第二章　文獻綜述

一、學習理論概說

如同“學習”歷來受到多學科關注并已累積出豐碩的成果，政策學習也已受到研究者的重視且相關研究碩果累累。

從理論源頭上看，政策學習源自心理學或行為研究提供的“學習理論”。學習理論認為，個體的學習行為有賴三種機制，即聯(lián)結、強化和觀察。聯(lián)結理論認為學習就是“刺激—反應”聯(lián)結的形成，包括試誤從而規(guī)避無效刺激。這一理論強調(diào)各種聯(lián)結的作用：聯(lián)結即一種適當反應與某種刺激形式聯(lián)系起來的方式，包括情境與行為的聯(lián)結、一些行為與另一些行為的聯(lián)結，某些知覺甚至情緒的發(fā)生都可歸于聯(lián)結（桑代克，1998：2-3）。強化理論認為，人們學習某個行為是因為隨后會有一個令人愉快的或者可以滿足某種需要的結果出現(xiàn)，這是一種正強化；而人們避免某種行為是因為隨后會有一個不愉快的結果出現(xiàn)，這是一種負強化。在行為強化過程中，強化物、強化頻率、強化時間等都會對人們的行為產(chǎn)生影響（Skinner, 1938:9, 51-55）。觀察理論認為，人們僅通過觀察他人或模仿榜樣，就可以學習某種社會態(tài)度和行為。在觀察學習過程中，環(huán)境中的他人是一個重要的信息來源。觀察學習可以在沒有任何其他外在強化的情況下出現(xiàn)（班杜拉，2001：63-65）。

如果說在作為有機體的人或動物那里，“學習”是一種實在的、直觀的、形象的行為，那么“政策學習”則不乏濃厚的比喻色彩——把政府視為有如人或動物那樣的有機體，從而政府在尋求解決問題的方案時，也會試錯、觀察、模仿等。據(jù)此，有研究指出，“政策學習”只能算是研究政策過程時用到的比喻手法，還算不上是一種分析框架（N. Goyal & M. Howlett, 2018:13）。

本書認為，即便這個概念屬于借喻，它也仍然是一個能夠集中學術意見的有效概念。所謂“有效”，即我們可以用它來表達具有一定共識的看法，也可以經(jīng)由對它的討論而探索或拓展相關話題，其表現(xiàn)就是在政策學習這一主題上已經(jīng)產(chǎn)生了一批研究成果。而相關研究文獻之多，最直白的表現(xiàn)就在于相關概念之多。其中，研究意見比較集中的一個概念是“政策擴散”。政策擴散的潛臺詞是“政策創(chuàng)新”——政策創(chuàng)新不同于政策發(fā)明，后者強調(diào)政策理念、項目和方案的原創(chuàng)性，前者表達政策采納的首次性，即新項目、新政策在某個組織中第一次被采納，而不論其是否被其他組織采用過（Walker, 1969）。如此，彼時彼地發(fā)生的做法轉(zhuǎn)移到此時此地，就屬于政策擴散。通常認為，政策擴散的機制包括政策學習、政策模仿、政策競爭（王浦劬、賴先進，2013），而相關概念包括且不限于政策轉(zhuǎn)移、政策移植、政策復制、經(jīng)驗汲取等。如前文已經(jīng)說明的那樣，本書采用的是政策學習這個概念。

政策學習，作為真實世界里政策過程中的一種現(xiàn)象，同時也作為學術研究的對象，從綜述完備的角度考慮，對其做文獻綜述時，可以圍繞一個設問來進行：誰向誰在哪里怎樣學了什么？

在此設問中，“誰—誰”對應的分別是學習者和被學習者，“學習”是發(fā)生在雙方之間的動作以及行為上的互動。互動雙方既有人的形態(tài)，也有組織的形態(tài)。前者是特定政策議題的決策者，后者則是政府，且決策者嵌在政府組織之內(nèi)。據(jù)此，一方面，“誰—誰”之間的互動會形成一種聯(lián)系渠道并會表現(xiàn)出結構形態(tài)；另一方面，學習者與被學習者亦各自有其內(nèi)部結構——或者是縱向的層級結構，或者是橫向的職能結構或府際結構。

“（學）什么”對應的是解決問題的方案及其背后的思路或知識。“向”即方向，關注的是知識流動的方向，這個方向牽涉的正是學習雙方之間的聯(lián)系渠道所表現(xiàn)的那種結構形態(tài)。比如，是索求知識還是輸出知識就存在方向之別。盡管上述設問本身表達的意思是：“學習者”是學習動作的發(fā)出者、主動索求知識并主導學習過程，但真實世界里的“學習行為”取決于互動——這就不能排除另外兩種可能：一種是被學習者采取封閉的姿態(tài)，拒絕向?qū)W習者輸出知識；另一種是被學習者能夠調(diào)節(jié)其愿意輸出的知識的流量，從而控制學習的內(nèi)容和進程。在這兩種情形下，被學習者才是政策學習的主導方。如此，“誰控制知識流動的方向”體現(xiàn)的其實是雙方對學習行為的主導力度的差別。

“在哪里”對應的是發(fā)生政策學習的政策領域、政策議題或時空情境。通常，凡是能夠被觀察到的政策學習現(xiàn)象，必定發(fā)生在具體政策領域內(nèi)或特定政策議題上，也必定有其具體的時空情境。

“了”字關注的是“政策學習的結果”，具體應該包括由淺入深的三個方面：一是政策學習所涉及的動作，即是否發(fā)生了學習行為；二是知識、方案、思路是否有所轉(zhuǎn)移，即雙方是否建立了聯(lián)系渠道或彼此確有互動，學習者一方是否學到了解決問題的特定方案或知識；三是包括產(chǎn)出與影響(1)在內(nèi)的實際效果，即那些懷著取人所長、避其之短等意圖的學習行動所學到的東西有沒有為己所用并帶來預期的或意外的改變。

“怎樣”一詞，包含“是什么”和“為什么”兩個方面，前者屬于描述性研究，后者屬于解釋性研究。前者關注政策學習的方式、過程與條件等，即描述政策學習這種現(xiàn)象時所要觸及的問題，具體包括上文提出的誰、在什么領域、何種情境下、學什么、結果如何等問題。后者關注政策學習的發(fā)生機制、動力、阻力、原理等，即解釋政策學習這種現(xiàn)象時所要觸及的問題，比如，為什么有的領域發(fā)生的政策學習更密集、有的政策轉(zhuǎn)移會遭遇阻礙、有的政策學習未能善終等——這些問題牽涉組織結構、知識屬性、權力對比等解釋性因素，亦要求研究者提出具有解釋力的分析框架。

既有研究在描述和解釋兩個研究方向上都提供了相對充分的研究成果。人們已經(jīng)注意到“政策學習”現(xiàn)象的普遍性，并發(fā)展出一個概念叢林和相應的理論叢林。