四、方法和思路

本書采用的研究方法有兩種。

一種是個案法。作為一種研究方法，個案是一類現象、事件或事物中的一個或少數幾個例子；個案研究即綜合運用若干方法對單個或少數幾個案例做出全面、深入和詳細的研究。前文提及，“內蒙古具有方法的價值”，亦即這里所說的個案法。作為個案的“內蒙古”或“內蒙古草原生態保護政策”，源自其具有的三重意涵：一是空間意涵，即內蒙古作為邊疆而對于邊疆治理乃至國家治理的價值；二是族群意涵，亦即內蒙古因其多族群共生以及草原生態保護政策對相關資源在族群之間的配置而對于族群關系乃至國家治理的價值；三是時間意涵，亦即內蒙古的傳統治理之于現代治理的價值。

在中國國家治理體系現代化的戰略設計里，“內蒙古”承擔著兩個角色。一是戍守邊疆，既是風景線，更是屏障(14)。這是內蒙古作為統一國家之局部的專門功能，亦是由其地理位置決定的必然角色。二是內蒙古的治理體系的現代化，即內蒙古自身有其治理體系現代化的條件、約束與邏輯。如果沒有內蒙古治理體系的現代化，也就談不上中國的國家治理體系的現代化。(15)

歷史地看，“內蒙古”是一個變動的概念。這種“變動性”一方面體現為“內蒙古”對應的地理疆域或者說行政轄區的范圍之變化（郝維民，1990；孟和寶音，2010），另一方面體現為“內蒙古”的歷史角色之變化，主要表現為經由國家建設之力，內蒙古從一種“邊疆形態”被內化為統一國家政權格局中的地方政權（拉鐵摩爾，2010），與此相對應的是出現了與“國家”相對應的“草原社會”和“草原社區”（達林太等，2010：71，78）。在此意義上，如何建設和管理一個現代國家，其進度和內容在很大程度上取決于（對）每個具體地方的治理。在民族自治地方，這個進程就表現為中央和地方兩種政治力量對民族自治地方的基層社會持續施加政治作用力的過程（王建革，2006）。草原生態保護政策就是實現這一過程的工具之一。

另一種是文本分析法。作為一種研究方法，文本分析法是指從文本的表層深入到文本的深層，從而發現那些不能為普通閱讀所把握的意義。文本分析法屬于話語分析法的一種，其關鍵之處在于，關注話語在實踐中的“運作”，它不是把話語、語言、書面文本等當作研究工具，而是當作分析對象，對話語實踐及其與社會語境之間的關系做深入解析（王鵬、林聚任，2012）。

本書將以內蒙古黨委政策研究室編印的《內蒙古畜牧業文獻資料選編》(16)為主要的文本來源，兼及內蒙古政府工作報告等相關政策文本，提取草原生態保護政策中蘊含的“學習”思維和行為。具體完成兩項工作：其一，梳理并分析跟內蒙古草原生態保護相關的既有政策之間的關聯及其變遷邏輯，展現國家的視角與草原的邏輯在“草原生態保護政策”上形成的辯論，討論這種辯論的實質，分析二者之間產生分歧的原因。其二，辨識草原生態保護政策中存在的政策學習行為并形成橫向、縱向的對比討論。既有政策可以概括為兩類：第一類是為了實現草原牧區發展和經濟增長的“發展型”公共政策，第二類是為了應對草原生態退化而采取的“保護型”公共政策。本書關心的“生態保護政策”存在于這兩類政策里，而不是單純指向后者。

除了交代上述兩種具體的研究方法，還需說明本書采用的組織學分析視角或研究進路。所謂組織學研究，在本書指的是把政策學習視為一種組織行為或特定組織運行的后果——舉凡國家、政府系統、特定的職能機構，都有其組織的形態；這些組織之間彼此形成的互動結構，又為每個具體組織提供了行動范圍，使得這些組織本身呈現為動態的組織過程。“組織學研究始于這樣一個命題，即組織現象反映了組織本身的制度安排、有穩定的權威結構、激勵設置和運行過程，從而影響乃至塑造了其組織成員的活動。組織一旦存在，就有著自我生存的動力，就會力圖找到其繼續生存的理由，故，我們可以通過分析組織來認識和解釋組織特有的行為方式或互動模式，解讀組織現象的內在機制和過程”（周雪光，2017：42-43）。

