二、修改理由

《刑法修正案（十一）》第1條對《刑法》第17條關于未成年人刑事責任的規定作出了三項調整。

（一）將“投毒”修改為“投放危險物質”

1997年《刑法》第114條、第115條分別規定：“放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險方法破壞工廠、礦場、油田、港口、河流、水源、倉庫、住宅、森林、農場、谷場、牧場、重要管道、公共建筑物或者其他公私財產，危害公共安全，尚未造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。”“放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險方法致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。過失犯前款罪的，處三年以上七年以下有期徒刑；情節較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”由此確立了投毒罪這一罪名。此后，針對出現的新情況，為了使該條規定更加明確，2001年出臺的《刑法修正案（三）》將“投毒”修改為“投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質”，[2]最高司法機關也以司法解釋的形式將該條的罪名由“投毒罪”改為“投放危險物質罪”。[3]雖然在此后的刑法修改過程中，立法者均采這一表述以做到刑法規范在體系上的相互協調，[4]但《刑法》第17條、第56條中“投毒”的概念一直被沿用，沒有得到修正。

對于這一現象，刑法學界存在兩種不同觀點。一種觀點認為，從補正解釋的角度上說，《刑法修正案（三）》未對《刑法》第17條、第56條作出相應修改，是立法者的疏漏。據此應依據該修正案的規定，參照第114條、第115條“投放危險物質”的概念，對《刑法》第17條中“投毒”的概念作擴大解釋，認為其在外延上不僅包括投放毒害性物質的情形，還包括投放放射性、傳染病病原體等物質。[5]另一種觀點則認為，總則與分則間一般與特殊的關系決定了《刑法修正案（三）》對分則的修改并不導致總則條款的改變，且由于放射性、傳染病病原體等危險物質較為少見，低齡未成年人未必對其具有認識與辨認能力，因此主張將《刑法》第17條中的“投毒”僅理解為投放毒害性物質。[6]有鑒于此，《刑法修正案（十一）》對該條作出相應調整，使《刑法》總則第17條第2款與刑法分則的規范表述相協調，可以說是“默認”了《刑法修正案（三）》中的立法疏漏，彌補了自此以來的一筆“欠賬”，平息了刑法學界針對該款規定的爭論。

（二）未成年人刑事責任年齡的向下調整

從立法沿革的角度來看，關于未成年人刑事責任年齡應如何設定的爭論早已存在。1950年，中央人民政府法制委員會制定的《刑法大綱草案》第11條以14歲作為未成年人承擔刑事責任的起點；[7]1954年，中央人民政府法制委員會制定的《刑法指導原則草案（初稿）》第3條則將其調整為12歲，并規定“已滿十二歲不滿十五歲的人，犯反革命、殺人、放火和嚴重破壞交通罪，應當負刑事責任”。[8]1956年，刑法草案第13稿沿用了13周歲以下的行為人不負刑事責任、13周歲至15周歲的行為人相對負刑事責任、13周歲至18周歲的行為人減輕刑事責任的規定，[9]并為之后數個稿本所采納。[10]20世紀60年代初，考慮到“少年犯主要靠教育，追究刑事責任的面要盡量縮小些。不滿16歲的人總還是小孩子，缺乏刑法觀念，一般不宜追究刑事責任。要追究的只能限于條文所列舉的殺人、放火等少數幾種罪。至于已滿16周歲的人，體力和智力已有了相當的發展，具有一定的社會知識和分辨是非、控制意志的能力……以滿16歲作為完全負刑事責任年齡的起點是比較合適的”，又因為“把十五歲改為十六歲，相應的把十三歲也改為十四歲，仍保持原來兩歲的距離”，[11]1962年刑法草案第27稿及此后的稿本均以14歲作為刑事責任追究的起點，并最終為1979年刑法典所采納、為1997年刑法典所沿用。[12]在此期間，不少學者曾提出過降低刑事責任年齡的建議，但并未被立法機關所接受，這主要是因為：一是不滿14周歲未成年人實施嚴重越軌行為的比例極?。欢乔嗌倌暝缡熘饕霈F在大城市，比較落后的小城市和廣大農村地區則并非如此；三是降低刑事責任年齡有?！敖逃秊橹鳌土P為輔”的方針，特別是在少年犯監管措施相對落后的背景下，刑罰對青少年的教育矯治作用較弱甚至可能產生反效果；四是世界上多數國家均將14周歲作為負擔刑事責任的起點年齡，《聯合國少年司法最低限度標準規則》也要求承擔刑事責任的年齡起點不宜過低，應考慮到情緒和心智成熟的實際情況。[13]

