第一節　黨政干部對縣級領導干部績效評估的認識

一、關于研究問題的實證調查概況

本研究的基本問題是縣級領導干部績效評估，第一章的文獻綜述表明，無論理論界還是實務界對這一問題的認識都還不夠深入和清楚。為此，筆者設計了一套縣級領導干部績效評估調查問卷（見附錄），旨在了解黨政領導干部（尤其是縣級領導干部）對縣級領導干部績效評估的認識情況。

本套問卷是在前述研究思路的指導下設計的，涵蓋了本研究的主要內容。除了調查對象的基本信息外，問卷設計的題項涉及4個內容。

第一，績效的內涵、內容，目的是了解黨政領導干部對績效內涵的認識情況及其與學術界的差異，其中包括對縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效之間關系的認識。在績效內涵的備選項設計上，考慮了我國干部考核長期以來形成的一些概念的內涵。比如，“素質”和“能力”這對概念，“素質”概念是在我國傳統文化中形成的，其含義(2)變遷較大，也比較混雜，特別是在與“能力”的關系上，歷來存在兩種觀點：一是素質包含能力(3)；二是與能力相比，素質是更加深刻的品質，對能力有重要影響。比如，教育部前副部長周元清認為，在構成人才的要素中，比知識、能力更為重要的東西是素質，素質會使人的知識和能力更好地發揮作用(4)。筆者就是運用第二種觀點來設計問卷的題項的，因為在我國干部考核文化中，“素質”和“能力”是有區別的。一般說來，“素質”是指一個人的思想、理論、政治、道德等方面的修養，而“能力”則是指使工作職責運行起來的一種本事、本領，在心理學中也存在從穩定的個性心理特征的能力觀到學習結果能力觀的變遷(5)，所以黨政干部考核中常常將“素質”和“能力”并列使用。

第二，績效評估主體，目的是了解黨政領導干部在“由誰來評估縣級領導干部績效”“由誰來組織縣級領導干部績效評估”這兩個問題上的認識情況，其中包括對縣級領導干部績效評估方式的認識情況。這里的評估方式是僅從評估機構的地位來講的，即內部評估和外部評估(6)，而且對于外部評估，問卷僅給出了作為第三方的專家學者一個備選項，沒有設計作為第三方的非政府組織、專業的評估機構（公司）、公民參與等備選項，理由是迄今為止學術界沒有任何學者、任何文獻研究過由第三方（作為第三方的專家學者除外）來評估黨政領導干部績效或者主張由第三方來評估黨政領導干部績效。而且筆者在深入訪談中，一位市委組織部副部長提到了一個重要觀點，就是績效評估涉及許多機密數據、保密條例，這些機密數據一旦被泄露出去，若被國外敵對勢力利用了，或者被第三方掌握了，就很被動且很麻煩(7)。筆者認為，這種安全性觀點是非常正確的，特別是在關于第三方評估的法律制度沒有建立起來的情況下尤為重要。績效評估主體方面的調查情況將在第四章進行詳細分析，本章不予介紹。

第三，績效評估方式方法，目的是了解黨政領導干部對縣級領導干部績效評估方式方法的認識，特別是了解他們對現有的黨政領導干部考核方式方法的認識情況。題項按照“實際考核什么”與“應該考核什么”思路進行設計，以便通過對比來了解他們的認識情況。

第四，績效評估結果運用，目的是了解黨政領導干部對縣級領導干部績效評估結果的運用情況，以及應該怎么運用的認識情況。這部分調查情況將在第八章進行詳細介紹，本章不予介紹。

筆者以東部發達地區、中部地區、西部地區為目標區域分別選擇了廣西、福建省委黨校、湖南省委黨校進行本次問卷調查，共發放了200份問卷，其中廣西20份、福建90份、湖南90份，回收問卷179份，回收率89.5%。樣本情況見表2-1。從樣本看，男性占絕大多數，達到83.80%；年齡在30~60歲，特別是41~50歲的比例達到53.63%；主要分布在黨委、政府，分布率都在30.00%左右；領導職務占據絕大多數，達到89.39%；主要是縣處級領導，比例高達78.21%，也有20.11%的科級領導。可以說，本次調查的樣本在地區、性別、年齡、崗位、職務、職務級別等方面都有著很高的代表性，保證了調查的信度和效度。

