三、基本概念

本書有三組基本概念。第一組是公共政策和政策學(xué)習(xí)，第二組是草原生態(tài)和草原生態(tài)保護(hù)政策，第三組是機(jī)制和邏輯。

1．公共政策和政策學(xué)習(xí)

公共政策的本質(zhì)在于運(yùn)用公共權(quán)力配置資源、分配價(jià)值以達(dá)成特定的社會(huì)秩序。公共政策是現(xiàn)代政府在現(xiàn)代國(guó)家的條件及范圍內(nèi)實(shí)施國(guó)家治理的手段、渠道或載體。現(xiàn)代政府的日常行為之一就是生產(chǎn)并運(yùn)用公共政策。政策學(xué)習(xí)是生產(chǎn)或獲取公共政策的方式之一。通常，“公共政策”容易被近似地等同于解決問(wèn)題的方案，從而政策學(xué)習(xí)也容易被理解為尋求可靠方案的一種做法。

“公共政策”這個(gè)概念在內(nèi)涵上必然含有“政策過(guò)程”之整體的表意而不獨(dú)指某個(gè)環(huán)節(jié)——這就好比做一道菜，在談及“如何做一道菜”時(shí)，一定會(huì)關(guān)心決定其最終味道（客觀性）和口感（主觀性）的整個(gè)過(guò)程，而不僅僅關(guān)心其備料、配料、調(diào)味、火候、翻炒動(dòng)作甚或廚具等某個(gè)孤立環(huán)節(jié)。同時(shí)，做一道菜，做菜的人不管是拜師學(xué)藝、受人指教，還是獨(dú)自揣摩、反復(fù)練習(xí)，都蘊(yùn)含著“學(xué)習(xí)”的意味。如同做菜是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程一樣，公共政策也總是包含著持續(xù)的學(xué)習(xí)行為。

緒論部分已經(jīng)提及了本書對(duì)“政策學(xué)習(xí)”這個(gè)概念的理解。就其規(guī)范的表意而言，政策學(xué)習(xí)是指一方為了化解此時(shí)此地所處的困局而將另一方在彼時(shí)彼地的政策做法加以移用的一套行動(dòng)，或者說(shuō)是前者學(xué)習(xí)后者的政策方案以改進(jìn)本地的政策質(zhì)量或解決當(dāng)?shù)氐恼邌?wèn)題，其基本內(nèi)涵是“問(wèn)題”導(dǎo)向的知識(shí)建構(gòu)與知識(shí)轉(zhuǎn)移。其中，“一方”即學(xué)習(xí)者、模仿者或者跟隨者，“另一方”即被學(xué)習(xí)者、被模仿者或者先行者。在此意義上，政策學(xué)習(xí)的實(shí)質(zhì)在于：那些能夠用于化解某種困局的“知識(shí)”在雙方之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。當(dāng)以學(xué)習(xí)者為站位點(diǎn)去觀察知識(shí)的動(dòng)向時(shí)，即為政策學(xué)習(xí)，也就是學(xué)習(xí)者向被學(xué)習(xí)者進(jìn)行“政策學(xué)習(xí)”，類似的表意還包括政策模仿、經(jīng)驗(yàn)汲取；當(dāng)以被學(xué)習(xí)者為站位點(diǎn)去觀察知識(shí)的動(dòng)向時(shí)，即為政策轉(zhuǎn)移，也就是先行者向跟隨者進(jìn)行“政策轉(zhuǎn)移”，類似的概念還包括政策擴(kuò)散。政策知識(shí)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，既可能是空間上的，即從彼地移至此地；也可能是時(shí)間上的，即從彼時(shí)移至此時(shí)?？梢?，政策學(xué)習(xí)是一個(gè)“類”稱概念，它包含了政策的擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移、傳播、模仿等諸多具體行動(dòng)方式。

“政策學(xué)習(xí)”概念及其表意含有四重假設(shè)：①相似的問(wèn)題可以由相似的政策加以解決。被學(xué)習(xí)者曾經(jīng)或正在遇到的“困局”，跟學(xué)習(xí)者所處的情境相似。故而，前者采用的解決方案亦可被后者所應(yīng)用。②階位差別。即學(xué)習(xí)者與被學(xué)習(xí)者在“知識(shí)儲(chǔ)量”或者“解決問(wèn)題的能力”等方面存在差距。③解決問(wèn)題的知識(shí)能夠被辨識(shí)并且得到擴(kuò)散、傳遞或轉(zhuǎn)移，它們是移動(dòng)的。④學(xué)習(xí)者具有學(xué)習(xí)的意愿和能力。

