第一章 自然資源有償使用與生態補償制度的基本范疇

第一節 自然資源有償使用制度概述

一、自然資源有償使用及相關概念

（一）自然資源

1.科學意義上的自然資源概念

自然資源顧名思義是指自然形成的資源。《不列顛百科全書》中將自然資源解釋為“人類可以利用的自然生成物，以及生成這些成分的環境功能，稱為自然資源。前者有土地、水、大氣、礦產生物等，后者有太陽能、生態系統機能、地球物理化學循環機能等”。《中國大百科全書》認為自然資源是指：“存在于自然界，在現代經濟技術條件下為人類利用的自然條件。”《中國資源科學百科全書》中認為：“自然資源是指存在于自然界中能被人類利用或在一定技術、經濟和社會條件下能被利用來作為生產、生活原材料的物質、能量的來源，或在現有生產力發展水平和研究條件下，為了滿足人類的生產和生活需要而被利用的自然物質和能量。”[1]聯合國環境規劃署認為：“自然資源是指在一定的時間條件下，能夠產生經濟價值、提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱。”

對自然資源概念的把握受制于社會的發展、技術的改進、人類需求的變化等因素，就目前社會發展、技術水平與人類需求而言，自然資源應當包含三個方面的特征：（1）天然性。自然資源是自然生成之物而非由人類創造，其組成、結構、功能、邊界及分布受人類影響較小。（2）效用性。效用性包含兩個層面的意思：一方面，自然資源是在一定的時間與空間范圍內為人類所利用和為人類提供當下或未來福祉的物質和能量，開發利用自然資源的目的在于生產出滿足人類需要的產品，產生經濟效益，提高人類的生存能力和福利；另一方面，自然資源也在一定的時空條件下為人類所控制和支配。（3）動態性。自然資源概念受到其所處的社會發展程度、人類開發利用自然資源的能力以及人類需求的影響，從而調整其范疇。雖然目前學界對自然資源這一概念的內涵和外延仍未達成一致，但是對自然資源概念的共性描述或已達成統一，即自然資源是天然形成的，在一定的時空范圍內為人類生存和發展所需的物質與能量。

2.法律意義上的自然資源概念

自然資源立法是各國自然資源保護的通行做法，特別是20世紀60年代環境與資源危機爆發之后，各國更是加快了自然資源保護立法的進程，逐步建立起自然資源保護法律體系。例如，美國從20世紀50年代以來也相繼制定了《魚類與野生生物法》（1956）、《土地多用途持續使用法》（1960）、《野生生境法》（1964）、《魚類和野生動物協調法》（1965）、《水資源規劃法》（1965）、《海洋哺乳動物保護法》（1972）、《海岸帶管理法》（1972）、《瀕危物種法》（1973）、《森林和草地可更新資源規劃法》（1974）、《資源保護與恢復法》（1976）、《聯邦土地政策與管理法》（1976）、《漁業保護與管理法》（1976）、《露天采礦控制恢復法》（1977）、《土壤與水資源保護法》（1977）、《可更新資源擴展法》（1978）、《北美濕地保護法》（1989）和《水資源開發法》（1996）等幾十部資源保護的法律。[2]再如，日本制定了《森林資源造成法》（1946）、《森林法》（1951）、《礦業法》（1950）等。瑞典在其原有的《森林法》《水法》《狩獵法》《名勝古跡法》《漁業法》等自然資源單行法的基礎上，又制定了綜合性的《自然保護法》（1964）、《自然資源管理法》（1987），形成了完整的資源保護法體系。[3]

我國1982年《憲法》第9條和第10條規定了自然資源的權屬問題，該兩條所列舉的自然資源包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、動植物和土地資源。除基本法外，我國還頒布自然資源保護單行法，包括《森林法》[4]《草原法》[5]《煤炭法》[6]《漁業法》[7]《海域使用管理法》《海洋環境保護法》[8]《海島保護法》《土地管理法》[9]《防沙治沙法》《礦產資源法》[10]《節約能源法》[11]《可再生能源法》[12]《野生動物保護法》[13]《水法》[14]《水土保持法》[15]以及上述法律的實施條例、其他行政法規、地方法規和行政規章。我國立法中關于自然資源的界定，主要采取列舉的方式。就目前而言，我國法律保護與調整的自然資源主要包括森林資源、淡水資源、海洋資源、土地資源、礦產資源、生物資源、能源資源等。[16]

