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人。國(guó)家作為自然資源的所有人能夠?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行利用，但又因國(guó)家作為抽象的虛體概念，其權(quán)利的行使必須借助一定的實(shí)體機(jī)構(gòu)。如我國(guó)《水法》規(guī)定：“水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”除此之外，國(guó)家也可以通過(guò)權(quán)利讓渡的方式，允許企業(yè)和個(gè)人利用自然資源獲取利益。第二，自然資源經(jīng)濟(jì)利用的目的是獲取資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第三，經(jīng)濟(jì)利用行為對(duì)自然資源及其生態(tài)環(huán)境影響較大，可能破壞資源的生命周期和循環(huán)，導(dǎo)致環(huán)境和生態(tài)功能的破壞。

自然資源使用權(quán)是一個(gè)特定的法律概念，它是指企業(yè)、個(gè)人或者其他組織能夠依法實(shí)際使用國(guó)家所有或集體所有的自然資源并獲得相應(yīng)利益的手段。其本質(zhì)是對(duì)國(guó)家、集體自然資源經(jīng)濟(jì)利用一般禁止的免除。基于自然資源國(guó)家和集體所有制的基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，我國(guó)自然資源的使用通常由政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使。如果企業(yè)、自然人想要開發(fā)、利用自然資源并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序取得自然資源使用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的自然資源使用權(quán)主要包括：林地、森林、林木的使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，草原使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地使用權(quán)，取水權(quán)，探礦權(quán)和采礦權(quán)，養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)，海域使用權(quán)等。

（2）自然資源使用權(quán)的獲取

自然資源使用權(quán)的獲取必須具有正當(dāng)?shù)臋?quán)源。根據(jù)現(xiàn)行立法以及實(shí)踐的基本情況，自然資源使用權(quán)的取得主要有法律授權(quán)取得、許可或承包經(jīng)營(yíng)取得、轉(zhuǎn)讓取得、開發(fā)利用取得四種方式。

第一，法律授權(quán)取得。是指權(quán)利主體通過(guò)法律直接授權(quán)獲得使用自然資源的權(quán)利。如《土地管理法》規(guī)定國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用；《草原法》規(guī)定全民所有的草原，可以固定給集體長(zhǎng)期使用。通過(guò)法律授權(quán)獲得的自然資源使用權(quán)需要通過(guò)一定的法律程序予以確認(rèn)，通常需要由相關(guān)政府機(jī)關(guān)登記造冊(cè)，核發(fā)證書。如《土地管理法》規(guī)定：“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。”類似規(guī)定也可見于《草原法》《森林法》等法律中。

第二，許可或承包經(jīng)營(yíng)取得。許可取得和承包經(jīng)營(yíng)取得分別適用于國(guó)家自然資源所有權(quán)和集體自然資源所有權(quán)。對(duì)于國(guó)家自然資源所有權(quán)，由代表國(guó)家行使管理職權(quán)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)經(jīng)法定程序向相關(guān)主體頒發(fā)自然資源使用許可，從而賦予相對(duì)人自然資源的使用權(quán)。如通過(guò)向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門申請(qǐng)采礦許可，相對(duì)人取得采礦權(quán)；通過(guò)向水行政主管部門申請(qǐng)取水許可，相對(duì)人取得取水權(quán)等。承包經(jīng)營(yíng)是使用集體所有的自然資源的一種獨(dú)特形式，承包人通過(guò)與集體組織簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同，取得一定期限內(nèi)某類自然資源的使用權(quán)。譬如，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同。