可見，自20世紀60年代起，各界雖對《刑法》中刑事責任年齡的設定存在爭議，但直至《刑法修正案（十一）》的出臺，基于近年來低齡未成年人（特指12周歲至14周歲未成年人，以下同）實施嚴重犯罪的案件時有發生，引發社會關注，經會同有關方面反復研究，立法者才最終下定決心，在特定情形下，經特別程序，對法定最低刑事責任年齡作個別下調。[14]我們認為，此次修改主要是基于以下幾方面原因。

一是低齡未成年人因心智早熟而具有辨認和控制自己行為的能力，是刑事責任年齡下調的理論原因。從刑法理論上講，“在行為實施的當時，行為人能夠理解法律的命令和禁止的內容，并且具有按照這種理解進行行動的能力，這就是責任能力的問題”，而責任能力的核心內容就是辨認能力和控制能力。[15]隨著經濟、社會、文化的發展，未成年人心智越來越趨于早熟。特別是，一方面，義務教育普及水平近年來持續保持高位發展態勢，2019年，全國小學凈入學率為99.94%，初中毛入學率為102.6%，已相當于世界高收入國家平均水平，且義務教育階段專任教師人數、高于規定學歷教師比例、學校校均規模、教學儀器設備配置水平等均進一步提升。[16]另一方面，全國教育系統十分重視針對低齡未成年人的法制教育工作，印發實施《中小學德育工作指南》等文件，在初中、小學階段開設“道德與法治”必修課程，注重編好道德法治教育的國家統編教材，同時積極開展道德法治為主題的相關實踐教育活動。[17]在此背景下，絕大多數12周歲至14周歲的未成年人顯然業已具備辨認故意殺人、故意傷害等嚴重暴力犯罪行為的性質、作用、后果、意義的能力，并能夠對之加以控制。因此，從刑法基礎理論的角度上講，要求低齡未成年人附條件地對其實施的嚴重暴力犯罪行為承擔刑事責任，正是對其在心智早熟的背景下辨認與控制能力加強的一種規范回應。

二是低齡未成年人實施嚴重暴力犯罪問題引發社會廣泛關注，是刑事責任年齡下調的現實原因。中國青少年研究中心2015年的調查研究顯示，在未成年人犯罪中，約35%是16歲犯罪，31.2%是15歲犯罪，20.11%是14歲犯罪，而在2001年，14歲未成年人犯罪比例為12.3%，可見我國未成年犯罪呈低齡化趨勢。[18]在此背景下，14周歲以下未成年人實施故意殺人、故意傷害等嚴重暴力犯罪行為的現象（此處特指不法層面的嚴重暴力犯罪，而非不法且有責層面的嚴重暴力犯罪）并不鮮見，且一經發生，通常引發輿論廣泛關注，并促使公眾呼吁調低刑事責任年齡、對類似行為予以嚴厲的刑事處罰。典型的如2019年10月20日，大連市一10歲女孩王某在回家時被未滿14周歲的蔡某某騙至家中，后被殺害并拋尸灌木叢。由于蔡某某在實施殺人行為時未達刑事責任年齡，最終被決定予以三年收容教養。[19]該案發生后迅速引發輿論嘩然并持續高熱：新浪微博話題“#大連11歲女孩被害#”“#大連殺人男孩被收容三年#”等登上熱搜榜；“@人民日報”評論稱“未成年人犯罪應受足夠審思”獲得超過50萬人點贊支持；隨著“作案后聊天記錄”“被曝多次尾隨女性”“曾2次登門搭訕受害者家屬”等被媒體披露，輿論憤慨一再被激發，“惡魔”“死刑”“嚴懲”“不要放過”等情緒性觀點非常普遍；在圍繞案件的“全民大討論”中，降低法定刑責年齡、引入“惡意補足年齡”原則輿論呼聲最高。[20]可見，社會大眾對當前低齡未成年人實施嚴重暴力犯罪，但不能對其予以刑事處罰反應強烈，2019年和2020年兩會期間，亦有多名人大代表呼吁下調刑事責任年齡，[21]《刑法修正案（十一）》也是基于這一現實做出的旨在回應民眾普遍訴求的調整。