自然資源產生于自然界，又因人類的開發利用活動映射于人類社會。起初這種影響并未對社會秩序產生過多影響，但隨著人口的膨脹、經濟的增長、社會的發展和人們生活質量的提高，自然資源相對于人類無限的需要與欲望而言，一方面呈現出供給不足的稀缺，另一方面又因人類的不當使用產生負面影響，對人類社會秩序乃至人類生存與發展產生嚴重影響，于是法律的規制與調整成為應對該問題的重要手段之一。

法律調整因自然資源而產生的社會關系，主要包括人類對自然資源的管理、保育、開發、利用等活動。因此，除上述天然性、效用性和動態性的特點外，法律意義上的自然資源概念特別強調三個方面的特征：（1）稀缺性。稀缺性是指自然資源的供給無法滿足人類的需求，或即使在某個時期自然資源的供給尚能滿足需求，但因為地域分布的不均衡性會產生局部稀缺。資源的稀缺會對人類的行為產生兩個方面的約束：一方面約束人類對資源實施可持續利用，另一方面激發國家、企業和個人實施資源保護的各項活動。（2）一定程度上經人工改造的資源產品。地理地質學意義上的自然資源概念強調處于自然賦存狀態下的自然要素。然而法律意義上的自然資源，不局限于對資源純粹天然性的保持，經一定程度的人工改造、對生產和生活產生重要影響的資源產品也是法律調整的對象，例如石油、天然氣、礦產品、城市土地、文化遺跡等。（3）整體性資源的存在。除根據物質的構成與富集對資源進行調整外，法律對于自然資源的調整還強調對資源整體性的保護和利用。這是人類隨著生活環境質量要求的提高與精神認知的深入，逐漸認識到自然資源本身與其所處的環境之間聯系緊密，自然資源除具有經濟價值外，還具備生態價值、科研價值和美學價值等，對于資源的保護不再局限于追求對物質的保護，而在于對物質及其所處原生環境的保護，例如濕地保護、自然生態保護區的建立等。

（二）自然資源權屬

自然資源在法的范疇中屬于法律關系的客體，該客體通過與各類法律主體間權利義務產生聯系，進入法律調整的序列。自然資源權屬制度是環境法學重要的理論范疇之一，通過對自然資源權屬的界定，明確對自然資源的歸屬、支配以及由此產生的法律后果的分配。根據現行法律法規，我國的自然資源權可以分為兩個方面的內容，即自然資源所有權和自然資源使用權。

1.自然資源所有權

自然資源所有權，是指所有權人依法享有的對自然資源的占有、使用、收益、處分等權利。自然資源權屬制度是我國的基本法律制度，由《憲法》作出明確規定。我國2018年《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”

國家自然資源所有權與集體自然資源所有權雖然均屬所有權，但仍存在一定差異。

（1）在所有權客體上，集體自然資源所有權存在一定限制

依照憲法的規定，我國自然資源所有權歸國家和集體所有。在所有權客體方面，國家自然資源所有權和集體自然資源所有權具有較大的區別。國家可以取得任何類型自然資源的所有權，包括森林資源、水資源、土地資源、草原、海域、野生動植物等自然資源的所有權。而集體自然資源所有權在客體上受到一定限制，這種限制主要體現在兩個方面：一方面，除農村和城市郊區的土地外，原則上森林、山地、草原、荒地和灘涂等自然資源屬于集體所有；另一方面，礦產資源、水資源、海洋資源、野生動植物資源和城市土地資源被明確排除在集體自然資源的所有權客體之外，屬于國家，即全民所有。

（2）在取得方式上，國家和集體自然資源所有權存在一定區別

一方面，兩種自然資源所有權都可以通過法定取得、天然孳息和自然添附的方式取得，具體而言：第一，法定取得，是指根據法律規定取得自然資源所有權，如上述《憲法》第9條、第10條的規定，這是我國國家取得自然資源所有權的基本方式。規定自然資源所有權的法律除《憲法》外，《礦產資源法》《水法》《野生動物保護法》等自然資源單行立法也有規定。第二，天然孳息，是指根據自然資源的生長規律而產生的自然產品。天然孳息主要是針對那些可再生資源而言的，譬如樹木的自然生長會導致森林木材的增加，林地中生長的菌類，野生動物在自然條件下繁育幼崽等。第三，自然添附，是指因地質變化、河流沖擊等自然條件，自然資源產生或增加，這種情況較為典型地體現在土地資源上。