第三，轉(zhuǎn)讓取得。是指?jìng)€(gè)人、企業(yè)或其他組織通過(guò)購(gòu)買、出售和租賃現(xiàn)有自然資源使用權(quán)而接受獲得使用自然資源的權(quán)利。轉(zhuǎn)讓取得是在我國(guó)市場(chǎng)化取向改革進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)自然資源市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、優(yōu)化自然資源配置的重要途徑。與此同時(shí)，自然資源重要的生態(tài)功能價(jià)值決定了該類型使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，并與一般類型權(quán)利讓與存在區(qū)別，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然資源性質(zhì)、生態(tài)功能和價(jià)值進(jìn)行類型化。如《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定，除有法律明確規(guī)定，禁止轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)和采礦權(quán)。禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。《森林法》第16條規(guī)定：“國(guó)家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營(yíng)者使用。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法取得的國(guó)有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、培育森林資源的義務(wù)，保證國(guó)有森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高森林生態(tài)功能。”

第四，開發(fā)利用取得。開發(fā)利用取得是一種特殊的自然資源取得形式，主要針對(duì)未確定開發(fā)使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘。《土地管理法》第41條規(guī)定：“開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用。”

（3）自然資源使用權(quán)的分類

由于自然資源的物理形態(tài)差異很大，有固定的草原、森林，也有流水和野生動(dòng)物；礦物質(zhì)和能源埋藏于地下，流水又附著于水面。這就使得立法中關(guān)于自然資源使用權(quán)的分類是根據(jù)森林、水、土地、草原、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等自然要素客體進(jìn)行分類的。雖然這種分類方法簡(jiǎn)單易行，但其局限性較為明顯：第一，其只是對(duì)自然資源開發(fā)利用實(shí)踐的直接映射，基本上沒有能力解釋新型自然資源的使用權(quán)，喪失了理論研究源于既有現(xiàn)實(shí)、指引未來(lái)實(shí)踐的功能和目標(biāo)。[18]第二，在這種劃分方法的指導(dǎo)下，對(duì)各種自然資源使用權(quán)的研究基本上局限于傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)理論框架，而沒有注意到是否可以將以人為創(chuàng)造財(cái)富為標(biāo)準(zhǔn)的物權(quán)規(guī)則體系應(yīng)用于自然資源這一特殊領(lǐng)域，也未充分滿足可持續(xù)利用自然資源的權(quán)利系統(tǒng)的需要。[19]第三，根據(jù)自然資源的類型對(duì)對(duì)象進(jìn)行分類的方式并非詳盡無(wú)遺，很容易造成權(quán)利類型的重疊和沖突。例如，在漁業(yè)權(quán)和使用海洋權(quán)之間，在水產(chǎn)養(yǎng)殖權(quán)和使用水權(quán)之間就存在權(quán)利的重疊部分。

在理論研究中，已有學(xué)者注意到目前立法分類的局限，并嘗試通過(guò)歸納演繹的方式進(jìn)行重新分類，具體而言：第一，根據(jù)自然資源使用權(quán)和用益物權(quán)的本質(zhì)屬性進(jìn)行重新劃分。采礦權(quán)、采伐權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)等應(yīng)劃歸自然資源使用權(quán)；林地使用權(quán)、漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)、草原使用權(quán)等歸為用益物權(quán)體系，屬于農(nóng)地使用權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。第二，以自然資源與其所依附的土地之間的相互關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源利用權(quán)利分為資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)。這些自然資源利用權(quán)利類型劃分方法，都關(guān)注到以取水、采礦、伐木等獲取自然資源產(chǎn)品為目的的自然資源利用權(quán)利的特殊性。

在理論研究中，一些學(xué)者已經(jīng)注意到當(dāng)前立法分類的局限性，并嘗試通過(guò)歸納推理進(jìn)行新的分類。具體而言，可分為三類。第一類，根據(jù)自然資源使用權(quán)和用益物權(quán)的基本屬性進(jìn)行重新劃分。采礦權(quán)、采伐權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)等應(yīng)劃為自然資源使用權(quán)；林地使用權(quán)、漁業(yè)文化權(quán)和草原使用權(quán)屬于用益權(quán)制度，是農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)的具體實(shí)施方式。[20]第二類，根據(jù)自然資源與其所依賴的土地的關(guān)系，自然資源利用權(quán)分為資源土地使用權(quán)和資源使用權(quán)。[21]這兩種劃分自然資源使用權(quán)類型的方式都涉及自然資源權(quán)利使用的特殊性，如取水、采礦和伐木均以獲得自然資源產(chǎn)品為目的，而后者以利用土地資源及空間為目的。第三類，根據(jù)自然資源利用方式，將自然資源使用權(quán)分為“就地”利用和“遷地”利用。前者是指不改變自然資源的物理屬性和自然分布，利用自然資源作為從事人類活動(dòng)的載體或平臺(tái)，或者利用自然資源自身的生產(chǎn)能力從事生產(chǎn)活動(dòng)；后者是指通過(guò)勞動(dòng)投入將處于自然狀態(tài)的自然資源從自然界中分離，獲取作為人類生產(chǎn)活動(dòng)原料或燃料的自然資源產(chǎn)品。[22]