三是一些國家在其立法中對低齡未成年人追究刑事責任，為刑事責任年齡下調提供了比較法上的依據。1985年聯合國《少年司法最低限度標準規則》（北京規則）第4.1條規定：“在承認少年負刑事責任的年齡這一概念的法律制度中，該年齡的起點不應規定得太低，應考慮到情緒和心智成熟的實際情況?！?007年聯合國兒童權利委員會《〈兒童權利公約〉第10號一般性意見——少年司法中的兒童權利》則提出：“委員會認為低于12歲的最低刑事責任年齡不是國際上可接受的水平。委員會鼓勵各締約國將其較低的最低刑事責任年齡提高到12歲為絕對最低責任年齡，并繼續提高最低刑事責任年齡的幅度。與此同時委員會促請各締約國不要將最低刑事責任年齡降低至12歲。較高的最低刑事責任年齡，諸如14或16歲，可促進少年司法制度?！笨梢?，《刑法修正案（十一）》將刑事責任年齡起點降低至12周歲，并不違反相關國際公約，也與聯合國兒童權利委員會意見基本一致。事實上，在全世界范圍內，雖有許多國家將14周歲作為刑事責任的追究起點，如德國、日本、俄羅斯等，但也有一些國家將12歲及以下作為追究刑事責任的年齡起點。如在新加坡，10歲以下少年實施的行為不是犯罪；10歲以上、12歲以下的少年，若具有足夠的理解力判斷其行為的性質和后果的，則其行為成立犯罪。[22]在澳大利亞，10歲以下少年不負刑事責任，10歲以上、14歲以下的少年在其認識到自己行為的違法性時應負刑事責任，行為人是否認識到自己行為的違法性是一個事實問題，其舉證責任由檢方承擔。[23]在加拿大，12歲以下的未成年人不負刑事責任。[24]因此，調低刑事責任年齡具有比較法上的參考依據。

需要注意的是，對《刑法》第17條第3款加以觀察，會發現立法者在調低刑事責任年齡時是相當審慎的，表現為對于年滿12周歲不滿14周歲的人，只有在符合以下三個條件的前提下才能追究刑事責任：（1）犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾；（2）情節惡劣；（3）經最高人民檢察院核準追訴的情況下，才可有條件地追究刑事責任。之所以作如此限定，主要還是出于我國長期以來對未成年人所采取的教育為主、懲罰為輔的刑事政策考量。對于未成年人這一特殊群體，若片面追求以刑罰手段對其施以“報應”，可能產生標簽效應等反效果，會引發其對社會的敵視，還可能導致關押過程中“交叉感染”等情況的發生，不利于其日后的成長，甚至可能誘發更為嚴重的犯罪行為。[25]正因如此，從比較法的角度來看，聯合國《少年司法最低限度標準規則》特別指出少年司法的目的應當是“強調少年的幸福，并應確保對少年犯作出的任何反應均應與罪犯和違法行為情況相稱”（第5.1條）；強調主管當局“只有在經過審慎考慮之后才可對少年的人身自由加以限制并應盡可能保持在最低限度”，“在考慮少年的案件時，應把其福祉看作主導因素”（第17.1條）；規定應盡量少用監禁（第19.1條），且監禁待遇的目標是“提供照管、保護、教育和職業技能，以便幫助他們在社會上起到建設性和生產性的作用”（第26.1條）。而且，許多國家的少年法，如《德國少年法院法》《日本少年法》《韓國少年法》等，也均規定了較為多樣的對青少年罪錯行為的規制措施，一些手段還特別融合了“恢復性司法”等理念以修復罪錯未成年人與社會間的關系，比如彌補損失、向被害人道歉、向慈善組織支付款項、參加社區服務等，并將刑事處罰限定在有限且適度的范圍內。此輪刑法修改，雖然調低了刑事責任年齡追究起點，但對其加以了多重限定，可以說也是基于保障未成年人的考量所做的一種立法上的平衡。

（三）將“也可以由政府收容教養”修改為“依法進行專門矯治教育”

對未成年人的收容教養制度，最早可以追溯到新中國成立初期。1956年，最高人民檢察院、最高人民法院、內務部、司法部、公安部《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》規定：對少年犯管教所收押人員中犯罪程度尚不夠負刑事責任且無家可歸的，應由民政部門負責收容教養；刑期已滿的少年犯，無家無業又未滿18周歲的，也應介紹到社會救濟機關予以收容教養。收容教養制度被正式作為一項法律制度確定下來則是在1979年刑法典中，該法第14條第4款規定：“因不滿十六歲不處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養?！贝撕?，收容教養制度為1991年《未成年人保護法》、1999年《預防未成年人犯罪法》等再次確認，并為1997年刑法典所沿用。但是，針對收容教養制度實施的具體規范較少，且實踐中存在著執行場所各異、執行方式單一等問題，“收容”有余而“教養”不足，故而面臨較大爭議。[26]在近年來各地收容教養人數明顯下降的背景下，2020年，在《預防未成年人犯罪法（修訂草案二次審議稿）》中，決定不再使用“收容教養”這一概念，將有關措施納入專門教育并予以改進完善。[27]相應地，為與《預防未成年人犯罪法》的此輪修訂相協調，《刑法修正案（十一）》刪除了“由政府收容教養”這一表述，并將其修改為“依法進行專門矯治教育”。

對未成年人的收容教養屬于一種保安處分措施。[28]此次修正后，這一保安處分的名稱調整為“矯治教育”，結合《預防未成年人犯罪法》規定，這一制度更為完善，但其法律性質并沒有改變。