另一方面，國家自然資源所有權與集體自然資源所有權也有其獨特的獲取方式。在法律規定的特定場合下，國家出于公共利益考慮，采用征收、征用等強制性手段取得所有權。而集體組織可以通過投入勞動而獲得新的自然資源，比如集體組織通過植樹造林而新產生的森林資源，這些自然資源是集體組織開發利用自然資源的結果，其所有權理應由勞動者（其組織全體成員）取得。[17]

2.自然資源使用權

（1）自然資源的使用與使用權

對自然資源的使用是指人類為滿足自身生存、發展或其他需求，從自然資源中獲利的行為。從使用是否對自然資源的功能和價值產生不利影響的角度來看，可以將對自然資源的使用分為兩類：本能使用和經濟利用。

一方面，自然資源的本能使用是指個人為滿足生存和發展的需要，在不破壞自然資源功能和價值的前提下，對自然資源的利用行為。我國的自然資源雖然屬于國家或集體所有，同時也允許國家和集體成員為自身生存和發展需要，不加破壞地對自然資源進行利用，譬如允許個人采食國家林地中的蘑菇，允許牧民采割國家草場中的青草等。此類利用行為具有三個方面的特征：第一，行為主體應當僅包括個人；第二，利用自然資源的目的是滿足自身的生存和生活；第三，其利用行為不會對自然資源的性質和功能產生較大的不利影響。

另一方面，自然資源的經濟利用是指對自然資源進行開發利用，以獲取自然資源的經濟利益的行為。區別于個人的本能利用，此類行為也具有三個方面的特征：第一，對自然資源進行經濟利用的主體可以是國家及其機構、企業和個人。國家作為自然資源的所有人能夠對自然資源進行利用，但又因國家作為抽象的虛體概念，其權利的行使必須借助一定的實體機構。如我國《水法》規定：“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。”除此之外，國家也可以通過權利讓渡的方式，允許企業和個人利用自然資源獲取利益。第二，自然資源經濟利用的目的是獲取資源的經濟價值。第三，經濟利用行為對自然資源及其生態環境影響較大，可能破壞資源的生命周期和循環，導致環境和生態功能的破壞。

自然資源使用權是一個特定的法律概念，它是指企業、個人或者其他組織能夠依法實際使用國家所有或集體所有的自然資源并獲得相應利益的手段。其本質是對國家、集體自然資源經濟利用一般禁止的免除。基于自然資源國家和集體所有制的基本社會經濟制度，我國自然資源的使用通常由政府機構代表國家行使。如果企業、自然人想要開發、利用自然資源并獲得相應的經濟利益，應當依據法定程序取得自然資源使用權。我國現行的自然資源使用權主要包括：林地、森林、林木的使用權和承包經營權，草原使用權和承包經營權，土地使用權，取水權，探礦權和采礦權，養殖權和捕撈權，海域使用權等。

（2）自然資源使用權的獲取

自然資源使用權的獲取必須具有正當的權源。根據現行立法以及實踐的基本情況，自然資源使用權的取得主要有法律授權取得、許可或承包經營取得、轉讓取得、開發利用取得四種方式。

第一，法律授權取得。是指權利主體通過法律直接授權獲得使用自然資源的權利。如《土地管理法》規定國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用；《草原法》規定全民所有的草原，可以固定給集體長期使用。通過法律授權獲得的自然資源使用權需要通過一定的法律程序予以確認，通常需要由相關政府機關登記造冊，核發證書。如《土地管理法》規定：“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。”類似規定也可見于《草原法》《森林法》等法律中。

第二，許可或承包經營取得。許可取得和承包經營取得分別適用于國家自然資源所有權和集體自然資源所有權。對于國家自然資源所有權，由代表國家行使管理職權的相關行政機關在法定權限內經法定程序向相關主體頒發自然資源使用許可，從而賦予相對人自然資源的使用權。如通過向地質礦產行政主管部門申請采礦許可，相對人取得采礦權；通過向水行政主管部門申請取水許可，相對人取得取水權等。承包經營是使用集體所有的自然資源的一種獨特形式，承包人通過與集體組織簽訂承包經營合同，取得一定期限內某類自然資源的使用權。譬如，《土地管理法》規定農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為30年。發包方和承包方應當簽訂承包合同。