綜上所述，本書采用的分析思路可簡示為圖1-1，并細陳為三個方面。

（1）政策軌道決定政策學習的軌跡，政策軌跡服從政策軌道。以草原生態保護政策為例，其政策學習的內容或行為軌跡服從現代化的政策軌道；我們能夠觀察到的政策學習，不論其內容構成是怎樣的，都是按照“國家現代化”這一政策軌道的要求表現出來的行動軌跡。

（2）草原生態保護政策的學習行為在內容上包括技術學習、組織學習和理念學習，其來源是“國家現代化”這一組織任務。這些政策學習的內容在靜態上是國家治理的優先行動集，在動態上則是外部調控和內部調整的策略集。

調適有兩種方向：一種是外部調控，對外力響應的方向是向外的。另一種是內部調整，方向是向內的。所謂外部調控，即以特定組織本身為站位點，那些來自組織之外的力量或要素對于該組織行動策略的作用及其效果。外部作用力／壓力／要素要求組織做出的響應，是外部力量發揮的調控作用。所謂內部調整，即特定組織根據自身條件而實施的自我調整并且表現出來的對外部環境的適應性。

（3）本書引入“組織結構的模塊化”這個解釋性概念，以突出公共管理或公共政策的組織學特征。“政府在知識儲備或解困技能方面有所局限”這種自我感知和自我定位，能夠為學習行為的發生提供一種內部動力；組織結構的模塊化，是國家現代化過程中持續追求組織理性的表現，解釋的是政策學習發生的組織機制。

還需要說明，筆者愿意把本書使用的研究思路歸入“結構—制度分析”，而不是“過程—事件分析”。對于這兩種研究策略或研究路徑，已經有研究者做過認真的討論和梳理（謝立中，2010）。(17)本書無意牽涉社會科學方法論層面的爭論，也承認上文所述本書采用的“個案法”和“文本分析法”在方法論意義上或難絕對地歸入“結構—制度”這種研究路徑——畢竟“個案法”的本意恰恰接近“過程—事件”這種研究策略所主張的“將研究對象轉化為一種故事文本”；而“文本分析法”具有話語分析的色彩，認為研究對象不乏是相關社會成員在特定話語系統的約束和引導下的話語建構。從話語分析的視角看來，“結構—制度”與“過程—事件”都是對社會現實加以話語建構的策略，卻不能比對方更準確地發現社會生活唯一的“真實”（謝立中，2010：141，269，270-274，285）。

盡管不能排除筆者對所用方法在方法論歸類時不盡準確的嫌疑，而且，筆者既同意“過程—事件分析”所持的“社會事實是流動的而非靜止的”這種主張，也同意爭論雙方中另一方的判斷：“結構—制度分析”與“過程—事件分析”并不對立或相互排斥，它們的差異在于研究本身關注的焦點，或者說研究者要處理的研究問題以及他們的取舍（張靜，2007：14），但筆者仍然要把本書使用的研究思路歸入“結構—制度分析”。對此，筆者給出的理由是：第一，“個案法”在使用技巧上確實要借助“講故事”，亦即通過敘事去呈現“過程—事件分析”策略所在乎的那種動態的社會事實，但是，不能反過來說“講故事”這種研究技術就只能用于這種研究策略而不能用于別的研究策略——其實恰恰相反，“講故事”是社會科學研究可以普遍采用的研究技術。“結構—制度分析”策略也需要講故事，采用特定的敘事方式。本書正是在此意義上使用個案法。第二，文本分析法強調“話語”，有點后現代的色彩，其含義是，我們看到的某種現象或許不純粹是其本身呈現的那種樣子，而是我們通過語言、文字將其講述或書寫成了那樣——本書同意這種認知。如此，也就不必嚴格區分是“過程—事件分析”還是“結構—制度分析”了，因為不管哪種分析策略都不免用話語去表達。本書正是在此意義上使用文本分析法。第三，拋開“話語分析”因后知后覺而產生的那種“咋說都有理”的虛無感，本書愿意強調“結構決定行為”這種基本邏輯。按照筆者的理解，“話語”本身也可算作一種行為，特定主體針對某種議題如何采用某些話語去做出表達，也要服從一定的“制度規則”或“歷史結構”——比如，當中國在“邊疆”這種時空內持續面臨“國家現代化”這個議題時，就會表現出以發展為話語內容的組織理性，“保護草原生態”也是服從這種結構的話語表達。誠如張靜的論斷，“不同的制度運作體系影響著行動策略的選擇及其有效性，策略的變化方向及其幅度遵循一定的制度邏輯”（張靜，2007：12）。

