二、研究背景

本書的研究背景主要有三個方面。

第一，內蒙古的發展成就及其模范價值。內蒙古是新中國成立后最早被納入國家版圖的行政區域之一，也是最早實行民族區域自治的地區，歷來被視為維護國家統一、增進民族團結、實現地方發展的典范。

黨的十八大以來，習近平總書記曾于2014年1月和2019年7月兩次考察內蒙古；同時，習近平總書記每次都在全國“兩會”這個重要場合表達對內蒙古的深切關懷。2014年1月考察時，習近平總書記強調，希望內蒙古各族干部群眾守望相助。“守”，就是守好家門，守好祖國邊疆，守好內蒙古少數民族美好的精神家園；“望”，就是登高望遠，規劃事業、謀求發展，要跳出當地、跳出自然條件限制、跳出內蒙古，有寬廣的世界眼光，有大局意識；“相助”，就是各族干部群眾要牢固樹立平等團結互助和諧的思想，各族人民擰成一股繩，共同守衛祖國邊疆，共同創造美好生活。2018年3月5日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團的審議時發言指出：“內蒙古是我國最早成立民族自治區、黨的民族區域自治制度最早付諸實施的地方，地處祖國北疆，戰略地位十分重要。內蒙古改革發展穩定工作做好了，在全國、在國際上都有積極意義。”2019年7月考察內蒙古時，習近平總書記強調，要貫徹以人民為中心的發展思想，不斷增強各族群眾的獲得感、幸福感、安全感，把祖國北部邊疆這道風景線打造得更加亮麗。2019年3月5日，習近平總書記在參加全國“兩會”內蒙古代表團審議時強調，把內蒙古建成我國北方重要生態安全屏障，是立足全國發展大局確立的戰略定位，也是內蒙古必須自覺擔負起的重大責任。(1)

2017年8月8日，在發給內蒙古自治區成立70周年的賀電中，中央指出：“內蒙古自治區歷屆黨委和政府創造性落實黨中央精神，內蒙古各族人民識大體、顧大局、講風格、求奉獻、有擔當，贏得并始終如一呵護了‘模范自治區’的崇高榮譽。”(2)中央的贊譽是對內蒙古發展成就的肯定，也是對其重要地位和制度典范的再次確認。內蒙古實施民族區域自治成功的關鍵在于創造性地貫徹落實黨和國家政策。(3)在中國共產黨領導的國家治理實踐中，內蒙古堅持民族區域自治制度以及創造性地落實黨和國家政策的歷程具有“試驗田”和“示范園”的意義。基于內蒙古所獨具的模范價值，本書將聚焦于內蒙古實現發展所依憑的公共政策，將其置于政策學習的理論脈絡，試圖以一種地方視角觀察國家治理現代化。在此意義上，“內蒙古”具有方法的價值，即以“內蒙古”為個案的研究可以延展到對“中國”以及對“中國問題”的探究。

第二，內蒙古草原生態狀況與草原生態保護政策。一方面，內蒙古草原的生態狀況，自20世紀80年代以來退化趨勢日益明顯，到2004年整體惡化，2005—2014年逐漸恢復（中華人民共和國農業部，2015）。2016年，“全國草原生態環境持續惡化勢頭得到初步遏制，草原生態總體向好，局部草原生態呈現加速好轉的局面，重大生態工程項目區草原植被狀況顯著改善，草原生態保護工作邁上了新臺階”（劉源，2017：32）。2018年，“天然草原鮮草總產量有所增加，天然草原平均牲畜超載率有所下降”（國家林業和草原局，2020）。前文提及的自2018年末以來內蒙古自治區實施的新一輪政府機構改革，正是針對包括草原生態變化狀況在內的生態保護任務做出的組織響應。另一方面，圍繞草原生態狀況變化與草原政策之間的關系，形成了兩種不同的意見。一種意見認為，草原生態惡化系自然、地理、歷史和人為破壞等諸多因素使然，特別是對草原的過度使用。據此，國家對草原實施了一套科學、嚴格的管理措施，諸如承包到戶、舍飼圈養、退牧還草、禁牧休牧、生態補獎等。草原生態的恢復和向好發展，正是得益于這套政策的持續貫徹和有效實施（國家林業和草原局，2020）。另一種意見認為，草原生態退化主要源自政府政策的失當，特別是以明晰產權、草畜平衡等科學知識為依據的草畜雙承包政策對管理和使用草原的一套傳統做法的擠出，從文化和理念層面上改變了對草原的傳統理解，結果，政策越是嚴厲，執行越是有效，實際效果卻越可能適得其反（王曉毅，2009；達林太等，2010；韓念勇，2011，2018）。這兩種意見啟發本書尋找看待“發展型政策”與“保護型政策”的其他視角或研究思路，即政策學習。

第三，政策研究的視角和成果以及草原生態保護政策作為案例的可能性。現代國家的公共政策有三種形象：一是國家實施治理的手段，即國家通過公共政策表達治理的意志和思路，并將其落實到治理現場。具有這種形象的公共政策，以合法政策文本的形式成為國家及其權力的直觀外顯，是行動中的國家。二是一種互動場域，即國家權力與社會理解之間的互動。公共政策雖然是權力過程的產物，但是其真實效果除了取決于政策方案本身，還取決于社會理解(4)。具有這種形象的公共政策，是國家與社會互動的場域，國家提供政策，社會提供理解，二者合起來才是“真實的公共政策”。三是供人們觀察和檢視國家治理的窗口，即政策文本體現了怎樣的國家治理思維、通過梳理或解讀政策文本能夠做出哪些分析。簡而言之，公共政策的上述三種形象，分別是被制定的政策、被理解的政策和被研究的政策。這三種形象，對應到草原生態保護政策上，分別表現為：其一，國家或相關的管理機構根據對草原生態狀況的了解和理解去制定并實施一套草原政策；其二，某項草原政策及其在具體場合的實際效果，取決于在現場負責執行的工作人員如何解讀該項政策、受眾如何理解該項政策以及雙方如何溝通，更取決于被選擇的或者被設定的或者經年而成的“政策軌道”(5)；其三，本書盡量以旁觀者的立場和眼光對草原生態保護政策以及蘊含其中的國家治理做出觀察、解讀和研判，亦即用“政策學習”的理論視角解讀體現在草原生態保護政策上的前兩種政策形象。

上述三個方面的研究背景，第一個方面確認了“內蒙古”作為本書的時空坐標，第二個方面確認了“草原生態保護政策”的研究價值，第三個方面提供的是從政策學習的角度研究內蒙古草原生態保護政策的必要性與可能性。