三、傳統養老保障體系變遷及其經驗教訓

我國傳統養老保險制度在這方面得到的教訓非常深刻。新中國成立之初，我國的養老保障體系其實是單一的養老保險制度，由于經濟發展迅速，原有的經濟體制和頂層制度設計嚴重制約了養老保險制度的公平和效率，因此，必須針對變化的環境作出迅速調整，但由于制度覆蓋人口眾多、地理范圍幅員遼闊、各部門政策不統一、各地制度發展不平衡等，制度變革承受了巨大的制度變遷成本。

（1）新中國成立初期的社會統籌。這個時期是完全的計劃經濟體制，面對工業萎縮、農業荒蕪、人們生活十分困難的狀況，國家沒有任何養老金積累，所以采取了企業繳費方式和現收現付制度。該階段的養老保險制度是沒有職工個人繳費積累的，僅由國家進行社會統籌的現收現付制度，即國家當期養老金收入決定當期養老金支出，是國家統一對養老金進行分配。在這種模式下，國家的公平性得到體現，但是因為國家龐大，管理機構要管理很多企業，運作起來比較困難。

（2）企業統籌。由于在“文化大革命”期間生產遭到破壞，社會保險管理機構被撤銷，社會保險基金統一征集、管理、支付的機制難以繼續執行，社會統籌模式的養老制度遭到了嚴重破壞，此時，企業統籌取代了社會統籌。這個階段的職工養老保障以企業為單位進行管理，根據各企業的退休金需要以支定收，職工個人仍然不承擔繳費義務，仍然采取的是現收現付制度。該模式實際上是企業的自我保障，覆蓋面窄、基金規模小、共濟性差、風險大、企業負擔重，難以適應1978年改革開放后對企業競爭和勞動力自由流動的需要，也使得企業負擔過重，制約了企業改革進程。

（3）20世紀80年代建立的社會統籌和20世紀90年代的統賬結合模式。在企業統籌模式下，我國國有企業普遍出現經營困難，許多企業發不出退休金，企業退休職工生活困難。在此背景下，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴面，企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》規定，社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。通過引入社會保險機制，實現了由企業自我保障向社會共濟制度的轉變，有利于均衡企業負擔、促進企業公平競爭和勞動力自由流動，適應了當時我國市場經濟體制轉變的要求。統賬結合模式改變了養老保障完全由國家、企業包辦的模式，實行由國家、企業、個人三方共同承擔的模式，統賬是指社會統籌和個人賬戶，其中社會統籌仍然是現收現付制，個人賬戶則是積累制。統賬結合模式下基本養老保險基金則按以支定收、略有節余、留有部分積累的原則統一籌集。

（4）“雙軌制”并軌。長期以來，我國機關事業單位實行退休制度，企業實行基本養老保險制度，養老制度“雙軌制”運行導致企業與機關事業單位養老待遇形成巨大差距，機關事業單位的養老待遇遠高于企業，造成社會不公平，因此對“雙軌制”進行并軌是養老保障制度的改革重點之一。但是并軌過程異常困難，這是由于企業和機關事業單位的養老保障制度區別很大，在待遇計發辦法、待遇調整機制、待遇對比口徑、人員結構等方面均存在顯著差異，養老金并軌并不是簡單地將機關事業單位的退休制度“并入”企業養老保險制度中去，所以取消“雙軌制”還需要作出很多努力。

（5）20世紀80年代開始探索并于20世紀90年代初期開始的農村養老保險制度。隨著農村剩余勞動力加入城市中來，農村原有的自給自足的農業模式被打破，家庭養老模式難以為繼，我國于1992年開始實施個人賬戶制的農村養老保險政策，但是這個政策沒有獲得成功，最重要的原因是個人賬戶中的基金積累完全來自農民自己的繳費，沒有政府補貼，其等同于缺乏流動性和靈活性的個人養老儲蓄，所以對農民沒有吸引力，參保人員也陸續退保，截至1999年這項農村養老保險制度發展停滯。2003年后，我國又開始探索新農村養老保險制度，并取得了良好的發展，制度覆蓋范圍不斷擴大，參保人數不斷增加，基金征繳、管理和發放環節逐步規范。但是新農保存在著繳費水平低、保障功能有限、中青年農民參保積極性不高、基金管理層次低、監管難度大、保值增值風險大等問題，這又對新農保制度提出了新的挑戰。