本書把“政府”或“中國政府”視作一個整體，亦是一種組織類型。從而不論橫向還是縱向，都是該組織內部的關系。政策學習是政府的行為，國家現代化提供的政策軌道為政策學習提供了一種行動結構，亦即一種外部框架。作為總體的“政府”，其行為邏輯，受到該結構的約束和規定。

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(1)關于習近平總書記考察內蒙古以及全國“兩會”期間在內蒙古代表團參加政府工作報告審議等情況的報道，請見新華網、中國共產黨新聞網。習近平赴內蒙古調研向全國各族人民致以新春祝福[EB/OL]．新華網，（2014-01-29）. http://www.xinhuanet.com/politics/2014-01/29/c_119185638.htm；習近平：把祖國北部邊疆風景線打造得更加亮麗[EB/OL]．新華網，（2019-07-17）. http://www.xinhuanet.com/video/2019-07/17/c_1210200356.htm；習近平：扎實推動經濟高質量發展扎實推進脫貧攻堅[EB/OL]，新華社，（2018-03-15）. http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/05/content_5271209htm；習近平在內蒙古代表團談生態發展：咬緊牙關爬過坡邁過坎[EB/OL]．中國共產黨新聞網，（2019-03-05）. http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2019/0305/c385474-30959384.html.

(2)中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協、中央軍委關于慶祝內蒙古自治區成立70周年的賀電[N]．人民日報（海外版），2017-08-09（2）．關于內蒙古“模范自治區”的來源，請參考孔新峰．內蒙古何以謂之“范”也？——七十華誕“模范自治區”考[EB/OL]. http://www.360doc.com/content/17/0809/16/15549792_677836387.shtml.

(3)巴特爾．堅持好完善好落實好民族區域自治制度——慶祝內蒙古自治區成立70周年[N]．人民日報，2017-08-08（7）.

(4)應該注意圍繞公共政策存在的多重“社會理解”。其一，按照現代國家的權力架構，“合法”須合乎法定程序，法定程序即人民代表表達的社會意見，也就是法定程序篩選出來的社會理解，可以稱為“第一重社會理解”。其二，國家出臺的合法公共政策，是國家權力機關以民意為依據生產的公共政策，也就是國家權力對“第一重社會理解”的理解和運用，可以稱為“第二重社會理解”。其三，發布了的公共政策，在落實到具體現場的時候，會與這個或這些現場的人相遇。這些人有著自己的具體日常、具體利益和具體盤算，因而對于跟他們發生直接聯系的政策也會有著具體的反應。這些反應，其實是對前兩重社會理解的再理解，可以稱為“第三重社會理解”。

(5)詳見第四章的討論。

(6)在真實世界里，政策學習對應的學習者與被學習者并不絕對，互通有無、相互交流實為常態。在某個政策問題上的學習者，換到另一個問題域，可能就是被學習者。盡管如此，仍有必要說明：正是考慮到政策學習總是發生在“特定的問題域”，從而一組“學習者—被學習者”的關系也是特定的，所以，這里說的“學習者”是以一種（絕對的）等級格局為潛臺詞的，“學習者”意味著跟隨者或落后者，處于這種等級格局靠下的層級。具體到“內蒙古”，本書注意到它的兩種形象，即內蒙古既是民族團結和民族政策的典范和樣板，也是現代發展的跟隨者，從而亦為政策學習者。

