緒論

自2018年末以來，內蒙古自治區按照中央的部署，落實了新一輪的政府機構改革。這次改革遵循的思路是：自治區、盟市、旗縣主要機構的設置同中央政府的職能部門保持基本對齊，加大機構職能整合歸并力度，實現職能有機統一。按照這種思路，內蒙古自治區人民政府組建或新建了生態環境廳、自然資源廳、農牧廳、林業和草原局等工作部門或直屬機構，并在盟市、旗縣區組建相應的部門。(1)

這場機構改革，要旨之一在于在內蒙古這個“當地”為國家設定的建設生態文明和落實生態保護的戰略部署提供組織保障。其中，生態環境部門的首要職責是貫徹執行生態環境保護法律法規和基本制度，組建該部門被視為推進生態治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。自然資源部門的首要職責是履行全民所有的土地、森林、草原等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責，體現的是集約式和保護式的開發利用。農牧部門的首要職責雖仍是發展農牧業，但也負有“草原生態保護和建設規劃，指導草原保護、建設和合理利用”之責。作為國家林業與草原局內設機構的草原管理處和草原監督處，首要強調的便是“保護草原生態”之責。

如果把目光聚焦于“草原”，可以粗略地認為，2018年在內蒙古自治區啟動的這場政府機構改革，旨在重新區分并協調草原的生產功能和生態功能且將重心移至后者。由此，草原作為“山水林田湖草”這個生命共同體中的一環，其“生態”內涵得到了進一步明確和強化。

但也要看到，在國家或內蒙古當地的政策體系內，“保護草原”原本就是連續存在、從未缺失的政策主張。從生態文明和生態治理的高度重申草原的生態功能并通過機構改革尋求組織保障，這一改革舉動之所以能夠給人們帶來沖擊并使人感到欣慰，在于它提醒人們注意：一種正確的政策主張，一方面，其所要表達的正確性需要經由與“社會理解”等相對外部要素的溝通才能達成穩定的共識——畢竟，當“生態”或“保護”這些理念和主張在文件中、報告里、會場上以及媒體間傳遞的時候，“遙遠的”牧區和草場上的人們首先考慮的必定是他們各自生活中的日常之事，而這些日常之事與政策自身的文本邏輯所主張的“保護”未必總是能夠一一對應；另一方面，這些以保護生態為內容的政策文本及其理念，屬于組織任務或組織戰略的重設，按照“結構跟隨戰略”的理論邏輯，這些政策的落實必然要求政策所在的組織體系對其內部職能結構做出調整。無論是對外溝通還是對內調整，都屬于“組織調適”，組織調適表現的正是政策學習。本書用管理學中的“模塊化”概念來定義組織調適，據此，模塊化就成了政策學習的組織基礎。

政策學習，意思就是圍繞“政策”而發生的學習行為，亦特指將他者的政策為我所用的實在現象，其基本假設是：相似的問題可能用相近的政策加以解決。據此，政策學習在內涵上包括“知識的”和“組織的”兩個部分。知識的部分表達的是其字面上的含義，包括深入了解或全面知悉特定政策方案如何理解問題情境，其運用的知識來自何種知識體系或遵從怎樣的原理，這些方案與當時當地的自然地理氣候、政治語境或社會文化心理等基礎要素之間有著怎樣的融合度，等等；組織的部分表達的則是其字面下的含義，即政策學習實質上是一種組織行為和組織過程，其基本假設是，政策文本或操作過程所傳遞出來的知識都特定于組織從而受到組織結構的鎖定。如果脫離組織的“土壤”，這些知識即使能夠得到準確理解和完整傳遞，也未必“有用”。

如此，“政策學習”的字面上與字面下的含義就有不盡一致之處：前者強調“學習”這個動作以及“學到”這種結果，突出的是政策學習的“可能性”；后者承認“學習”這種行為的實在性，但重在強調知識因特定于組織而可能遭遇壁壘，突出的是政策學習的“不可能性”。只有把這兩個方面結合起來，才是政策學習這個概念的完整表意。

本書采用政策學習這個概念，主要出于三點考慮：其一，“學習”在漢語語境里是一個常用詞，通俗易懂，故政策學習相較于其他術語而言可以算作一個更符合漢語表達習慣的概念，使用這個概念可以不必擔心因術語過于專業而費解或誤解；其二，盡管本書將這一概念用作中性詞，但并不否認它從字面上傳達出來的積極上進的態度，這一點可以為本書提供一種“保護色”，使筆者不必擔心書中表達的一些學術探討意見會引起過度反應；其三，后文的文獻梳理表明，政策學習在表意上跟其他相關概念并不沖突，使用這個概念雖不算另辟蹊徑但也絕非誤入歧途，走的依然是前人在這個研究主題上蹚出來的路子，從而不必擔心本書會被視為追求標新立異而忽略學術基礎。