通過上述對我國傳統養老保險制度變遷的梳理，可以發現每次制度運行出現困難，都不是通過簡單地調整就可以輕易解決的，每次的困難都直擊制度的頂層設計。由于我國經濟發展十分迅速，而當初建立的適合初期或調整特殊時期情境下的養老制度頂層設計存在長遠規劃的缺陷，一旦情境發生變化，養老制度就顯現出極大的不適應，必須對其進行改革。

曾經我國“統賬結合”的基本養老保險模式被視為養老保險制度史上的一個創新，是世界上獨一無二的公共養老模式，從理論上來講，這種模式有著適合我國國情的特點，應該是一個思路比較明晰、目的比較明確的制度模式。但在實際操作過程中，這種模式的優勢并沒有得到明顯體現，反而引發了一系列矛盾和問題，如養老收支不平衡、財政缺口擴大、個人賬戶空賬運行、雙軌制等，這些問題的出現都意味著我國的養老制度必須要從頂層設計上著手進行全面改革。

但是由于存在路徑依賴，我國的養老保障制度改革并不能一蹴而就。我國養老保障制度已經運行很多年，制度覆蓋人口眾多，管理機構多而雜，各地區發展又不統一，這些都使得政府在重新依據現實情況對養老保障制度進行頂層設計、修改政策、推行推廣和監督執行時，不能夠大刀闊斧、一步到位，只能是循序漸進地進行，盡量實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩，這大大增加了制度變遷成本。至今，頂層設計缺陷和路徑依賴問題依然制約著養老保障制度改革，可以預期，未來的改革成本也會非常大。

綜上所述，我國養老保障制度建立之初的目標及運行環境與現在的發展目標及運行環境都發生了巨大的變化，由于制度存在路徑依賴，我國的制度變遷成本非常高昂。企業年金制度的建立與發展要以此為鑒，在制度建立之初就應該深思熟慮，制定好長期的發展目標與發展途徑，對未來的收益和成本作出預測，做好制度的頂層設計從而盡量減少制度變遷成本，弱化“路徑依賴”產生的影響。

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(1)李連友．基本養老保險制度中政府作用研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2004：66-69．

(2)Gill, I., Packard, T., Yermo, J. Keeping the Promise of Social Security in Latin America [M]. Stanford, CA, Stanford University Press, 2005：xxi, 341.

(3)Holzmann, R., Hinz, R., von Gersdorff, H., Gill, I., Impavido, G., Musalem, A.R., Palacios, R., Robolino, D., Rutkowski, M., Schwarz, A., Sin, Y. and Subbarao, K. Old-age Income Support in the 21st Century [M]. World Bank, 2005.

(4)Holzmann, R., Hinz, R., von Gersdorff, H., Gill, I., Impavido, G., Musalem, A.R., Palacios, R., Robolino, D., Rutkowski, M., Schwarz, A., Sin, Y. and Subbarao, K. Old-age Income Support in the 21st Century [M]. World Bank, 2005.

(5)李仲生．人口經濟學：第3版［M］．北京：清華大學出版社，2013：140．

(6)陶裕春．人口經濟學概論［M］．北京：北京大學出版社，2018：196．

(7)羅淳．人口轉變進程中的人口老齡化——兼以中國為例［J］．人口與經濟，2002（2）：38-43．

(8)封進．可持續的養老保險水平——全球化、城市化、老齡化的視角［M］．北京：中信出版社，2016：31．

(9)我國企業年金制度在2000年之前發展水平非常低，缺乏比較權威的官方統計數據，因此，這里利用的是2000年的數據，數據來源于《2000年勞動和社會保障事業發展統計公報》。

(10)何平．我國企業年金制度發展現狀與評價［N］．中國勞動保障報，2002-09-05．

(11)企業年金助力多層次養老保險制度體系建設——人社部養老保險司司長聶明雋介紹《企業年金辦法》［EB/OL］．http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201801/t20180123_287335.html, 2018-01-23.