事實(shí)上，上述三種對(duì)自然資源使用權(quán)的分類從本質(zhì)上看均類似，分類的標(biāo)準(zhǔn)均依據(jù)對(duì)自然資源的利用方式。其一，借助自然資源所依附的土地[23]、水域等空間從事利用活動(dòng)，這種利用方式只能就地利用，其性質(zhì)與用益物權(quán)類似，可歸于用益物權(quán)法律制度調(diào)整。其二，是對(duì)自然資源進(jìn)行開發(fā)，將資源從自然狀態(tài)中分離出來(lái)，能夠?yàn)槿祟愃刂坪屠茫缤ㄟ^(guò)礦藏發(fā)掘出來(lái)的礦產(chǎn)品、采伐森林所得到的木材、從天然河流中取得的水等。對(duì)于前者，本書將其稱作自然資源的空間利用權(quán)，主要包括林地使用權(quán)、森林使用權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、草原使用權(quán)、草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、海域使用權(quán)、土地使用權(quán)等。后者本書稱之為資源產(chǎn)品使用權(quán)，主要包括伐木權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、野生動(dòng)物狩獵權(quán)、野生植物采集權(quán)等。（見表1）

表1 自然資源使用權(quán)類型化

（三）自然資源有償使用

自然資源具有較高價(jià)值、有明確的權(quán)屬，就必然導(dǎo)致自然資源在以使用為目的的不同主體之間流轉(zhuǎn)時(shí)是有償?shù)摹Ｗ匀毁Y源有償使用制度，是指在自然資源屬于國(guó)有或集體所有的前提下，對(duì)自然資源所有權(quán)的使用權(quán)能從國(guó)家或集體手中轉(zhuǎn)移至個(gè)人、企業(yè)或其他自然資源使用者手中，自然資源的使用者必須支付相應(yīng)對(duì)價(jià)的法律制度。自然資源使用權(quán)可以分為有償獲取和無(wú)償獲取，無(wú)償獲取如上述法律授權(quán)取得和開發(fā)利用取得，有償獲取主要是指上述許可或承包經(jīng)營(yíng)取得和轉(zhuǎn)讓取得。而自然資源有償使用制度是有償獲取自然資源使用權(quán)的必經(jīng)程序。

我國(guó)自然資源有償使用制度伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立起來(lái)。早期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，自然資源使用權(quán)均為無(wú)償取得，對(duì)自然資源的開發(fā)利用由國(guó)家指定，開發(fā)單位不需要支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，自然資源使用權(quán)概念從所有權(quán)權(quán)利束中逐漸清晰，所有權(quán)與使用權(quán)分離的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷積累，自然資源有償使用制度也逐步建立。以土地資源為例，土地資源的利用經(jīng)歷了從無(wú)償使用到有償使用的市場(chǎng)化改革過(guò)程。在1980年國(guó)有土地使用制度改革之前，我國(guó)土地使用制度一直采用行政調(diào)撥手段配置土地，土地使用權(quán)人可以無(wú)償、無(wú)期限地使用土地。從1980年土地改革開始，國(guó)有土地有償使用制度逐漸推行。從收取城市土地使用費(fèi)到征收城鎮(zhèn)土地使用稅，再到實(shí)行城市土地使用權(quán)有償出讓，實(shí)現(xiàn)了土地資源的有償使用與流轉(zhuǎn)。除土地資源外，其他資源的利用也經(jīng)過(guò)了類似的發(fā)展過(guò)程。經(jīng)過(guò)近40年的改革與發(fā)展，目前我國(guó)已經(jīng)初步建立起以土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島資源六類國(guó)有自然資源有償使用制度。