第三，轉讓取得。是指個人、企業或其他組織通過購買、出售和租賃現有自然資源使用權而接受獲得使用自然資源的權利。轉讓取得是在我國市場化取向改革進程中，實現自然資源市場化流轉、優化自然資源配置的重要途徑。與此同時，自然資源重要的生態功能價值決定了該類型使用權的轉讓，并與一般類型權利讓與存在區別，應當根據自然資源性質、生態功能和價值進行類型化。如《礦產資源法》第6條規定，除有法律明確規定，禁止轉讓探礦權和采礦權。禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。《森林法》第16條規定：“國家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業經營者使用。林業經營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等。具體辦法由國務院制定。林業經營者應當履行保護、培育森林資源的義務，保證國有森林資源穩定增長，提高森林生態功能。”

第四，開發利用取得。開發利用取得是一種特殊的自然資源取得形式，主要針對未確定開發使用權的國有荒山、荒地、荒灘。《土地管理法》第41條規定：“開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用。”

（3）自然資源使用權的分類

由于自然資源的物理形態差異很大，有固定的草原、森林，也有流水和野生動物；礦物質和能源埋藏于地下，流水又附著于水面。這就使得立法中關于自然資源使用權的分類是根據森林、水、土地、草原、礦產、野生動植物等自然要素客體進行分類的。雖然這種分類方法簡單易行，但其局限性較為明顯：第一，其只是對自然資源開發利用實踐的直接映射，基本上沒有能力解釋新型自然資源的使用權，喪失了理論研究源于既有現實、指引未來實踐的功能和目標。[18]第二，在這種劃分方法的指導下，對各種自然資源使用權的研究基本上局限于傳統的產權或產權理論框架，而沒有注意到是否可以將以人為創造財富為標準的物權規則體系應用于自然資源這一特殊領域，也未充分滿足可持續利用自然資源的權利系統的需要。[19]第三，根據自然資源的類型對對象進行分類的方式并非詳盡無遺，很容易造成權利類型的重疊和沖突。例如，在漁業權和使用海洋權之間，在水產養殖權和使用水權之間就存在權利的重疊部分。

在理論研究中，已有學者注意到目前立法分類的局限，并嘗試通過歸納演繹的方式進行重新分類，具體而言：第一，根據自然資源使用權和用益物權的本質屬性進行重新劃分。采礦權、采伐權、取水權、捕撈權等應劃歸自然資源使用權；林地使用權、漁業養殖權、草原使用權等歸為用益物權體系，屬于農地使用權的具體實現方式。第二，以自然資源與其所依附的土地之間的相互關系為標準，將自然資源利用權利分為資源性土地使用權和資源利用權。這些自然資源利用權利類型劃分方法，都關注到以取水、采礦、伐木等獲取自然資源產品為目的的自然資源利用權利的特殊性。

在理論研究中，一些學者已經注意到當前立法分類的局限性，并嘗試通過歸納推理進行新的分類。具體而言，可分為三類。第一類，根據自然資源使用權和用益物權的基本屬性進行重新劃分。采礦權、采伐權、取水權、捕撈權等應劃為自然資源使用權；林地使用權、漁業文化權和草原使用權屬于用益權制度，是農業土地使用權的具體實施方式。[20]第二類，根據自然資源與其所依賴的土地的關系，自然資源利用權分為資源土地使用權和資源使用權。[21]這兩種劃分自然資源使用權類型的方式都涉及自然資源權利使用的特殊性，如取水、采礦和伐木均以獲得自然資源產品為目的，而后者以利用土地資源及空間為目的。第三類，根據自然資源利用方式，將自然資源使用權分為“就地”利用和“遷地”利用。前者是指不改變自然資源的物理屬性和自然分布，利用自然資源作為從事人類活動的載體或平臺，或者利用自然資源自身的生產能力從事生產活動；后者是指通過勞動投入將處于自然狀態的自然資源從自然界中分離，獲取作為人類生產活動原料或燃料的自然資源產品。[22]