作為一種實(shí)在的政策現(xiàn)象，政策學(xué)習(xí)已經(jīng)成為政策研究的對(duì)象——后文的文獻(xiàn)梳理將對(duì)此做出展示?，F(xiàn)實(shí)世界里的公共政策都不乏政策學(xué)習(xí)的痕跡，甚至可以說(shuō)，沒(méi)有哪項(xiàng)政策是純粹原創(chuàng)的。

為了增進(jìn)對(duì)“政策學(xué)習(xí)”這個(gè)概念的理解，有必要對(duì)“照搬”和“學(xué)習(xí)”這兩個(gè)詞匯做出辨析。

在現(xiàn)代漢語(yǔ)的表意里，“照搬”和“學(xué)習(xí)”這兩個(gè)詞匯所持的一致假設(shè)有三：其一，存在至少己、彼雙方，互為參照。其二，雙方在知識(shí)、能力、發(fā)展水平、發(fā)達(dá)程度等方面存有差距，己弱于彼，彼強(qiáng)于己，形成“落后—先進(jìn)”的對(duì)照關(guān)系。其三，己方不甘于人后，謀求轉(zhuǎn)變，希望趕超彼方。正是在第三點(diǎn)上，“照搬”和“學(xué)習(xí)”成了表意不同的兩個(gè)概念。“照搬”具有貶義，它指向如下情形：己方?jīng)]有做到知己知彼，自身缺乏能動(dòng)性和創(chuàng)造性，單純地相信彼方經(jīng)驗(yàn)的普適性，盲目地實(shí)行“拿來(lái)主義”，生搬硬套。跟“照搬”一詞表意相近但更顯中性的表述方式是“復(fù)制”“模仿”或“移植”。相比之下，“學(xué)習(xí)”則具有褒義，它指向如下情形：己方做到了知己知彼，既充分了解自身狀況和所需，也充分了解彼方實(shí)情及其經(jīng)驗(yàn)的適用條件。如此，取其精華去其糟粕，己方靈活地、創(chuàng)造性地、因地制宜地移用彼方的做法，實(shí)現(xiàn)提升、追趕和超越。

需要說(shuō)明的是，本書既不取“照搬”一詞的批評(píng)意味，也不刻意取“學(xué)習(xí)”一詞的贊揚(yáng)意味，而是將它們皆視為真實(shí)發(fā)生的政策現(xiàn)象。全書之所以采用“政策學(xué)習(xí)”這個(gè)表述，一是出于表達(dá)習(xí)慣，二是符合本書研究對(duì)象的實(shí)情——作為研究對(duì)象的草原生態(tài)保護(hù)政策及其所在的“內(nèi)蒙古”，總是處于“學(xué)習(xí)者”的地位。(6)

除了字面上的內(nèi)涵，還應(yīng)該看到歷史條件為政策學(xué)習(xí)設(shè)置的稟賦。王銘銘發(fā)現(xiàn)，“中國(guó)社會(huì)科學(xué)的‘大敘事’，似已徹底抹去了占中國(guó)土地如此大部分的民族地區(qū)。我們的社會(huì)科學(xué)，形成了‘主流’，北京、上海、廣東等大都會(huì)，是‘主流’的‘源泉’，它們也成為文明體系的典范中心，成為以之為中心層層外推的‘差序格局’模仿的對(duì)象?，F(xiàn)代化被理解為中心的水力蕩漾出一圈圈外圍的進(jìn)程。這進(jìn)程本身，可以用古代的‘教化’二字來(lái)形容……‘進(jìn)步’成為共同福利，預(yù)示著現(xiàn)代性將成為信條”（王銘銘，2008：29-30）。一旦注意到這一點(diǎn)，就可以說(shuō)，以政策知識(shí)的流動(dòng)為內(nèi)涵的政策學(xué)習(xí)，未嘗不是長(zhǎng)久以來(lái)形成的對(duì)現(xiàn)代性的崇拜、模仿以及此種心態(tài)下的一套政府行為。既有研究在使用“政策學(xué)習(xí)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)時(shí)，側(cè)重表達(dá)了對(duì)政策知識(shí)的流動(dòng)現(xiàn)象的觀察，而未審視這些流動(dòng)現(xiàn)象所體現(xiàn)出來(lái)的對(duì)現(xiàn)代性的模仿，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代性對(duì)政府行為和公共政策的深刻塑造。本書注意到這層意涵，將在第三章對(duì)其做出探討。