二、我國(guó)自然資源有償使用法律制度

（一）我國(guó)自然資源有償使用制度立法體系

在近幾年國(guó)家全面深化改革整體設(shè)計(jì)上，自然資源有償使用制度被賦予了重要的制度功能，被認(rèn)為是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出“要實(shí)行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。2015年9月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用屬于生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容。明確到2020年，全面建立覆蓋全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，完善土地、礦產(chǎn)資源、海域海島有償使用制度，嚴(yán)禁無(wú)償或低價(jià)出讓。2017年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也指出要加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新有償使用機(jī)制。2018年9月在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中進(jìn)一步指出，要深化自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府定價(jià)要體現(xiàn)基本需求與非基本要求以及資源利用效率高低的差異，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。但是總體上，我國(guó)自然資源有償使用制度的頂層設(shè)計(jì)還未全面落實(shí)到法律層面，自然資源有償使用立法體系還并未真正建立，現(xiàn)行法律規(guī)定雖在各方面多有涉及但仍存在諸多缺陷。

目前而言，我國(guó)并未出臺(tái)一部綜合性的“自然資源保護(hù)基本法”或者專門的“自然資源有償使用管理法”，對(duì)于自然資源有償使用制度的規(guī)定主要散見于各類自然資源保護(hù)法，以及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中。主要包括：

1.土地資源有償使用法律制度

有關(guān)土地資源有償使用制度的法律法規(guī)，主要包括《土地管理法》及其實(shí)施條例、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《閑置土地處置辦法》《土地儲(chǔ)備管理辦法》等，除此之外，多地還出臺(tái)了各地有關(guān)土地有償使用的規(guī)定，如《天津市國(guó)有土地有償使用辦法》（2003），廣州市《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范我市國(guó)有土地有償使用的意見（試行）》（2005），《長(zhǎng)沙市國(guó)有土地有償使用規(guī)定》（2006）等。

一般而言，目前我國(guó)土地資源有償使用制度主要體現(xiàn)在土地使用者支付一定的費(fèi)用。在現(xiàn)行法律體系下，土地資源使用者需要向土地所有者支付的費(fèi)用可分為五類，包括：（1）《土地管理法》第32條和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第19條土地補(bǔ)償制度。土地補(bǔ)償費(fèi)也稱為耕地補(bǔ)償費(fèi)，是指非農(nóng)業(yè)建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時(shí)，如果沒有條件按照“占多少，墾多少”的原則開墾新的耕地或者新開墾耕地不符合要求的。根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定，繳納耕地復(fù)墾費(fèi)，并用專項(xiàng)資金開墾新的耕地。（2）《土地管理法》第55條規(guī)定的土地出讓金制度。土地出讓金支付制度是指通過(guò)轉(zhuǎn)讓或其他方式有償獲得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，繳納土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)和其他土地使用費(fèi)等費(fèi)用。（3）《土地管理法》第57條規(guī)定的土地臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)制度。該制度是指建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。（4）《土地管理法》第43條和《土地復(fù)墾條例》規(guī)定的土地復(fù)墾費(fèi)制度。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，又沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。（5）《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定了耕地閑置費(fèi)。已辦理審批手續(xù)的開發(fā)區(qū)和其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的，一年以上未動(dòng)工而致耕地閑置的，應(yīng)當(dāng)按照省一級(jí)政府有關(guān)耕地閑置費(fèi)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，繳納耕地閑置費(fèi)。