事實上，上述三種對自然資源使用權的分類從本質上看均類似，分類的標準均依據對自然資源的利用方式。其一，借助自然資源所依附的土地[23]、水域等空間從事利用活動，這種利用方式只能就地利用，其性質與用益物權類似，可歸于用益物權法律制度調整。其二，是對自然資源進行開發，將資源從自然狀態中分離出來，能夠為人類所控制和利用，如通過礦藏發掘出來的礦產品、采伐森林所得到的木材、從天然河流中取得的水等。對于前者，本書將其稱作自然資源的空間利用權，主要包括林地使用權、森林使用權、林地承包經營權、草原使用權、草原承包經營權、海域使用權、土地使用權等。后者本書稱之為資源產品使用權，主要包括伐木權、探礦權、采礦權、取水權、捕撈權、野生動物狩獵權、野生植物采集權等。（見表1）

表1 自然資源使用權類型化

（三）自然資源有償使用

自然資源具有較高價值、有明確的權屬，就必然導致自然資源在以使用為目的的不同主體之間流轉時是有償的。自然資源有償使用制度，是指在自然資源屬于國有或集體所有的前提下，對自然資源所有權的使用權能從國家或集體手中轉移至個人、企業或其他自然資源使用者手中，自然資源的使用者必須支付相應對價的法律制度。自然資源使用權可以分為有償獲取和無償獲取，無償獲取如上述法律授權取得和開發利用取得，有償獲取主要是指上述許可或承包經營取得和轉讓取得。而自然資源有償使用制度是有償獲取自然資源使用權的必經程序。

我國自然資源有償使用制度伴隨著社會主義市場經濟體制逐步建立起來。早期在計劃經濟體制下，自然資源使用權均為無償取得，對自然資源的開發利用由國家指定，開發單位不需要支付相應對價。但隨著市場經濟體制的逐步確立，自然資源使用權概念從所有權權利束中逐漸清晰，所有權與使用權分離的實踐經驗不斷積累，自然資源有償使用制度也逐步建立。以土地資源為例，土地資源的利用經歷了從無償使用到有償使用的市場化改革過程。在1980年國有土地使用制度改革之前，我國土地使用制度一直采用行政調撥手段配置土地，土地使用權人可以無償、無期限地使用土地。從1980年土地改革開始，國有土地有償使用制度逐漸推行。從收取城市土地使用費到征收城鎮土地使用稅，再到實行城市土地使用權有償出讓，實現了土地資源的有償使用與流轉。除土地資源外，其他資源的利用也經過了類似的發展過程。經過近40年的改革與發展，目前我國已經初步建立起以土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海域海島資源六類國有自然資源有償使用制度。

二、我國自然資源有償使用法律制度

（一）我國自然資源有償使用制度立法體系

在近幾年國家全面深化改革整體設計上，自然資源有償使用制度被賦予了重要的制度功能，被認為是生態文明建設的重要方面。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“要實行資源有償使用制度，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間”。2015年9月，中共中央國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》中指出自然資源資產產權制度、資源有償使用屬于生態文明制度體系的內容。明確到2020年，全面建立覆蓋全民所有自然資源資產的有償出讓制度，完善土地、礦產資源、海域海島有償使用制度，嚴禁無償或低價出讓。2017年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也指出要加快構建自然資源資產產權制度，創新有償使用機制。2018年9月在國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》中進一步指出，要深化自然資源及其產品價格改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府定價要體現基本需求與非基本要求以及資源利用效率高低的差異，體現生態環境損害成本和修復效益。但是總體上，我國自然資源有償使用制度的頂層設計還未全面落實到法律層面，自然資源有償使用立法體系還并未真正建立，現行法律規定雖在各方面多有涉及但仍存在諸多缺陷。

目前而言，我國并未出臺一部綜合性的“自然資源保護基本法”或者專門的“自然資源有償使用管理法”，對于自然資源有償使用制度的規定主要散見于各類自然資源保護法，以及相關法規、規章和其他規范性文件中。主要包括：

1.土地資源有償使用法律制度

有關土地資源有償使用制度的法律法規，主要包括《土地管理法》及其實施條例、《基本農田保護條例》《閑置土地處置辦法》《土地儲備管理辦法》等，除此之外，多地還出臺了各地有關土地有償使用的規定，如《天津市國有土地有償使用辦法》（2003），廣州市《關于進一步規范我市國有土地有償使用的意見（試行）》（2005），《長沙市國有土地有償使用規定》（2006）等。