至此可知，本書將從兩個(gè)層面把握政策學(xué)習(xí)的內(nèi)涵：在現(xiàn)象的層面，這個(gè)概念的實(shí)質(zhì)是政策知識(shí)在被學(xué)習(xí)者與學(xué)習(xí)者之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移；在歷史結(jié)構(gòu)的層面，這個(gè)概念表達(dá)的是對(duì)現(xiàn)代性的模仿，這種模仿使得政策學(xué)習(xí)所體現(xiàn)的政府行為在形式上和內(nèi)容上均不乏建構(gòu)性。

2．草原生態(tài)和草原生態(tài)保護(hù)政策

在緒論部分已經(jīng)圍繞“生態(tài)”或“草原生態(tài)”等術(shù)語(yǔ)做出了三個(gè)陳述。這里將對(duì)這些術(shù)語(yǔ)做更為細(xì)致的界定和解析。

“草原生態(tài)”以“草原”為前提，其潛臺(tái)詞是“地方”。具體到本書，它特指分布在“內(nèi)蒙古”這個(gè)地方的北方草原。當(dāng)特別關(guān)注草原的生產(chǎn)屬性及其對(duì)人類生存的價(jià)值時(shí)，“草原”與“草原生態(tài)”是同義詞，“生態(tài)”與“生態(tài)保護(hù)”也是同義詞。對(duì)此，可從三個(gè)方面進(jìn)行細(xì)述。

其一，內(nèi)蒙古或北方草原既是一個(gè)方位概念——比如，今天人們習(xí)慣采用和接受的表述是，內(nèi)蒙古草原位于祖國(guó)正北方；也是一個(gè)行政區(qū)劃概念——比如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法（2018年修正案）》第三十條可知，北方草原所在的內(nèi)蒙古屬于自治區(qū)類的行政區(qū)域，又分布在具體的盟市、旗縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木。具體而言，以內(nèi)蒙古草原為主體的北方溫帶草原區(qū)亦被稱為“北方草原”。(7)“北方草原”具有豐富的文化內(nèi)涵和象征意義。在漫長(zhǎng)的歷史中，作為“邊疆地帶”，北方草原對(duì)“中華”的概念、形象、疆域乃至社會(huì)心理基礎(chǔ)等的形成產(chǎn)生了實(shí)際影響。(8)在今天的話語(yǔ)里，作為地處邊疆、地廣人稀的民族地區(qū)，北方草原意味著經(jīng)濟(jì)上欠發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)或落后的地區(qū)。

其二，關(guān)于“地方”，既有的學(xué)術(shù)話語(yǔ)提供了兩種含義。一種是區(qū)位意義上的，這種“地方”相對(duì)于“中心”而成立，其關(guān)系類型是“中心—邊緣”，其關(guān)聯(lián)形態(tài)是橫向的、平行的；另一種是層級(jí)意義上的，這種“地方”相對(duì)于“中央”或“上級(jí)”而成立，所以其關(guān)系類型是“中央—基層”，其關(guān)聯(lián)形態(tài)是縱向的、層級(jí)的。就關(guān)聯(lián)的強(qiáng)度而言，前一種地方類型體現(xiàn)的是弱關(guān)聯(lián)，即中心—邊緣之間、作為“當(dāng)?shù)亍钡母鲄^(qū)域之間是相互啟發(fā)與互惠的松散聯(lián)系；后一種地方類型體現(xiàn)的是強(qiáng)關(guān)聯(lián)，即中央—基層之間建立起來(lái)的是“上級(jí)命令—下級(jí)服從”的緊密聯(lián)系。就“地方”的行動(dòng)特征而言，前一種類型的地方主要表現(xiàn)出自主性，即地方權(quán)威或地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)情而自主地安排其治理行動(dòng)；后一種類型的地方主要表現(xiàn)出服從性，即當(dāng)?shù)卣枳裾丈霞?jí)政府的安排在當(dāng)?shù)貙?shí)施治理行動(dòng)。(9)