雖然上述制度均表現(xiàn)為以一定形式的價(jià)金支付，且都稱作“補(bǔ)償費(fèi)”“資源費(fèi)”“出讓金”，但并非所有的價(jià)金支付形式都屬于自然資源有償使用制度。首先，自然資源有償使用制度的核心在于資源使用者以能夠反映自然資源價(jià)值的合理價(jià)格為對(duì)價(jià)獲得自然資源使用權(quán)，其本質(zhì)上屬于資源交易制度。因此土地出讓金、土地臨時(shí)使用補(bǔ)償費(fèi)均屬于對(duì)土地資源利用的對(duì)價(jià)給付。其次，耕地閑置費(fèi)是出于促進(jìn)土地資源有效利用的目的，國(guó)家對(duì)耕地資源使用人的特殊責(zé)任。雖然耕地閑置費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)可能與耕地資源的價(jià)值具有一定的相關(guān)性，但是此時(shí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門收取耕地閑置費(fèi)是行使其行政權(quán)的表現(xiàn)，其性質(zhì)屬于行政處罰中的罰款，因此不屬于自然資源有償使用的范疇。再次，土地復(fù)墾費(fèi)是指具有土地復(fù)墾義務(wù)的單位或個(gè)人因其行為導(dǎo)致土地破壞，應(yīng)當(dāng)履行恢復(fù)土地原狀和功能的義務(wù)。不能履行義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)價(jià)金，由政府相關(guān)部門代為履行。根據(jù)《土地復(fù)墾條例》第10條的規(guī)定，具有以下?lián)p毀土地的行為，應(yīng)當(dāng)履行土地復(fù)墾義務(wù)，包括露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘損毀土地的行為；地下采礦等造成地表塌陷的行為；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占土地的行為；能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)臨時(shí)占用所損毀土地的行為。實(shí)質(zhì)上，土地復(fù)墾義務(wù)應(yīng)源于侵權(quán)法上的義務(wù)，即個(gè)人破壞土地的行為侵犯了土地所有人（或其他權(quán)利人）的合法權(quán)利，并且在無(wú)法履行恢復(fù)原狀的前提下，支付相應(yīng)的損害賠償金以填補(bǔ)損失。因此土地復(fù)墾費(fèi)的實(shí)質(zhì)是侵權(quán)損害賠償金，不屬于自然資源有償使用的范疇。最后，土地補(bǔ)償費(fèi)雖然在命名方式甚至實(shí)施手段上與土地復(fù)墾費(fèi)類似，但是其背后的理論基礎(chǔ)截然不同。土地補(bǔ)償費(fèi)是非農(nóng)業(yè)建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)，經(jīng)劃撥（無(wú)償）或支付土地出讓金（有償）占用耕地后，還應(yīng)履行的開墾新耕地的義務(wù)或支付的價(jià)金。應(yīng)當(dāng)明確的是：第一，土地補(bǔ)償金的實(shí)質(zhì)也是對(duì)價(jià)的支付，并非國(guó)家或行政機(jī)關(guān)基于其行政權(quán)力作出的處罰決定。第二，支付土地補(bǔ)償費(fèi)的占用耕地行為一定是經(jīng)批準(zhǔn)的合法行為，因此土地補(bǔ)償費(fèi)不屬于侵權(quán)損害賠償金的范疇。同時(shí)如果土地是有償出讓，土地使用人還應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)也屬于使用土地資源應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)的一種特殊的形式。[24]

總之，我國(guó)土地資源有償使用制度符合《土地管理法》第2條確立的“有償使用為原則、無(wú)償使用為例外”的基本原則。同時(shí)，本書遵循《土地管理法》，將土地按其用途分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未用地，將我國(guó)土地自然有償使用制度分為兩類：（1）建設(shè)用地有償使用制度，主要表現(xiàn)為土地出讓金。（2）農(nóng)用地有償使用制度。主要包括臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償制度。

