二、壟斷領域國資不易流動

在壟斷性領域，國資流動性仍然較差，難以達到“有進有退、合理流動、動態優化”的配置要求，通常會面臨政府部門不當干涉。壟斷性國企改革和國資監管都沒有到位，前者缺乏明確可行的整改路徑，追求行政壟斷，保護已有的經濟利益，不愿公平參與市場經濟；后者還是按《企業法》改制的國企，雖已完成公司制改革，但未進行股份制改革，國資沒有被完全股份化，難以進行產權交易或上市募資。目前，對國企分類管理，以管資本為主，調整國企各類考核指標，但未從國資投資、運營、監管上，分類別設計有針對性、符合定位、擺脫困境、解決難題的國資管理制度體系（如公司治理、會計審計）。所以，國企分類混改、國資投資運營等推進機制，至今尚無實質性進展。國資運行與監督機制改革不到位的突出表現是微觀國企內部治理機制的失效，于是，對國企實施合理定位、強化競爭、混合股權、設置三會、信息披露等標準或措施，要相互配套地促進國企轉變治理機制，使國資體制改革落實到位。

目前，自然壟斷性央企多已完成“政企分開”改革，但在監管模式上，部分采取“政監合一”（如電信、航空等），還有部分采取“政監分離”（如電力等）。“政監合一”模式，使政府主管部門（工信部、交通部）不再直接從事壟斷經營，而改制為監督管理活動。于是，央企的自然壟斷性與政府的管制性相結合。政府的多項職責具體表現為：既制定產業政策，又實施行業監管，規范與管理合二為一。例如在2003年，國家電監會成立，隸屬于國務院，就實行部分的“政監分離”模式，即只向政府主管部門提出調價建議，最終，定價權不歸國企，而是歸國家發改委。對重要非公資本投資或新進民企入股，國企上級部門（國家電監會）也不能獨立行使管制權或監管權，而由政府部門（國家發改委）最終決策。

自然壟斷性央企既要獲取收益，又要使國資保值增值，導致政府部門既要制定促進產業發展政策，又要對國資運作實施監管。國企雙元使命定位造成了經營目標的模糊，政府監管雙重職責也使行為選擇兩難。政企各自及其相互間的關系都需要平衡。但現實情況是，對“國資保值增值、促進產業發展、政府監管得當”等效果的評判標準，都集中在“自然壟斷性央企財務績效指標是否達到所有者權益的增長”上。即央企利潤越高，改制就越有效，政績也就越高，那么，極易造成政府與央企合謀，即為了維護央企利潤，政府可以放松甚至于放棄監管。基于上述原因，政府與自然壟斷性央企的關系就變得十分密切。在推進央企市場化混改中，政府對不同所有制的企業會實施歧視性政策，往往以體制轉軌宜緩不宜急、特殊情況應特殊對待為由，給予自然壟斷性央企各種政策袒護，導致壟斷性領域的國資很難流動。(26)