上述兩種含義的“地方”，傳遞的都是實(shí)體形象，前者從疆域或區(qū)位、后者從政權(quán)或行政區(qū)劃的角度，一致表達(dá)了作為整體的“國(guó)”的存在——以這種整體的“國(guó)”為參照，地方才得以成立。與此同時(shí)，本書也注意到具有象征形象的“地方”，即一個(gè)地方本身就是一個(gè)具有“普遍意義的世界”，再具體、再特殊的地方也包含著整體的形與質(zhì)。(10)本書用“地方”這個(gè)概念對(duì)應(yīng)內(nèi)蒙古時(shí)，一方面，將內(nèi)蒙古置于上述縱向的層級(jí)體系內(nèi)，其前提是完成了從“中心—邊緣”向“中央—基層”的形態(tài)轉(zhuǎn)換；另一方面，本書根據(jù)相似性原理，認(rèn)為中國(guó)之整體的形與質(zhì)亦會(huì)體現(xiàn)在“內(nèi)蒙古”這個(gè)地方（詳見第三章）。

其三，基于“生態(tài)”的含義對(duì)草原生態(tài)保護(hù)政策做出界定。“生態(tài)”的狹義近似為“環(huán)境”或“自然環(huán)境”，廣義則可近似為“宇宙”。它具有三種含義：(11)一是包括人和人的活動(dòng)在內(nèi)的一種純粹自然狀態(tài)，亦可粗略表述成人與自然的關(guān)系；二是由科學(xué)家提供的針對(duì)自然界運(yùn)行狀態(tài)的一套知識(shí)體系，是能夠被人們用符號(hào)或模型加以表達(dá)的自然界；三是以承認(rèn)人類活動(dòng)會(huì)影響自然環(huán)境且某種環(huán)境狀態(tài)有利于或不利于人類生存為表述邏輯的一套現(xiàn)代理念所理解的人與自然的關(guān)系，這種理念試圖甄別人類行為，進(jìn)而用公共政策對(duì)其加以限制或鼓勵(lì)。這三種含義都涉及人對(duì)自然的看法，但在強(qiáng)度上遞進(jìn)，特別是第三種含義中的生態(tài)具有強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向。相應(yīng)地，草原生態(tài)除了指稱包括人在內(nèi)的生物在“草原”條件下的生存狀態(tài)，更強(qiáng)調(diào)人與草原之間的關(guān)系，特別指向兩種情形：一是草原的狀況對(duì)人的影響，二是由于人的活動(dòng)導(dǎo)致草原狀況的改變及由此帶來(lái)的對(duì)人的影響。草原狀況不外乎兩種：好的，糟的。顯然，草原狀況越好，對(duì)人越有利，從而人們期待草原有好的狀況；反之，草原狀況越糟，對(duì)人越有害，從而人們不希望草原狀況變壞。在一般情況下，當(dāng)人們使用“草原”這個(gè)詞匯時(shí)，潛臺(tái)詞正是草原生態(tài)，而且潛在地期待其具有好的狀況而不是相反。不過(guò)，草原的真實(shí)狀況應(yīng)該位于以“好—糟”為兩端的連續(xù)譜上，人的活動(dòng)可能使草原狀況變好，也可能使其變?cè)?。?jù)此推知，所謂草原生態(tài)保護(hù)包含三種行動(dòng)：一是使草原的好狀態(tài)得到保持；二是防范、杜絕出現(xiàn)草原生態(tài)狀況可能變?cè)愕拿珙^；三是采取行動(dòng)改善已經(jīng)發(fā)生的糟糕狀況，使其不是變得更糟，而是能夠轉(zhuǎn)而向好。

以上解析能夠表明，“草原”與“草原生態(tài)”是同義詞，“生態(tài)”與“生態(tài)保護(hù)”也是同義詞。本書所說(shuō)的草原生態(tài)保護(hù)政策，主要是基于生態(tài)的上述第三種含義的表達(dá)。一旦啟用了“保護(hù)”這個(gè)措施，就同步地創(chuàng)造出了“破壞者”。即只有存在破壞者和破壞的可能，才有必要實(shí)施保護(hù)；進(jìn)而，為了防止破壞或者制止仍在發(fā)生的破壞，才要尋找、出臺(tái)并實(shí)施保護(hù)性措施。