二、關于績效內涵的認識

黨政領導干部對績效內涵的認識調查結果見表2-2。

表2-2中，“B1．您認為考核縣級領導干部應該考核下列哪些方面”，其選擇頻率依次為：工作能力91.6%、工作行為85.5%、素質84.4%、工作成果43.6%、其他9.5%。其他選項基本上沒有填寫，只有極個別人填寫了個人魅力、誠信、品德、廉潔自律、工作態度、崗位擔當、大膽作為、勇于擔當、群眾觀念、民主作風、法治意識、經濟發展、人民增收、群眾評議、心理素質等內容，這些內容實際上已經包括在素質、工作行為、工作成果中了。這道題反映出兩個現象：一是黨政領導干部希望考核是全面的，也就是常說的德、能、勤、績、廉等全方位的考核；二是相對而言，黨政領導干部更加重視素質能力和工作行為考核，而把工作成果考核放在第二位，若將素質與能力合并為心理學、管理學上的“特質”或者將能力并入素質，那么這3個內容的受重視程度從大到小依次為特質（素質）、行為、成果（業績）。

“B2．您認為縣級領導干部的‘業績’是指什么”，其選擇頻率依次為：工作行為的成果[如促進了縣（市、區）的GDP增長、財政收入增加、教育發展等]82.1%、工作能力44.1%、素質26.3%、工作行為19.0%、其他5.0%。其他選項只有極個別人填寫了地方發展、地方政治生態、不能唯GDP、社會平穩、風清正氣、環境優美、模范作用好、社會進步、干部配備及建設、社會治理、人的發展、生態、和諧、移風易俗、抓隊伍建設等內容，這些內容可以歸為工作行為的結果或者工作行為。這表明黨政領導干部對業績的內涵非常明確，就是結果導向的價值觀，但工作能力仍然占有很大的比重，說明存在較重的實用主義價值觀。

黨政領導干部對B1、B2兩道題的填答引出了如下深層次問題：為什么黨政領導干部希望考核是全方位的考核？為什么黨政領導干部更重視素質能力和工作行為考核而相對忽視工作成果考核？為什么有不少黨政領導干部將工作能力作為業績的指稱？

這些顯然與我國的傳統文化、干部考核傳統有關。這方面的研究比較多，比如凌文輇和方俐洛實證研究得出的CPM領導模型理論。他們認為，與西方模型相比，CPM模型多了一個“品德”因素，這反映了中國文化與西方文化的差別(8)。后來，他們還研究了中國人內隱領導理論的結構，證實了中國文化的影響(9)。孫健敏和焦長泉通過關鍵事件訪談分析得出的任務績效、個人特質績效、人際關系績效三維度績效結構也反映了文化的影響(10)。特別是王登峰教授多次進行因子分析發現，黨政領導干部的工作績效結構集中體現了“德才兼備”兩個核心內容，認為中國傳統文化、黨和國家對黨政干部的全面要求對績效結構有重要影響(11)。

三、關于縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效之間關系的認識

需要指出的是，上述關于績效內涵的認識仍然是不夠深入的，因為它是孤立地看待縣級領導干部績效的，是脫離了縣級領導干部的崗位、所在的組織系統來認識縣級領導干部績效的。事實上，縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效是密切相關的，所以為了了解黨政領導干部對二者關系的認識，筆者還設計了3個題項，調查結果見表2-3。

表2-3中，從B3的選擇結果看，88.9%的黨政領導干部認同縣、區經濟社會發展是許多人集體努力的結果，只有5.1%的黨政領導干部不認同這個觀點；從B5的選擇結果可以看出，83.8%的黨政領導干部贊成縣級領導干部績效評估需要與縣（市、區）政府績效評估結合起來。從問卷設計意圖看，B3與B5是因果關系，而且是互為充要條件。黨政領導干部對這兩道題的認同比例不僅高，而且高度一致，這不僅說明黨政領導干部高度認可縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效是緊密聯系在一起的基本事實，而且說明他們保持了認識邏輯的高度一致性，是可信的，同時也回應了問卷設計意圖。