2.森林資源有償使用法律制度

我國(guó)森林資源權(quán)屬制度同樣分為國(guó)家所有和集體所有，森林資源的有償使用也建立在兩種所有制的基礎(chǔ)上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)森林資源的配置都依賴于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其最大的特點(diǎn)是政企合一、事企合一。這種特點(diǎn)在國(guó)有森林資源管理方面尤為明顯：國(guó)有林場(chǎng)不僅是國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)單位，還承擔(dān)著相關(guān)行政管理職能和社會(huì)職能。森林經(jīng)營(yíng)主要通過(guò)自上而下的行政管理手段實(shí)現(xiàn)。另外，集體所有制下的林木、林地的有償使用制度取得了一定的成果。在集體森林資源有償使用制度中，有償使用主要包括承包、出租、出讓、拍賣、交換、有償征占用等多種形式。[25]

3.水資源有償使用法律制度

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《水法》的規(guī)定，我國(guó)水資源屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家進(jìn)行管理。水資源有償使用制度建立在水資源所有權(quán)與使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上。我國(guó)真正的水資源有償使用的實(shí)踐，最早開始于1988年《水法》的頒布。該法采用取水權(quán)的概念，明確了國(guó)家有權(quán)征收水費(fèi)與水資源費(fèi)。其中第34條的規(guī)定事實(shí)上明確確立了對(duì)水資源要開始實(shí)行有償使用。該條款規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)。對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)……”2002年《水法》在確立取水權(quán)的基礎(chǔ)之上，對(duì)水資源有償使用制度也進(jìn)行了明確規(guī)定，不僅進(jìn)一步承認(rèn)了水資源的資源價(jià)值與商品價(jià)值的雙重屬性，而且有效促進(jìn)了我國(guó)以市場(chǎng)機(jī)制背景下的水權(quán)交易制度的建立與完善。

在制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在考慮不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間差別的同時(shí)，遵循合理開發(fā)利用的目的來(lái)開發(fā)利用地表水和地下水，比如農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水的差別。當(dāng)取水申請(qǐng)人或單位獲得取水許可證以后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在超計(jì)劃或超定額部分累進(jìn)收取水資源費(fèi)，并由取水審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，取水審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)向取水單位或個(gè)人送達(dá)水資源繳費(fèi)通知單，并且在能夠確定水資源費(fèi)的繳納數(shù)額后盡快送達(dá)，取水單位或個(gè)人在收到繳費(fèi)通知單之日起的七日內(nèi)辦理相關(guān)的繳費(fèi)手續(xù)。若取水個(gè)人或單位未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)繳納，則應(yīng)當(dāng)下達(dá)限期繳納通知書催繳水資源費(fèi)，若取水單位或個(gè)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)拒不繳納或拖延繳納的應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)的處罰。

除此之外，我國(guó)還頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《取水條例》）和《取水許可管理辦法》，對(duì)水資源有償使用制度實(shí)施程序的程序進(jìn)行了規(guī)定，具體而言：（1）取水許可程序。取水許可程序是實(shí)施水資源有償使用的前提和基礎(chǔ)。申請(qǐng)人應(yīng)在提交申請(qǐng)報(bào)告前提交取水申請(qǐng)。與此同時(shí)，設(shè)置污水排放口的申請(qǐng)也應(yīng)當(dāng)一并提出。國(guó)家和地方水行政主管部門收到材料后，向流域管理部門提交初步審核意見。在流域管理部分及其代理機(jī)關(guān)經(jīng)全面考慮相關(guān)因素后，決定是否批準(zhǔn)取水的申請(qǐng)。取水申請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告并舉行聽證會(huì)。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照《取水條例》的規(guī)定，在不超過(guò)本流域或本行政區(qū)域的取水許可總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)辦理許可。取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到材料后20日內(nèi)核實(shí)現(xiàn)場(chǎng)檢查，并出具驗(yàn)收意見，簽發(fā)接受驗(yàn)收的水許可證。（2）水資源費(fèi)征收程序。水資源費(fèi)征收涉及征收標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。在制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)進(jìn)行有區(qū)別的征收。同時(shí)，應(yīng)遵循合理利用原則，根據(jù)水的用途開發(fā)地下水和地表水。此外，對(duì)取得取水許可證的申請(qǐng)人或者單位，超過(guò)許可額度取水的，應(yīng)當(dāng)按照《取水條例》第28條及各地方政府的具體標(biāo)準(zhǔn)征收超額水資源費(fèi)。