草原生態(tài)保護(hù)政策是本書試圖梳理的“政策學(xué)習(xí)的邏輯”的載體。取其狹義，它是有著特定文本內(nèi)容的一類專門政策；取其廣義，它是一個(gè)政策領(lǐng)域。廣義可包含狹義。出于行文的簡(jiǎn)便，本書取其廣義，將其理解為以草原生態(tài)為對(duì)象或者實(shí)施之后能夠影響草原生態(tài)狀況的一套管理理念和行動(dòng)的政策表達(dá)。

按照主體所在的政府層級(jí)，可以把“草原生態(tài)保護(hù)政策”劃分為中央政策與地方政策；根據(jù)內(nèi)容則可劃分為發(fā)展型政策與保護(hù)型政策。發(fā)展型政策，就是以追求“發(fā)展”和“現(xiàn)代化”為首要目的的政策思路和政策設(shè)計(jì)，通常以糧食產(chǎn)量、牲畜頭數(shù)、畝數(shù)、翻番等數(shù)量指標(biāo)作為主要衡量指標(biāo)。保護(hù)型政策，就是以恢復(fù)或改善草原生態(tài)狀況而對(duì)草原的使用、管理和理解等方面所做的政策規(guī)定，包括退牧禁牧、生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)、改良畜種、草場(chǎng)承包與流轉(zhuǎn)、畜牧業(yè)現(xiàn)代化等一系列具體舉措?，F(xiàn)代性對(duì)傳統(tǒng)性、科學(xué)知識(shí)對(duì)地方知識(shí)的置換及其彰顯的國(guó)家現(xiàn)代化的歷程，為政策學(xué)習(xí)提供了政策軌道，決定了在內(nèi)蒙古這一“地方”發(fā)生的政策學(xué)習(xí)的邏輯。

3．機(jī)制和邏輯

必須承認(rèn)，本書使用的“機(jī)制”和“邏輯”等概念，都是“大”詞——似乎凡是不容易說(shuō)清楚的地方都可以用類似的概念，從而在一定程度上掩飾沒(méi)說(shuō)清楚所造成的尷尬。但話說(shuō)回來(lái)，事物總是有其構(gòu)成，也有其運(yùn)行的機(jī)制與邏輯，這種實(shí)在性不會(huì)因一項(xiàng)研究所能達(dá)到的揭示程度而得到印證或否認(rèn)。甚至可以說(shuō)，任何學(xué)術(shù)研究都是在探究事物的機(jī)制或邏輯，不管是否將這些詞匯寫進(jìn)研究題目中、不管研究者的功力是否可及甚至不管研究本身是否到位。

“機(jī)制”原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，其本意包括兩個(gè)方面：一是構(gòu)成，即一臺(tái)完整且獨(dú)立的機(jī)器由哪些部分組成和為什么由這些部分組成；二是運(yùn)行，即這臺(tái)機(jī)器是怎樣工作的和為什么要這樣工作。機(jī)制的本義不乏形象且可感之處。將其引申到不同的領(lǐng)域，可以說(shuō)是借用其本意而形成喻指，特別是用于復(fù)雜的或抽象的事物時(shí)，旨在收到化繁為簡(jiǎn)、化抽象為形象從而便于理解和把握的效果。本書所說(shuō)的機(jī)制，基于其本義，專指政策學(xué)習(xí)的表現(xiàn)方式和運(yùn)行方式，其表意跟后文使用的“政策軌跡”(12)這個(gè)概念是一致的。