但從B4的選擇結果看，黨政領導干部的觀點比較分散，有39.8%的人認為不合適，有37.4%的人認為合適，還有21.8%的人不能確定是否合適。這道題是針對現在通行的黨政領導干部業績考核做法設計的，其目的是測量黨政領導干部對這種干部業績考核做法的認同情況。測量結果一方面表明，直接用評估縣（市、區）政府績效的指標來評估他們績效的科學性、合理性受到較多質疑。從表面上看，由于縣級領導干部的集體努力促進了縣（市、區）經濟社會發展，使得他們的績效與縣（市、區）政府績效緊密聯系在一起，所以可以直接用評估縣（市、區）政府績效的指標來評估他們的績效。但深入分析后可以發現，績效上的因果關系并不足以成為績效評估指標選擇上的充要條件，因為這種集體努力掩蓋了個人努力，使得個人努力行為與縣（市、區）政府績效之間的關系不是直接的、清晰的，而是間接的、隱晦的。因此，不能直接用評估縣（市、區）政府績效的指標來評估縣級領導干部個人的績效，否則就混淆了縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效，導致縣級領導干部個人重疊式獨享了縣（市、區）政府績效，這當然就是不科學、不合理的。另一方面也表明，一部分黨政領導干部對績效的認識水平還不夠高，或者這部分黨政領導干部是在沒有更好的辦法評估縣級領導干部績效的客觀現實下做出的次優選擇。2015年3月至9月，課題組深入訪談了一些縣級領導干部（包括常務副縣長、區委副書記、市縣組織部部長等），他們都認為縣級領導干部個人績效無法與縣（市、區）政府績效區分開，因為績效是許多人集體努力的結果，根本分不清誰起到了多大作用，只能是“共享”績效，并在此前提下突出自己分管的部門業績。另外，業績是量化的，而他們的工作是無法量化的，他們認為沒有必要區分個人績效與組織績效。比如，當訪談小組提問：“若組織部來考核你是否該晉升時，是看你個人業績？分管部門業績？還是縣政府業績？”一位常務副縣長回答，“不是，是共享，只不過是突出一下分管的領域。從我的理解看，（業績）是說不清楚的，德、能好說，勤、廉也好說，績就不好說了。我們沒有業績可講的，因為業績是量化的，我們工作是無法量化的”(12)。又如，一位區委組織部部長說，“我不是很認可把組織業績與領導績效區分出來的做法，因它考核一個分管領導的業務水平是不可行的，也許這領導起不到20%的作用，但他一樣取得了100%的績效”(13)。

但實踐中也有聯系縣（市、區）政府績效來評估縣級領導干部績效進而區分兩者關系的案例，如廣西鹿寨縣2009年試行的由部門績效考評系統、領導班子和領導干部個人績效考評系統、公務員績效考評系統、“重點項目督察”系統組成的“四位一體”績效體系，規定：①部門考核責任人年度考評成績＝部門年度考評成績的70%＋個人德才素質民主測評成績的30%；②部門領導干部年度考評成績＝個人分管工作考評成績的70%＋個人德才素質民主測評成績的30%＋臨時性工作成績。這個績效評估不僅進行了體制上的整合，而且在具體評估方法上將組織（部門）績效的70%劃歸領導個人績效，就實現了個人績效與組織績效既聯系又區別。這個評估思路顯然是值得肯定的，但這個計算方法是主觀確定的，是不科學的，還需要深入研究。

四、關于績效評估方式方法的認識

第一，對現行縣級領導干部考核方式方法的認識，見表2-4。從黨政領導干部對問卷的填答可以看出：

一是運用民主測評、民意調查、個別談話特別是實績分析考核縣級領導干部時，很難區分組織（部門）績效與個人績效，并且側重考核分管部門的績效。而且在這些考核方法中，越是定量化，越難以區分組織（部門）績效與個人績效。對縣級領導干部進行實績分析(14)時，51.4%的人選擇了考核實際上是所分管（或主管）部門的實績，只有14.0%的人選擇了考核個人實績。民意調查時，35.8%的人認為不太能夠從領導班子整體工作實績中區分出縣級領導干部個人的工作業績，而選擇比較能夠區分的人只有23.5%，還有27.4%的人無法確定能否區分。民主測評(15)時，29.1%的人認為測評時不分個人業績和部門業績，24.0%的人認為是測評個人業績多、測評部門業績少。到了個別談話時情況有點反轉，27.4%的人認為個別談話是談個人業績多、談部門業績的少，也有24.6%的人認為談話實際上不分個人業績、部門業績。總體上說，問卷調查表明，這些考核方法都難以區分個人績效與組織（部門）績效。