一般而言，目前我國土地資源有償使用制度主要體現在土地使用者支付一定的費用。在現行法律體系下，土地資源使用者需要向土地所有者支付的費用可分為五類，包括：（1）《土地管理法》第32條和《基本農田保護條例》第19條土地補償制度。土地補償費也稱為耕地補償費，是指非農業建設單位經批準占用耕地進行開發建設時，如果沒有條件按照“占多少，墾多少”的原則開墾新的耕地或者新開墾耕地不符合要求的。根據省、自治區、直轄市的規定，繳納耕地復墾費，并用專項資金開墾新的耕地。（2）《土地管理法》第55條規定的土地出讓金制度。土地出讓金支付制度是指通過轉讓或其他方式有償獲得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和方法，繳納土地使用權轉讓費和其他土地使用費等費用。（3）《土地管理法》第57條規定的土地臨時使用土地補償費制度。該制度是指建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，土地使用者應當根據土地權屬，與有關自然資源主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。（4）《土地管理法》第43條和《土地復墾條例》規定的土地復墾費制度。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，又沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。（5）《基本農田保護條例》規定了耕地閑置費。已辦理審批手續的開發區和其他非農業建設，占用基本農田保護區內耕地的，一年以上未動工而致耕地閑置的，應當按照省一級政府有關耕地閑置費的規定和標準，繳納耕地閑置費。

雖然上述制度均表現為以一定形式的價金支付，且都稱作“補償費”“資源費”“出讓金”，但并非所有的價金支付形式都屬于自然資源有償使用制度。首先，自然資源有償使用制度的核心在于資源使用者以能夠反映自然資源價值的合理價格為對價獲得自然資源使用權，其本質上屬于資源交易制度。因此土地出讓金、土地臨時使用補償費均屬于對土地資源利用的對價給付。其次，耕地閑置費是出于促進土地資源有效利用的目的，國家對耕地資源使用人的特殊責任。雖然耕地閑置費收取的標準可能與耕地資源的價值具有一定的相關性，但是此時國家行政機關相關部門收取耕地閑置費是行使其行政權的表現，其性質屬于行政處罰中的罰款，因此不屬于自然資源有償使用的范疇。再次，土地復墾費是指具有土地復墾義務的單位或個人因其行為導致土地破壞，應當履行恢復土地原狀和功能的義務。不能履行義務的，應當支付相應價金，由政府相關部門代為履行。根據《土地復墾條例》第10條的規定，具有以下損毀土地的行為，應當履行土地復墾義務，包括露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘損毀土地的行為；地下采礦等造成地表塌陷的行為；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占土地的行為；能源、交通、水利等基礎設施建設和其他生產建設活動臨時占用所損毀土地的行為。實質上，土地復墾義務應源于侵權法上的義務，即個人破壞土地的行為侵犯了土地所有人（或其他權利人）的合法權利，并且在無法履行恢復原狀的前提下，支付相應的損害賠償金以填補損失。因此土地復墾費的實質是侵權損害賠償金，不屬于自然資源有償使用的范疇。最后，土地補償費雖然在命名方式甚至實施手段上與土地復墾費類似，但是其背后的理論基礎截然不同。土地補償費是非農業建設單位經批準，經劃撥（無償）或支付土地出讓金（有償）占用耕地后，還應履行的開墾新耕地的義務或支付的價金。應當明確的是：第一，土地補償金的實質也是對價的支付，并非國家或行政機關基于其行政權力作出的處罰決定。第二，支付土地補償費的占用耕地行為一定是經批準的合法行為，因此土地補償費不屬于侵權損害賠償金的范疇。同時如果土地是有償出讓，土地使用人還應當支付土地出讓金。因此，土地補償費也屬于使用土地資源應當支付對價的一種特殊的形式。[24]

總之，我國土地資源有償使用制度符合《土地管理法》第2條確立的“有償使用為原則、無償使用為例外”的基本原則。同時，本書遵循《土地管理法》，將土地按其用途分為建設用地、農用地和未用地，將我國土地自然有償使用制度分為兩類：（1）建設用地有償使用制度，主要表現為土地出讓金。（2）農用地有償使用制度。主要包括臨時使用土地補償費和土地補償制度。