可以看到，在水費(fèi)與水資源費(fèi)的構(gòu)成中，我們當(dāng)前的法律規(guī)定還未將水資源補(bǔ)償費(fèi)納入。除此之外，水費(fèi)和水資源費(fèi)的收取方式和標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的缺陷，無(wú)法反應(yīng)市場(chǎng)供求與資源的稀缺程度。2018年水利部、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見》，為下一步水資源有償使用制度的改革指明了方向。

4.礦產(chǎn)資源有償使用法律制度

礦產(chǎn)資源有償使用制度是各國(guó)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的主要手段，但在實(shí)現(xiàn)途徑上有所差別。如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化程度較高的國(guó)家通常采取稅收的形式，礦產(chǎn)資源有償使用在制度形式方面主要體現(xiàn)為權(quán)利金、紅利、礦業(yè)權(quán)租金、資源耗竭補(bǔ)貼和超額利潤(rùn)稅等。而市場(chǎng)化程度較低的國(guó)家一般采取收費(fèi)的形式，也有國(guó)家在礦產(chǎn)資源有償使用方面采取稅費(fèi)制度并存的模式。我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度采較為復(fù)雜，主要包括礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)以及探礦權(quán)、采礦權(quán)使用價(jià)款。近幾年隨著國(guó)家全面推進(jìn)資源稅改革，相繼發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（2016）和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（2017），礦產(chǎn)資源有償使用逐漸向“清費(fèi)立稅”方向穩(wěn)步發(fā)展。

（二）我國(guó)自然資源有償使用法律制度分類

現(xiàn)階段，我國(guó)自然資源有償使用制度主要表現(xiàn)為資源稅費(fèi)制度。它是指國(guó)家通過(guò)征收稅費(fèi)的手段作為使用者支付使用自然資源的相應(yīng)對(duì)價(jià)，以補(bǔ)償因使用所造成的自然資源減損，或補(bǔ)償因保護(hù)自然資源所增加的成本。目前，我國(guó)采取自然資源“稅費(fèi)并行”的方式，主要包括自然資源稅和自然資源費(fèi)。

（1）自然資源稅

自然資源稅是指依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定對(duì)自然資源使用者征收一定的課稅，征稅的對(duì)象主要包括礦產(chǎn)、土地、水、森林，草原、野生動(dòng)植物等各種自然資源。我國(guó)資源稅的征收始于1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)資源稅條例》（已廢止）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該條例改變過(guò)去對(duì)自然資源無(wú)償開發(fā)利用的情形，規(guī)定對(duì)原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品資源的開發(fā)單位和個(gè)人開征資源稅，征收基數(shù)是銷售利潤(rùn)率超過(guò)12%的利潤(rùn)部分，對(duì)于銷售利潤(rùn)小于等于12%的部分不征收資源稅。1986年，財(cái)政部先后發(fā)出通知，決定對(duì)原油、天然氣和煤炭改為按實(shí)際產(chǎn)量或?qū)嶋H銷量定額計(jì)征。1993年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），對(duì)1984年《條例》的計(jì)稅方式進(jìn)行了變更，不再按超額利潤(rùn)征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量（或自用量）征稅，并且為每一個(gè)課稅礦區(qū)規(guī)定了適用稅率。因此每個(gè)自然資源使用者的應(yīng)納稅額為課稅數(shù)量乘以單位稅額。2011年國(guó)務(wù)院頒布《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，在延續(xù)1993年《暫行條例》的基礎(chǔ)上修訂了資源稅稅目稅額幅度表。因此現(xiàn)階段，我國(guó)資源稅的應(yīng)稅對(duì)象包括礦產(chǎn)品和鹽兩大類，具體是原油、天然氣、煤炭、非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七類。

（2）自然資源費(fèi)