(7)僅就“草原”而言，從生態學的角度看，草原是以多年生旱生草本為主的一種植被類型。草原區干旱、多風，蒸發量高于降水量，氣候多變且驟變，生物低產且不穩定。跟“草原”這個術語相對而言，“草地”和“草場”是農牧業用語。草地的植被范圍比草原廣，由多年生草本組成，分天然草地和人工草地，包括草原、草甸、飼草地以及草坪。草場通常是指能夠為放牧、養殖家畜提供飼用植物的地段。地理學一般把草原看作一種地理景觀。在日常表達里，草原、草地、草場被統稱為“草原”，泛指畜牧業地區。

(8)這方面的討論意見可以參考：杉山正明．疾馳的草原征服者：遼、西夏、金、元[M]．烏蘭，烏日娜，譯．桂林：廣西師范大學出版社，2014；托馬斯·巴菲爾德．危險的邊疆——游牧帝國與中國[M]．袁劍，譯．南京：江蘇人民出版社，2011。

(9)孔飛力曾寫道：“漢語中‘自治’這個詞本身具有模棱兩可的特點……既可以表示由地方社區來管理自己的事務，也可以表示代表國家來治理地方社區。”（孔飛力，2013：120）他說的前一種含義就是本書所說的“自主性”，后一種含義就是本書所說的“服從性”。

(10)如王銘銘在一篇文章中指出的那樣，“如果說社區是更大的社會體系的局部，那么也可以說，這個局部不僅有整體的‘形’，而且還在自身的形成中融入了整體的‘質’，因此，考察局部也意味著考察整體——無論‘整體’指的是區域、社會，還是‘超社會體系’”（王銘銘，2016a: 100）。

(11)本書所持的這種理解，與生態學的理解并不相悖。按照生態學的定義，“生態”一般指生物在一定自然條件下生存和發展的狀態，即特定生物基于其生理特性和生活習性而在個體之間以及與種群、與環境之間形成的環環相扣的關系。由此可拓展出“生態系統”這個概念及其相應的四種含義：生物群落及其地理環境相互作用的自然系統，由無機環境生物的生產者（綠色植物）、消費者（草食動物和肉食動物）以及分解者（腐生微生物）組成；由生物群落和與之相互作用的自然環境以及其中的能量流動過程構成的系統；在一定空間范圍內，所有生物因子和非生物因子，通過能量流動和物質循環過程形成彼此關聯、相互作用的統一整體；在一定空間范圍內，植物、動物、真菌、微生物群落與其非生命環境，通過能量流動和物質循環而形成的相互作用、相互依存的動態復合體。不難看出，生態學偏重于刻畫生態所具有的純粹、客觀的自然狀態。本書承認這種理解，但是注重將“人”的因素加入其中。“人”既是生態中的生物之一，也必然是觀察和定義生態的主體。換言之，本書所持的看法是：脫離“人”而存在的“生態”（包括草原生態）是沒有意義的。

(12)關于“政策軌跡”，請見第四章的討論。

(13)對于這里所說的“‘邏輯’包含必要性、必然性和可能性”，可輔以一則實例。比如，假設“任何個體的成長都離不開學習”這個表述是成立的。那么，對于該個體而言，來自父母的鼓勵或施壓、師長的培養或訓誡乃至朋輩的壓力、社會的進步的要求等，都屬于其采取“學習行動”的必要性，屬于外生動力；其自身狀況，比如身體素質、心理素質、自我期待、學習能力、自律性等，則為其“學習行動”的發生提供必然性，屬于內生動力。可能性即一個人在成長過程中的“學習”這種行動究竟“有沒有發生、是如何發生的”，是其作為一個組織體系的運行：比如，這個人如何調動其身體、如何安排時間用于完成學習任務、如何與信息源對接并內化這些信息等——這些“組織運行”既可能是微觀層面的，如大腦如何加工信息、身體如何新陳代謝以保持健康、對某些人事的心理活動如何自我反思等；也可能是宏觀層面的，如該個體如何將自己接入學校教育的組織過程、如何將自己接入特定時代對人和財物的組織過程等。借此舉例，筆者想表達“邏輯”這個概念的一般內涵。

(14)2014年，習近平總書記視察內蒙古時，在其講話中形象地對內蒙古做了“風景線”和“兩個屏障”的定位。關于“風景線”，他說希望內蒙古“全面做好改革發展穩定各項工作，把祖國北部邊疆這道風景線打造得更加亮麗”；“兩個屏障”，一是生態安全屏障，二是祖國北疆安全穩定屏障，可以理解，喻之為“屏障”，必然在乎其固若金湯。