邏輯與機(jī)制有相似之處，都含有原理的意思。“邏輯”一詞的表意更為抽象也更追求對(duì)事物本質(zhì)的探尋，接近“事物的規(guī)律性”之意。如果說(shuō)“機(jī)制”一詞在于刻畫事物本身——回答的是“它是誰(shuí)”“它是什么樣子的”等問(wèn)題，“邏輯”一詞則要在刻畫事物本身的基礎(chǔ)上揭示其存在的緣由——回答的是“它從何而來(lái)”“何以發(fā)生”“為什么它是它”等問(wèn)題。據(jù)此，邏輯可以包含機(jī)制，或者說(shuō)，探討“邏輯”就不能不討論“機(jī)制”。按照筆者的理解，“邏輯”的內(nèi)容包括必要性、必然性和可能性。必要性觀照的是一個(gè)事物對(duì)其相對(duì)外部所提要求的響應(yīng)。必然性觀照的是一個(gè)事物自身稟賦所內(nèi)生的行為訴求或行動(dòng)策略。必要性和必然性回答的都是“為什么”的問(wèn)題?？赡苄曰卮鸬氖恰叭绾巍钡膯?wèn)題，即不論一個(gè)事物采取行動(dòng)的動(dòng)力或原因是外生的還是內(nèi)生的，該行動(dòng)本身都有其展開過(guò)程，這種展開過(guò)程實(shí)為該事物自身作為一種組織體系的運(yùn)行，由此為“特定行為是如何展開的”提供解答。(13)

本書不揣淺陋，敢于在標(biāo)題中使用“邏輯”這個(gè)詞，自然不是要大張旗鼓地宣稱本書發(fā)現(xiàn)了事物的規(guī)律，而只是在合乎學(xué)科語(yǔ)境、符合學(xué)術(shù)規(guī)矩的意義上使用一個(gè)不算錯(cuò)誤且尚能表達(dá)一些學(xué)術(shù)追求的概念并力求自圓其說(shuō)罷了。至于因力有不逮而在謀篇布局、字里行間露怯以致貽笑大方，自然在所難免。綜合而言，本書所要探討的“邏輯”，包括如下三個(gè)含義：一是誰(shuí)向誰(shuí)學(xué)了什么，即政策學(xué)習(xí)的行為者構(gòu)成與知識(shí)構(gòu)成，這一點(diǎn)旨在突出政策學(xué)習(xí)作為一種行為的客觀性、實(shí)在性或絕對(duì)性——這條含義涉及的是政策學(xué)習(xí)的“必要性”問(wèn)題。二是政策學(xué)習(xí)的展開方式，即組織體系內(nèi)的任務(wù)傳遞機(jī)制形成了怎樣的學(xué)習(xí)軌跡——這條含義涉及的是政策學(xué)習(xí)的“必然性”問(wèn)題。三是“政策學(xué)習(xí)”作為政府的持續(xù)行動(dòng)，其本身處于何種政策結(jié)構(gòu)或者說(shuō)服從了怎樣的組織邏輯，亦即本書使用的“政策軌道”——這條含義涉及的是政策學(xué)習(xí)的“可能性”問(wèn)題。將這三層含義的順序反過(guò)來(lái)再綜合，本書針對(duì)政策學(xué)習(xí)的邏輯所要表達(dá)的觀點(diǎn)是：以草原生態(tài)保護(hù)政策為例，其政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容或行為軌跡服從了國(guó)家現(xiàn)代化的政策軌道——國(guó)家現(xiàn)代化是“中國(guó)”必須完成的任務(wù)，“草原被資源化、被生態(tài)化”是中國(guó)在“邊疆”完成國(guó)家現(xiàn)代化這一任務(wù)的策略和舉措。我們能夠觀察到的政策學(xué)習(xí)，不論其內(nèi)容構(gòu)成是怎樣的，都是按照這一政策軌道的要求而表現(xiàn)出來(lái)的行動(dòng)軌跡。給定政策軌道，草原生態(tài)保護(hù)政策的學(xué)習(xí)行為在內(nèi)容上包括技術(shù)學(xué)習(xí)、組織學(xué)習(xí)和理念學(xué)習(xí)，其來(lái)源是上述組織任務(wù)。政策學(xué)習(xí)在靜態(tài)上是國(guó)家治理的優(yōu)先行動(dòng)集，在動(dòng)態(tài)上則是外部調(diào)適和內(nèi)部調(diào)整的策略集。為了完成國(guó)家現(xiàn)代化的任務(wù)，需要構(gòu)建一個(gè)專門的組織。這個(gè)組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)力獲得的過(guò)程即為模塊化，用以確保組織本身可靠、可控，從而成為政策學(xué)習(xí)的組織基礎(chǔ)。