2.森林資源有償使用法律制度

我國森林資源權屬制度同樣分為國家所有和集體所有，森林資源的有償使用也建立在兩種所有制的基礎上。長期以來，我國對森林資源的配置都依賴于高度集中的計劃經濟體制，其最大的特點是政企合一、事企合一。這種特點在國有森林資源管理方面尤為明顯：國有林場不僅是國有林的經營單位，還承擔著相關行政管理職能和社會職能。森林經營主要通過自上而下的行政管理手段實現。另外，集體所有制下的林木、林地的有償使用制度取得了一定的成果。在集體森林資源有償使用制度中，有償使用主要包括承包、出租、出讓、拍賣、交換、有償征占用等多種形式。[25]

3.水資源有償使用法律制度

根據我國《憲法》和《水法》的規定，我國水資源屬于國家所有，國務院代表國家進行管理。水資源有償使用制度建立在水資源所有權與使用權分離的基礎上。我國真正的水資源有償使用的實踐，最早開始于1988年《水法》的頒布。該法采用取水權的概念，明確了國家有權征收水費與水資源費。其中第34條的規定事實上明確確立了對水資源要開始實行有償使用。該條款規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費。對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費……”2002年《水法》在確立取水權的基礎之上，對水資源有償使用制度也進行了明確規定，不僅進一步承認了水資源的資源價值與商品價值的雙重屬性，而且有效促進了我國以市場機制背景下的水權交易制度的建立與完善。

在制定水資源費征收標準時，應當在考慮不同行業和產業之間差別的同時，遵循合理開發利用的目的來開發利用地表水和地下水，比如農業用水和工業用水的差別。當取水申請人或單位獲得取水許可證以后，應當根據相關規定，在超計劃或超定額部分累進收取水資源費，并由取水審批機關負責征收，取水審批機關負責向取水單位或個人送達水資源繳費通知單，并且在能夠確定水資源費的繳納數額后盡快送達，取水單位或個人在收到繳費通知單之日起的七日內辦理相關的繳費手續。若取水個人或單位未在規定的時間內繳納，則應當下達限期繳納通知書催繳水資源費，若取水單位或個人在規定的時間內拒不繳納或拖延繳納的應當接受相應的處罰。

除此之外，我國還頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《取水條例》）和《取水許可管理辦法》，對水資源有償使用制度實施程序的程序進行了規定，具體而言：（1）取水許可程序。取水許可程序是實施水資源有償使用的前提和基礎。申請人應在提交申請報告前提交取水申請。與此同時，設置污水排放口的申請也應當一并提出。國家和地方水行政主管部門收到材料后，向流域管理部門提交初步審核意見。在流域管理部分及其代理機關經全面考慮相關因素后，決定是否批準取水的申請。取水申請經批準應當進行公告并舉行聽證會。縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照《取水條例》的規定，在不超過本流域或本行政區域的取水許可總量控制指標范圍內辦理許可。取水審批機關應當在收到材料后20日內核實現場檢查，并出具驗收意見，簽發接受驗收的水許可證。（2）水資源費征收程序。水資源費征收涉及征收標準的問題。在制定水資源費征收標準時，應根據不同行業進行有區別的征收。同時，應遵循合理利用原則，根據水的用途開發地下水和地表水。此外，對取得取水許可證的申請人或者單位，超過許可額度取水的，應當按照《取水條例》第28條及各地方政府的具體標準征收超額水資源費。

可以看到，在水費與水資源費的構成中，我們當前的法律規定還未將水資源補償費納入。除此之外，水費和水資源費的收取方式和標準也存在一定的缺陷，無法反應市場供求與資源的稀缺程度。2018年水利部、國家發改委和財政部發布《關于水資源有償使用制度改革的意見》，為下一步水資源有償使用制度的改革指明了方向。

4.礦產資源有償使用法律制度

礦產資源有償使用制度是各國實現礦產資源轉化為經濟價值的主要手段，但在實現途徑上有所差別。如市場經濟化程度較高的國家通常采取稅收的形式，礦產資源有償使用在制度形式方面主要體現為權利金、紅利、礦業權租金、資源耗竭補貼和超額利潤稅等。而市場化程度較低的國家一般采取收費的形式，也有國家在礦產資源有償使用方面采取稅費制度并存的模式。我國礦產資源有償使用制度采較為復雜，主要包括礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權、采礦權使用費以及探礦權、采礦權使用價款。近幾年隨著國家全面推進資源稅改革，相繼發布了《關于全面推進資源稅改革的通知》（2016）和《礦產資源權益金制度改革方案》（2017），礦產資源有償使用逐漸向“清費立稅”方向穩步發展。