二是縣級領導干部實績分析采用的方法主觀隨意性強，基本上是采用定性考核方法。從問卷調查結果看，有27.9%的人認為目前的縣級領導干部實績分析沒有嚴格的方法，僅憑個人主觀估計。個人主觀估計也是定性考核方法，而且是隨意性的定性考核方法。有26.8%的人認為考核方法是以“定性考核方法為主，定量考核方法為輔”，只有17.9%的人認為采用了“定量考核方法為主，定性考核方法為輔”的考核方法。但合計起來，就有54.7%的人認為主要采用的是定性考核方法。

這種主觀隨意性強、不規范的考核也在深入訪談中得到證實。訪談對象基本上認為目前的干部業績考核不太規范、不太科學，結果可信度不高。比如，“組織部是怎樣考核干部的業績的？”一位組織部部長說，“目前我們這一塊應該說是有點空白的，德、能、勤、績、廉考核基本上還是流于形式，基本上是理解干部面上的，如違法違紀之類的東西。真正對他們業績的考核（現在自治區組織部正在制定相關文件）通常分為3個部分：一是個人總結；二是談話中他們管理哪一塊兒，干部反映工作怎么樣；三是實地察看項目，誰負責，做得怎么樣”(16)。這種考核由于混淆了縣級領導干部個人績效與縣（市、區）政府績效，加之評估過程的主觀隨意性、不規范性，所以其評估的信度和效度都比較低。有學者的實證研究結果表明，干部考核的有效性不高，如李重照博士在其博士學位論文中建構了一個由制度目標達成度、干部能力符合度、制度功能發揮度、制度可實施度、公眾滿意度5個維度構成的公選制度有效性評估框架，然后以昆明市為例，通過問卷調查的方式實證研究了公選制度的有效性，結果表明昆明市公選制度有效性程度不高，其中在報名組織推薦環節、筆試、面試、組織考察、民主測評和討論決定環節民主性不足；在民主測評方式和討論決策方式上科學性不足。(17)但是，這些學者提出的解決方案仍然沒有跳出原來的考核框架，無法從根本上解決問題。

第二，對縣級領導干部考核方式方法應該是什么的認識，見表2-5。

從表2-5中可以看出，D1黨政領導干部對“縣級領導干部在述職報告中應該講什么”的回答中，有27.4%的人認為應該“講自己的工作行為和分管部門的舉措、業績”，有20.1%的人認為應該“多講自己的工作行為，少講分管部門的業績”，有19.0%的人認為“只講自己的工作行為和業績”。綜合起來，有66.5%的人傾向講縣級領導干部自己的績效，講分管部門的業績是附帶性的、次要的，而且重點是講自己的工作行為。這說明，在績效評估時，黨政領導干部還是傾向區分個人績效與組織（部門）績效的，這在D7的回答中得到了印證，而且他們也覺得領導干部的業績很難直接觀察到，往往被隱藏于縣（市、區）政府績效中了。

D7在是否應該區分縣級領導干部個人實績與分管部門的實績時，回答應該的人占了65.5%，有21.8%的人認為不應該區分，還有11.2%的人“不能確定”是否分區。這說明，大部分黨政領導干部對個人績效與組織（部門）績效關系的認識與當今學術界的主流認識是一致的。需要指出的是，有11.7%的人認為“很不應該”區分縣級領導干部個人實績與分管部門的實績，這個比例雖然不是很大，但也有一定的分量。那么，這種觀點反映的是黨政領導干部的真實意思，還是在某種客觀條件的制約下做出的無奈表示呢？在2015年的深入訪談中，筆者發現主要是后一種情況。原因在于他們認為沒有科學準確的辦法來區分個人績效與組織（部門）績效，與其區分，不如共享。換言之，若能找到一種科學準確的區分方法，他們基本上是支持應該區分的觀點的。