(15)理解內蒙古的上述兩種角色，需要注意兩方面的情形。第一，國家治理的現代化，有賴于國家內部各“地方”治理體系的現代化，但不等于每個地方的治理體系現代化的簡單相加。這句話的意思有兩個方面：其一，國家治理體系實現了現代化，是不是意味著每個地方的治理（體系）也同步實現了現代化？其二，每個地方的治理（體系）實現了現代化，是不是意味著國家治理體系也同步實現了現代化？這兩個設問難以得到肯定的答案。“國家治理體系現代化”與“地方治理體系現代化”，在內容上以及衡量指標上，必然有交叉之處，但二者不是簡單的嵌套關系。根本原因在于“地方實情”迥異，很難用一套指標對每個地方或者國家的“治理體系的現代化程度”做出測量。換句話講，適用于衡量某個地方的治理體系現代化程度的指標，未必適用于衡量其他地方或國家的狀況；適用于衡量國家的治理體系現代化程度的指標，也未必能夠用于衡量地方的狀況。第二，盡管“國家治理體系現代化”的戰略設計正式提出于2013年，但是并不是在這個時點上才開始這項進程，其時間起點要早得多。如此，可以將內蒙古（的草原生態保護政策）視為觀察中國（國家治理現代化）的個案。

(16)本書對該文獻的引用，主要來自其第2卷（含上、下冊）。為行文簡潔，本書后文凡出自該文獻第2卷的資料，引文均簡寫為“資料選編·2上／下，1987”字樣。其他卷次，亦采用相似方式標注。

(17)主張使用“過程—事件分析”這一研究策略的研究者之一孫立平指出（謝立中，2010：139-142）：第一，在傳統上，社會事實慣于被視為固態的、靜止的、結構性的東西，“結構—制度分析”屬于適合對這種靜態特征進行描述的研究策略。第二，社會事實其實是動態的、流動的，而不是靜態的。第三，之所以要采用“過程—事件分析”研究策略和敘事方式，從方法論上說是由于靜態結構分析所存在的局限，亦即結構上的不可見性。在靜態的結構中，事物本身的一些重要特征、事物內部不同因素之間的復雜關聯，以及這一事物在與不同的情境發生遭遇時所可能發生的種種出人意料的變化，都不是潛在地存在于既有的結構中。相反，只有在一種動態的過程中，這些東西才可能被逐步展示出來。這種結構上的不可見性，劃定了靜態結構分析的邊界與局限。第四，“過程—事件分析”研究策略意味著，“過程”可以作為一個相對獨立的解釋源泉或解釋變項。第五，“過程—事件分析”研究策略最基本之點，是力圖將所要研究的對象由靜態的結構轉向由若干事件所構成的動態過程。明確聲稱使用了“結構—制度分析”這一研究策略的張靜，在回應“過程—事件分析”的批評意見時，將這種學術討論視為最近幾十年來持續進行的一場關于方法論的爭論，爭論的核心問題是：對于解釋社會現象，結構（或制度）與行動（或個體行動者），何者能夠更為深入地理解人類群體生活的基本秩序問題。她說：“現代性思維的一個特征是將上述問題化解為兩個問題加以處理：觀念（認識）問題和事實（實證）問題。前者是一個主觀的認識體，后者是一個客觀的被認識體，這就形成了客觀（結構—制度）強制與主觀（選擇）行動的分立認識。”張靜把“制度”理解為對社會各種行為正當性的確定體系而不僅是得到官方正式公布的權威性規定，如此，她承認“結構—制度分析”確實重視行為的社會規則，但強調：制度／規則的意義不僅是其強制的一面，還有其實用的一面——很多時候，人們需要規則增進安全和預期。“結構—制度分析”方法在分析社會行為時，往往特別重視具體事件或行為所反映的社會關系或社會結構。據此，她指出：不同的制度運作體系影響著行動策略的選擇及其有效性，策略的變化方向及其幅度遵循一定的制度邏輯（張靜，2007：10-13）。