第一章　研究基礎

一、研究問題

如上文所述，本書關心的問題是：如何理解發生在“地方”的政策學習？決定政策學習之邏輯的根本因素是什么？具體到本書關注的案例素材或者說政策領域，政策學習有哪些具體表現？為什么有些成功的政策學習卻引發了學術爭論，而這些學術爭論并不能影響既有政策學習的施行思路或者進程？

這些問題，歸根結底是對“政府”這個概念的追問。

人們經年累月地研討“政府”，形成的見解可謂汗牛充棟。如果加以抽取和提煉，或許可以從中發現兩副面孔的政府：一種是法定的、得到規范設計和文字表述從而也是靜態的政府；另一種是正在做事、置身于某個現場、跟人們的真實生活發生接觸從而也是動態的政府。跟這樣的兩副面孔相對應的是，“政府”或“中國的政府”常常會在兩個方向上受到誤解：一是失之于寬，人們容易言必稱“政府應當如何”，罔顧政府是復數的、多面的、立體的；二是失之于窄，即上到中央、下到村社一概被視為政府，政府既要像父母那樣有著說一不二的威嚴和無微不至的細膩，也要如消防人員那般擁有滅火救急時的專業本領和迎難而上的責任與擔當。如此一來，“何謂政府”或“如何理解政府”就成為不易解答但又始終值得探究的問題。對此，有研究倡導回到運用“政府”這一概念的真實場景中去發現其本相（何艷玲、汪廣龍，2012）。本書認為，“政策學習”就是政府在真實場景中的一種行為，它用比喻的方式將抽象的政策過程加以具化，其中存在一種“學—教”的互動關系，即為了解決特定問題，政策行動者會像“學生”那樣向“老師”——其他政府的經驗或教訓——求教（Dunlop & Radaelli, 2013）。學習行為亦可成為觀察政府的一個窗口。

那么，為什么要關注以草原生態為載體的政策學習呢？直觀地說，這個問題源于筆者留意到的兩種現象。

第一種現象來自“內蒙古”這個概念。作為行政區劃意義上的民族自治地方，內蒙古自治區兼具“模范”與“學習者”兩種不乏反差的身份。放在個體身上，這似乎沒什么可大驚小怪的——比如，一位勞動模范也許精通某個業務領域卻不善外語，如果出于發展業務的要求而專門去學習語言，那么“模范”與“學習者”在這位個體身上就能得到統一。即便就內蒙古而言，也不難明了：其“模范自治區”的稱號主要指向“民族團結的典范”、創造性地落實民族區域自治制度的典范之形象，而它作為學習者則指向發展產業、變革管理制度等實務方面的形象，這兩種形象所在的政策領域不同，似乎也不存在令人難以接受的反差。不過，令人好奇的是，在政策話語里，內蒙古是按照怎樣的邏輯既被表述為模范同時又被表述為一個學習者的？這兩種角色的內在關聯是什么？如何在“模范”的前提下理解發生在內蒙古草原生態保護領域的政策學習行為？

第二種現象來自文獻。筆者發現，關于政策學習的既有研究傾向于把“政策學習”視為一種單質的、線性的現象，亦即認為在需要發生政策學習的地方就能夠發生政策學習；政策學習的行為總是能夠等值于學習結果，亦即認為學習等于學到。對此，可以做出如下討論：

就個人的成長或修為的養成而言，“學習”是常規途徑，甚至是唯一途徑。“見賢思齊”“取長補短”“不恥下問”“敢為人先”“溫故知新”“青出于藍”“持之以恒”“水滴石穿”“三人行必有我師”“不積跬步無以至千里”……前人留下諸多簡潔明快、富于啟迪性的詞句表達“學習”之于人的成長意義。這些朗朗上口的經典詞句直白地表明，一個人經過學習才能習得規范、獲得本領、超越自我，一個社群經過學習才能實現知識的代際傳遞乃至維持整個群體的延續。在這種意義上，學習不僅是一種行動，還包含著“必當如此”的價值主張和“舍此無他”的人生選擇。

相較而言，“政策學習”的含義要更為豐富。如上文已述及的那樣，政策學習，就其字面表意，通常被視為獲得政策方案、完成政策創新、推動政策落實、解決政策問題、實現政策變遷等的政府行為。這個概念的價值預設在于找到政策方案、達成政策創新、獲得治理績效、實現政策所擔負的福利目標等。開放時代為府際交流、政策學習提供了足夠開放的條件。就某些公共議題而言，決策者和執行者總是會“定試點”“樹典型”，并將其在相當范圍內加以推廣；就響應某些公共問題而言，相關政策主體總是希望有先例可循、有榜樣可學，以避免決策失誤、減少執行成本。

但是，跟上述個體通過接受教育和不斷學習而獲得成長所表達的意義不同之處在于：一方面，在真實世界里，政策學習并不總是能夠“學得到”；另一方面，即便是成功的政策學習，也不必然帶來好的后果，尤其是有些成功的政策學習卻被認為引發了政策失敗。比如，具體到草原生態保護政策，為什么對“承包制”的成功學習卻被視為引發草原生態退化的因素？

從上述兩種現象出發，本書認為應該把“政策學習”視為一個連續的、特定的、立體的政府行為。所謂連續的，是指從一種常規行為的合邏輯性的角度考慮，政策學習不僅體現為學習、擴散或轉移等實在的動作，還應內在地包括前置條件及后續結果。換言之，一個動作不會無緣無故地發生，發生之后也不會僅保持為該動作本身而不對其關聯事物或環境產生任何擾動。當關心其發生的前置條件時，就可以認為這種行為是特定的——正如本書把存在于草原生態保護政策領域內的學習行為視為“現代化”或“國家現代化”這種政策軌道的特定物。當除了關心其前置條件還關心該項動作的延續后果時，它就不是一種線性態，而是立體的多面態。

總之，政策學習作為政策研究的題中之義，以其為研究對象，本書在理論層面上關心的研究問題是政策學習的一般邏輯，在案例層面上關心的是“內蒙古”這一時空載體上的草原生態保護政策的學習歷程及其發生機制。