以草原生態保護政策為案例素材，以該政策領域的政策學習為研究對象，本書以如下三個陳述作為立論基礎。

第一，“生態”這個概念表達的是一種現代觀念，在中國有其進入政策議程的“生成”歷程。這個歷程的實質是國家現代化。

第二，“保護生態”的潛臺詞是承認“人與自然的分離”。這種“分離態”亦可表述為：人從曾經長期與自然融于一體的狀態中抽離出來并置身于自然之外甚至之上，“自然”被轉譯為“資源”和“生態”，從而出現一種“人—生態”的二元結構。就針對生態所施加的作用力的方向或其價值定位而言，“保護生態”與“破壞生態”看起來是相悖的，但其實它們都一致地以這種二元結構為前提。這種二元結構的形成及其得以維持的充分條件是現代國家或國家現代化。換言之，“生態”的字面含義表達的是人類敬畏自然的謙遜心，是對人與自然之間關系的理性反思，但這種反思的本意仍然是“人對自然的駕馭”，生態觀的實質也仍然是利用和改造自然。也正是在此意義上，我們說“生態”是一個表達現代觀念的概念。

第三，圍繞“保護草原生態”發生的政策學習行為及相應的政策主張是上述“生態觀”在草原時空的具體落實。故“保護草原生態”的潛臺詞就是承認“人—草”的分離。國家從政策的文本表述上把草原“資源化”進而“生態化”，是國家得以進入草原的一種策略，中國亦借此得以在“草原／邊疆”這一時空實現其現代國家的自我成長。換言之，國家通過草原政策把草原轉譯為一種符合“科學”這一表述邏輯的生態體系，在實現把“草原”時空下的“草和人”分離開來的同時，也擠出了該時空下固有的一套看待草原的知識體系，國家據此得以在分離了的“人和草”之間居中調停，由此才談得上保護草原生態。

質言之，一旦注意到公共政策是“現代”這一條件下實施國家治理和社會管理的必然手段，就不難同意，“政策學習”是一種常態的政府行為。不論是在平常時期還是危急時刻，不論應對何種情境下的公共問題，“學習”都稱得上是現代政府尋求化解方案的常規之舉，也是行動中的政府可見的部分。政策學習，不論取其廣義還是狹義，都值得成為政策研究的題中之義。

不過，既有研究在使用“政策學習”這個概念時，一方面總是不乏傾向于將其工具化、實用化，即側重于將政策學習作為一種尋找問題解決辦法的實操手段；另一方面又不易區分其適合作為解釋變量還是被解釋變量——主流的看法之一是將政策學習視為導致政策擴散的原因（Craig Volden, 2006；劉偉，2012；等等）。但也有大量研究討論了政策學習的發生機制。比如，人們已經注意到政府間的關系（朱旭峰、趙慧，2016）、地方政府的學習能力（楊宏山，2015）、彼此鄰近的地方政府或城市政府之間的競爭或效仿（Walker, 1969；張閆龍，2015）、地方領導干部或者說政策企業家及其異地任職（張克，2015）、待解決問題的屬性（張歡，2020）乃至一地的人口規模或行政級別（馬亮，2019）等諸多因素對于政策學習的作用機制；甚至有研究指出，從知識屬性的角度看（余光勝、劉衛、唐郁，2006），為了開展政策學習而產生或傳播知識的過程往往伴隨著網絡聯結的固化，當知識集合穩定為“共識”時就會內生出政策學習的障礙（王程韡，2010）并引發學習失敗（Hood, 1991；朱偉，2020）或政策失敗（Kristin O’Donovan, 2017）。

審讀這些既有的扎實研究，不難發現：一方面，以政策學習為被解釋變量的研究所辨識出來的解釋性因素，都算是政策學習發生的必要條件；另一方面，既有本土研究采用的敘事口吻都是以“中國”為分析單位而對應出來的國家立場，即無論其研究素材取自何種政策領域，都有一個既定的中國及其呈現為黑箱狀態的政策過程等在那里，供一份精彩的研究去揭開這個黑箱。這兩種研究狀況，前者表明，仍有余地可供我們探索政策學習的邏輯，特別是本書注意到的組織層面的因素；后者提示，有必要注意政策學習或政府行動的當地性，即不宜將“中國”設想為先在之態，而應該將“特定地方發生了什么”理解為中國成為“中國”的過程——比如，在北方草原實施“草原生態保護政策”，其中的政策學習表達的是對“生態”的建構和運用，北方草原由此才能成為“中國的北方”，中國才能成為一個有其北方的“中國”（楊騰原，2016）。