關(guān)于我國(guó)自然資源收費(fèi)制度并沒有一部統(tǒng)一的綜合性法律，相關(guān)法律制度規(guī)定散見于各單行的自然資源法律法規(guī)中。與資源稅相比，有關(guān)征收資源費(fèi)方面的法律規(guī)定涉及范圍較廣、類型較為復(fù)雜。可以將其主要?dú)w納為三種：

第一，自然資源使用費(fèi)。自然資源使用費(fèi)是指?jìng)€(gè)人或組織在對(duì)資源進(jìn)行開發(fā)、利用、收益的過(guò)程中向法定機(jī)關(guān)或單位繳納一定的費(fèi)用。這類費(fèi)用主要包括：《土地管理法》中的國(guó)有土地有償使用費(fèi)，《水法》中規(guī)定的水資源費(fèi)，《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。第二，自然資源補(bǔ)償費(fèi)。自然資源補(bǔ)償費(fèi)是指因自然資源使用人開發(fā)利用行為已經(jīng)造成或可能造成自然資源減少和破壞的，向自然資源管理機(jī)構(gòu)繳納一定的費(fèi)用，用于自然資源的更新和恢復(fù)。自然資源補(bǔ)償費(fèi)與使用費(fèi)的區(qū)別在于，補(bǔ)償費(fèi)強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用自然資源后給自然資源造成損害或使資源減少而對(duì)資源進(jìn)行補(bǔ)償；自然資源使用費(fèi)則強(qiáng)調(diào)利用自然資源多對(duì)應(yīng)的對(duì)價(jià)，其理論基礎(chǔ)來(lái)自自然資源的價(jià)值性和稀缺性，而不論是否給資源造成損害。我國(guó)現(xiàn)行自然資源補(bǔ)償費(fèi)主要包括：《森林法》中規(guī)定的森林植被恢復(fù)費(fèi)，《水土保持法》中規(guī)定的水土流失防治費(fèi)等。第三，自然資源管理費(fèi)。自然資源管理費(fèi)是指開發(fā)利用自然資源者及自然資源利益的享用者向法定機(jī)關(guān)支付的維護(hù)、管理自然資源的費(fèi)用。主要包括《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的野生動(dòng)物資源保護(hù)管理費(fèi)，《漁業(yè)法》中規(guī)定的漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)等。

可以看到，上述三類資源保護(hù)費(fèi)具有共同的特征，同時(shí)具備各自獨(dú)特的制度功能和價(jià)值。其共同特征在于：第一，自然資源收費(fèi)的主體具有特定性。自然資源費(fèi)的征收者為代表國(guó)家或地方進(jìn)行自然資源管理的公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他公法人團(tuán)體；繳費(fèi)者是特定的、基于公權(quán)力關(guān)系而從環(huán)境中獲益的資源使用權(quán)人，其他人無(wú)須負(fù)擔(dān)此種繳費(fèi)義務(wù)。第二，自然資源費(fèi)具有補(bǔ)償性。自然資源費(fèi)的收費(fèi)理論來(lái)源于使用自然資源所支付的對(duì)價(jià)或者因開發(fā)利用行為致資源損害所支付的損害填補(bǔ)，所依據(jù)的是公平原則和原因者負(fù)擔(dān)原則。此外，自然資源使用費(fèi)是資源開發(fā)利用者使用資源的價(jià)值（包括使用價(jià)值和非使用價(jià)值）所應(yīng)支付的對(duì)價(jià)；自然資源補(bǔ)償費(fèi)是指開發(fā)利用行為可能對(duì)自然資源造成減少和破壞的，為恢復(fù)自然資源原有的狀態(tài)和功能支付的補(bǔ)償性質(zhì)的費(fèi)用；自然資源管理費(fèi)是自然資源保護(hù)管理部門為實(shí)現(xiàn)行政職能，保護(hù)和管理資源及其生境所支付的費(fèi)用。可見三類自然資源費(fèi)的制度功能與價(jià)值具有各自的獨(dú)特性，彼此不存在沖突。