七、方案編制階段的法律服務

（一）提供方案編制咨詢、溝通、解釋法律服務

“三舊”改造中，從前期的基礎數據測繪直至中期的實施方案批復是舊改項目推進的一條主線。這一主線的基本流程系委托規劃編制單位編制相關的文件初稿，經公示、征詢村集體、村民意見后報政府部門逐級審批后確定最終的方案。需要注意的是，這一流程并不是單向的，而是動態調整的，根據編制、審批以及意見征詢中出現的具體問題，是可以回到前一過程進行調整的，比如在區政府審批實施方案階段發現政府某些權屬人的基礎數據出現錯誤的，可以要求村集體、編制單位對相關數據進行核實并重新出具報告；又如方案編制過程中因歷史遺留問題導致范圍內土地權利狀態與實際不符的，編制單位也可以要求相關部門協調并解決歷史遺留問題。因此，實際操作中雖然各個階段都有明確的方案指引，但在具體問題處理上所表現出來的更多的是編制單位、村集體、村民個人、政府部門以及合作企業之間的協調溝通，而律師在這一過程中發揮的更多的是一個協調溝通、解釋、疏導的潤滑劑作用，需要全方位了解參與舊改的各方利益，以及其利益訴求在實踐中的表現形態，在符合法規政策的前提下平衡各方利益，就舊改過程中出現的疑難問題進行解答，必要時還需出具書面可行的解決方案。

（二）提供片區策劃方案編制法律服務

1.片區策劃編制方案主要內容

根據《廣州市城市更新辦法》的規定，城市更新項目應當編制片區策劃方案。片區策劃方案應當包括以下內容：（一）城市更新片區發展定位、基礎設施、公共服務設施和其他用地的功能、產業方向及其布局；（二）城市更新片區內更新項目的具體范圍、更新目標、更新模式和方式、拆遷補償總量和規劃控制指標；（三）城市更新片區內城市設計指引；（四）城市更新片區的實施經濟分析及資金來源安排；（五）需要分期實施的，列出分期實施的地塊（項目）和時序，并提出資金安排建議；（六）歷史文物資源及保護方案；（七）其他應當予以明確的內容。

2.片區策劃方案編制法律服務內容

具體實踐過程中，片區策劃方案可分為兩個大的方面：一是規劃方面的內容；二是項目實施方面原則性規定。規劃方面的內容是指“三舊”改造項目片區策劃在與上位規劃以及其他相關政策對接時所需要在片區策劃中明確、列明的具體內容。項目實施方面的原則性規定則是主要包括項目如何實施、具體實施方案的界限以及資金來源問題的限定性、原則性內容。規劃方面的法律服務主要體現在3個方面：

（1）上層規劃在片區策劃方案中落實的法律服務

土地規劃是由頂層設計到具體項目實施一步又一步的落實過程。城市更新作為國家土地利用的形式之一同樣也需要符合上層規劃，應當對上層規劃作出的原則性規定予以落實。2019年中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求全面啟動國土空間規劃編制，實現“多規合一”。對于“三舊”改造而言，項目的片區策劃實施方案首先需要滿足的便是國土空間規劃。此外，2021年3月1日實施的《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》中提出，對于“三舊”改造項目的規劃分為“總體規劃—專項規劃—詳細規劃”。具體到某一項目而言，片區策劃的編制即上位編制的細化落實與協調，落實針對的是上位規劃中所做的原則性規定進行細化，協調則是針對項目的特殊情況，如果無法在原則之內進行設計的，則需要報上級部門進行協調、調整。律師在這一過程中所做的是方案的協調編制工作，橫向來看即包括開發商、村集體、村民個人、編制單位以及政府之間的利益協調以及相互之間的解釋、溝通工作，縱向來看則是溝通協調不同層級規劃的內容落實與調整，除實踐中的溝通外，還包括規劃類政策文件的理解與適用。

（2）其他相關政策在片區策劃方案中落實的法律服務

因“三舊”改造片區的定位及功能的不同，片區內涉及的其他相關政策差異性巨大，如定位為生態旅游的功能區實施舊改，則可能涉及水體治理、生態保護等諸多方面政策的落實，又如項目位于交通物流產業定位的片區，則會涉及交通設施的配套、物流倉儲等基礎產業設施的規劃建設。在這些特殊性政策的落實過程中均需要專業的法律人員對政策的理解適用以及執行過程中的協調提供相應的法律服務。除此之外，這一方面同樣包含了一些地區性的通用政策，如《廣州市人民政府辦公廳關于大力發展裝配式建筑加快推進建筑產業現代化的實施意見》（穗府辦規〔2020〕16號）中所提到的裝配式建筑在新建建筑的比例以及廣州市政府針對政策性住房作出的相關規定，都需要在舊改項目中適用與執行。有關這些方面政策的理解、適用以及執行同樣是片區策劃階段法律服務的重點，出現政策復雜、各利益主體影響較大的情況的，還需律師出具相應的法律意見書以預防或規避相應的法律風險。