（二）我國自然資源有償使用法律制度分類

現階段，我國自然資源有償使用制度主要表現為資源稅費制度。它是指國家通過征收稅費的手段作為使用者支付使用自然資源的相應對價，以補償因使用所造成的自然資源減損，或補償因保護自然資源所增加的成本。目前，我國采取自然資源“稅費并行”的方式，主要包括自然資源稅和自然資源費。

（1）自然資源稅

自然資源稅是指依據國家法律規定對自然資源使用者征收一定的課稅，征稅的對象主要包括礦產、土地、水、森林，草原、野生動植物等各種自然資源。我國資源稅的征收始于1984年10月，國務院發布了《中華人民共和國資源稅條例》（已廢止）（以下簡稱《條例》）。該條例改變過去對自然資源無償開發利用的情形，規定對原油、天然氣、煤炭、金屬礦產品和其他非金屬礦產品資源的開發單位和個人開征資源稅，征收基數是銷售利潤率超過12%的利潤部分，對于銷售利潤小于等于12%的部分不征收資源稅。1986年，財政部先后發出通知，決定對原油、天然氣和煤炭改為按實際產量或實際銷量定額計征。1993年國務院頒布《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），對1984年《條例》的計稅方式進行了變更，不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量（或自用量）征稅，并且為每一個課稅礦區規定了適用稅率。因此每個自然資源使用者的應納稅額為課稅數量乘以單位稅額。2011年國務院頒布《資源稅暫行條例實施細則》，在延續1993年《暫行條例》的基礎上修訂了資源稅稅目稅額幅度表。因此現階段，我國資源稅的應稅對象包括礦產品和鹽兩大類，具體是原油、天然氣、煤炭、非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七類。

（2）自然資源費

關于我國自然資源收費制度并沒有一部統一的綜合性法律，相關法律制度規定散見于各單行的自然資源法律法規中。與資源稅相比，有關征收資源費方面的法律規定涉及范圍較廣、類型較為復雜。可以將其主要歸納為三種：

第一，自然資源使用費。自然資源使用費是指個人或組織在對資源進行開發、利用、收益的過程中向法定機關或單位繳納一定的費用。這類費用主要包括：《土地管理法》中的國有土地有償使用費，《水法》中規定的水資源費，《礦產資源法》中規定的探礦權使用費和采礦權使用費。第二，自然資源補償費。自然資源補償費是指因自然資源使用人開發利用行為已經造成或可能造成自然資源減少和破壞的，向自然資源管理機構繳納一定的費用，用于自然資源的更新和恢復。自然資源補償費與使用費的區別在于，補償費強調開發利用自然資源后給自然資源造成損害或使資源減少而對資源進行補償；自然資源使用費則強調利用自然資源多對應的對價，其理論基礎來自自然資源的價值性和稀缺性，而不論是否給資源造成損害。我國現行自然資源補償費主要包括：《森林法》中規定的森林植被恢復費，《水土保持法》中規定的水土流失防治費等。第三，自然資源管理費。自然資源管理費是指開發利用自然資源者及自然資源利益的享用者向法定機關支付的維護、管理自然資源的費用。主要包括《野生動物保護法》規定的野生動物資源保護管理費，《漁業法》中規定的漁業資源增殖保護費等。

可以看到，上述三類資源保護費具有共同的特征，同時具備各自獨特的制度功能和價值。其共同特征在于：第一，自然資源收費的主體具有特定性。自然資源費的征收者為代表國家或地方進行自然資源管理的公權力機關或其他公法人團體；繳費者是特定的、基于公權力關系而從環境中獲益的資源使用權人，其他人無須負擔此種繳費義務。第二，自然資源費具有補償性。自然資源費的收費理論來源于使用自然資源所支付的對價或者因開發利用行為致資源損害所支付的損害填補，所依據的是公平原則和原因者負擔原則。此外，自然資源使用費是資源開發利用者使用資源的價值（包括使用價值和非使用價值）所應支付的對價；自然資源補償費是指開發利用行為可能對自然資源造成減少和破壞的，為恢復自然資源原有的狀態和功能支付的補償性質的費用；自然資源管理費是自然資源保護管理部門為實現行政職能，保護和管理資源及其生境所支付的費用。可見三類自然資源費的制度功能與價值具有各自的獨特性，彼此不存在沖突。