綜上，本書不憚被方家認為在理解和使用“政策學習”這個概念時有泛化之嫌，將關心的問題表述為：如何理解發生在“地方”的政策學習？決定政策學習之邏輯的根本因素是什么？具體到本書關注的案例素材或者說政策領域，政策學習有哪些具體表現？為什么有些成功的政策學習卻引發了學術爭論，而這些學術爭論并不能影響既有政策學習的施行思路或者進程？

本書試圖回到“組織”，把政策學習視為一種組織行為，從組織的邏輯考察政策學習的邏輯。本書認為，應該從中國的國家現代化的歷程去看待發生在“地方”的政策學習現象。國家現代化的歷程，根本上在于實施國家治理所依賴的一套公共組織的理性化，這種理性化的途徑或表現是組織結構的模塊化，即不分領域、不分層級地使政府部門在職能結構上變得相似，使嵌在這套組織體系之內的人的行為變得標準化、可預期、可調控。據此，決定政策學習之邏輯的根本因素亦寄存于“組織”或組織過程。如果脫離開“組織”這個要素去看政策學習，就好比將一把能夠開鎖的鑰匙當成了通過它的開鎖動作而打開的那個房子——固然不能否認鑰匙是一種開鎖工具，但是鑰匙、鎖乃至門，說到底都是以房子為嵌體的，所以，我們只能通過房子去了解門的位置、鎖孔的朝向和鑰匙的作用空間，而不能反過來。

本書的總體觀點是：從現象上看，在草原生態保護這一政策領域，從問題認定到政策內容，都不乏政策學習。就其實質而言，這種政策學習的效果是把北方草原“生態化”，旨在實現“中國”之國家的現代化。換言之，為保護草原生態而實施的政策學習服從的是中國內生為現代國家的邏輯。故，本項研究主張：不僅要把政策學習視為一種技術，即獲取特定政策方案從而化解特定問題的具體做法，而且要把該領域置于一個更為一般性的治理結構中加以考察；我們不僅需要了解“政策學習”作為具體的活動是如何實施、如何開展的，也要探尋其決定性因素——本書認為這個決定性因素就是“現代化”。

除了緒論和結論，本書主體部分共有六章。第一章是研究基礎，包括研究問題、研究背景、基本概念、方法和思路；第二章是文獻綜述；第三章分析了作為方法的內蒙古，旨在討論一個具有地方性的“邊疆”概念何以能夠用來言說“中國”；第四章探討“生態”概念何以進入中國的政策議程，亦論及政策軌道；第五章展示了在“現代化”這一政策軌道上開展草原生態保護政策學習的歷程；第六章把草原生態保護政策置于一種“政策學習的參照系”內做對比分析，討論了政府系統在職能構成上的模塊化及其對于政策學習的作用，用以確認政策學習的組織邏輯。

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(1)在組建或新建的機構中，生態環境部門系整合原環境保護部門的職責，以及相關部門應對氣候變化、流域水環境保護、防止地下水污染、監督指導農業面源污染治理等職責而組建；自然資源部門系整合國土資源部門、林業部門的職責，發展改革部門依組織編制和實施主體功能區的規劃職責，以及相關部門的草原監督管理、草原等資源調查和確權登記管理等職責而組建；農牧部門系整合黨委農村牧區工作部門的職責、政府農牧業部門的職責，以及相關部門在項目投建和管理上的職責而組建。考慮到內蒙古全區森林和草原資源豐富的特點，在林業和草原管理任務重的地區單獨設置林草部門；內蒙古自治區人民政府將“內蒙古自治區林業和草原局”設為直屬機構，由內蒙古自治區自然資源廳統一管理和協調；原草原監督管理局、原農牧業廳下設的草原處，分別成為林業與草原局的內設機構草原監督處和草原管理處（見中共中央、國務院批準的《內蒙古自治區機構改革方案》、內蒙古自治區印發的《內蒙古自治區機構改革實施意見》和《內蒙古自治區關于盟市、旗縣（市、區）機構改革總體意見》）。