（3）各方利益在片區策劃方案中分配的法律服務

《關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》（穗字〔2020〕10號）指出，對于城市更新項目，各區應當按國土空間詳細規劃單元進行規劃統籌，分期分片實施。同時，《廣州市城市更新辦法配套文件（修訂征求意見稿）》中也指出，舊村改造項目應當遵循“民生先行、靈活分片、動態分期”的改造原則。由此可見，在市級政府層面的政策是支持舊改項目分片、分期開發的。但是，實踐處理中舊改項目如何分期、項目節點如何設置則成為關系各方參與主體切身利益的問題。律師在其中所能夠提供的法律服務則是綜合各方參與主體的意見，根據項目實際情況設計并提供一套切實可行的分片實施方案，并就相應任務節點推進的各方責任進行約定。另外，舊改項目涉及村集體與開發商之間的權利義務，平等主體之間的權利義務；政府與村集體、政府與合作企業之間的權利義務，行政主體與行政相對人之間的權利義務；特別是舊改還涉及村民自治這一特殊的組織形式。在經各方協商、利益博弈后確定下來的項目分片實施方案及節點均需要在以上幾種法律關系所形成的權利義務之中進行體現。律師提供的服務之一便是就上述方案的合法合規性進行審查，并最終落實到書面文件上。關于工程造價測算、工程進度、規劃策劃等方面則更多地需要依靠其他參與主體的專業知識，律師所能提供的僅是法律上和政策上的意見。

（三）提供實施方案編制的法律服務

實施方案是指由區政府組織編制，經村集體經濟組織表決通過后上報由政府相關部門聯合審核并最終由市政府批準的方案，雖然實施方案最終需通過村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權屬人80%的表決后方可生效實施，但最重要的利益博弈是在實施方案的編制階段，而非表決階段。實施方案的編制是一個浩大的工程，并非一朝一夕就能完成的。一個實施方案的誕生需要經歷反復修改和審議。舊改項目實操中，有的項目實施方案的編制時間甚至能達到兩三年之久。究其根本，原因在于兩點，實施方案牽涉利益主體眾多、內容龐雜。因實施方案涉及復建安置區、融資區的具體數據，實施方案的編制也是舊村改造各參與主體利益博弈的重點，律師在這一過程中提供的法律服務十分重要。此外，雖然片區策劃中對舊改范圍作出了原則性的規定，但依然需要編制更為詳細的、具有操作指引性的實施方案。有些特殊的舊改項目還涉及土地整合、異地置換、留用地指標抵扣、農用地轉用等土地問題的處理，實施方案更為復雜。根據實施方案的內容分類，律師能夠提供的法律服務大致可分為以下3個部分：

1.復建安置區內容編制的相關法律服務

實施方案編制內容中復建安置區的大量法律工作集中在與村集體、村民的溝通中。作為舊改項目的發起人、土地的提供者，村集體的利益應當是舊改項目中首要保障的。然而，因為利益的分配、村民對舊改的認識程度不同等原因，不同人對實施方案的認可程度會有很大的差異。如果不在方案編制階段便就方案的內容進行宣傳、解釋，盡可能地征得大多數村民的同意，那么在實施方案審批后的表決階段就很可能在限定的時間內無法達到政策要求的表決率，進而導致方案“流產”。屆時，倘若再從頭編制實施方案，則會造成人力物力的極大浪費。因此，向村民做好宣傳、解釋工作，在方案編制的過程中充分地征求民意是復建安置區的工作重點。在這一過程中，基礎數據、復建方案、復建房分配方式、復建區的公建配套、建設階段的補償等內容，都是法律服務工作中需要去了解、把握的。當然，僅依靠法律服務人員的力量是遠遠不夠的，溝通過程中與政府、村集體、合作企業之間的協調也是非常重要的。除此之外，復建安置區有兩個地方是政府比較關注的：第一，村集體、村民對于復建安置實施方案是否滿意；第二，能否盡快地完成房屋拆除、啟動復建安置區的建設、及時交付集體、個人安置物業，并量化成相應的時間節點。當然，合作企業在復建安置區的訴求也值得關注，雖然舊改項目中合作企業主要通過融資地塊的建設、出售來收回投資成本。但是因舊改項目的特殊性，舊村改造成本可以抵銷部分后期住宅、商業物業銷售時的土地增值稅，復建安置區的各項支出能否納入也是合作企業改造成本非常關注的問題。律師在其間充當的角色便是，為各方提供法律政策方面的支持，在合法合規的前提下，提供復建安置區內容編制的相關法律服務。

2.公建配套及融資區內容編制的相關法律服務

實施方案編制融資區的內容主要關系到政府以及開發企業的利益。對于政府而言，落實舊改項目的基礎設施、公共配套建設、相關的產業引入以及項目建設的資金安排等內容是政府最為關切的地方。對于合作企業而言，融資地塊的估價、容積率指標、經濟平衡與資金安排、可納入改造成本的范圍等方面都關系到合作企業最終的收益。可以毫不夸張地說，方案中融資區的一舉一動都牽動著合作企業的利益。律師需要結合政府的要求及開發商的訴求，通過法規政策分析，提供公建配套及融資區內容編制的相關法律咨詢、法律風險提示，必要時出具法律意見。

3.土地問題的相關法律服務

土地問題的相關問題是律師提供法律服務的核心、重點。城市更新（“三舊”改造）本就是廣東省在城市化進程中面對城鄉發展、集體土地利用問題的一步重要探索，其中涉及的土地歷史遺留問題、留用地及留用地指標開發、土地權利二元制以及不動產登記等諸多困難均需在一個浩大的舊改項目中得到解決。然而，土地方面的法律服務所要面對的不僅僅是宏觀層面上的龐雜，處理土地問題是真的需要律師“扎根土里”，了解項目所在區域土地政策的實施與執行，甚至是執行過程中出現的政策異化。因此，浩如煙海的土地歷史資料文件是舊改律師必須要面對的困難，在尊重法律政策、尊重歷史的情況下對土地問題進行分析論證，就合法的、不合法的土地利用提出建議，必要時還需出具書面法律意見。可以說，為舊改項目提供法律服務，最基本的就是要成為一名合格的、專業的土地律師。除此之外，土地相關問題還涉及規劃、土地性質轉換、土地置換、農用地轉用等諸多申請、政府審批的煩瑣流程，這些過程均需要律師所提供的法律服務。