D5是績效評估的組織實施方式問題。從黨政領導干部的回答中可以看出，有50.3%的人認為縣級領導干部實績分析應該由“第三方組織，把分析結果及時提交組織部”，這占據了絕對比例。還有21.2%的人認為可以由“組織部主導，績效辦輔助”來組織實施；有12.3%的認為由“績效辦主導，組織部輔助”來組織實施。換言之，由組織部和績效辦合作組織實施的比例有33.5%。這說明了什么呢？結合深入訪談，實際上說明了黨政領導干部希望績效評估能夠實現公平性、科學性、權威性、專業性。學術研究表明，第三方評估比官僚組織內部評估的公平性更強，因為與評估對象沒有利害關系，同時與組織部、績效辦常陷于日常事務性工作，績效評估知識和技術更新不足的情況相比，第三方組織往往掌握了先進的績效評估專業知識和技術，運作非常靈活，績效評估的專業性、科學性更強。但第三方評估仍然具有較大局限性（后文將詳細論述這個問題）。另外，組織部長期的定性考核傳統，使它難以接受先進的績效評估方法和技術，加之事務繁忙，一般不愿意更新知識、技術。而新成立的績效辦雖然一開始就以現代績效評估方法和技術為起點，無論理念還是技術都略高一籌，但是其績效評估結果要想獲得普遍的認可還必須具有很高的權威性，顯然組織部在這方面具有優勢。所以，就內部評估而言，組織部的權威性、績效辦的專業性和科學性對黨政干部績效評估特別是實績分析是很有必要的（后文將詳細論述這個問題）。

D9是績效評估方法問題。從問卷調查結果看，43.0%的人認為縣級領導干部實績分析應該采取定量方法為主、定性方法為輔的評估方法，有23.5%的人認為應該采取定性方法為主、定量方法為輔的評估方法，完全定性評估方法或定量評估方法特別是主觀估計的方法都是不可取的。這說明，定量與定性相結合的績效評估方法是黨政領導干部對待縣級領導干部實績分析的基調。這與學術界持有的完全定量評估方法，或者定量與定性相結合的評估方法的立場有一定的差別。事實上，完全定量評估方法是不可取的，因為定量評估方法的最大缺陷就是在舍棄次要變量的基礎上，對抽取的主要變量進行評估研究，這就必然會損失一部分信息，造成評估不全面。但問題的關鍵是如何理解“以定量為主、定性為輔的評估方法”。毫無疑問，受知識水平的局限，黨政領導干部（至少是填答本問卷的黨政領導干部）基本上是按照加法邏輯來理解的，就是“定量評估＋定性評估”。實際上，這并沒有實現評估方法上的根本變革、質量提升，而且對提高評估的精度并無多大助益。筆者認為應該將“以定量為主、定性為輔的評估方法”上升為綜合集成的評估，按照系統整體邏輯來理解。這要求對評估方法進行根本的變革，將能夠同時處理定量問題和定性問題的方法綜合起來加以運用。

通過本次問卷調查分析，筆者得出以下7個結論。

（1）黨政領導干部希望干部考核是全方位的。根據重視程度，考核內容依次為特質（素質）、行為、成果（業績），這說明他們的思想認識受我國傳統文化的影響較深。

（2）黨政領導干部在對縣級領導干部業績就是指工作行為結果的認識上有著高度的一致性，但指向能力的觀點也有較大的影響力，這說明實用主義價值觀具有較大影響力。

（3）黨政領導干部都認同縣級領導干部績效與縣（市、區）政府績效是緊密聯系在一起的，因此需要聯系縣（市、區）政府績效來評估縣級領導干部績效，但是又不能直接用評估縣（市、區）政府績效的指標來評估縣級領導干部個人的績效，因為這樣將混淆兩種不同的績效，造成評估的不科學、不準確。

（4）黨政領導干部都認為，現行的民主測評、民意調查、個別談話、實績分析的主觀隨意性大，不夠規范，很難區分組織（部門）績效與個人績效，而且這些考核方法中，越是定量化，越難以區分組織（部門）績效與個人績效。

（5）絕大部分黨政領導干部認為，應該區分縣級領導干部個人實績與縣（市、區）政府實績，考核領導個人績效時應該主要考核其行為和業績，少考核他分管的部門業績。

（6）大部分黨政領導干部認為，應該由第三方來組織實施縣級領導干部的實績分析，并將評估結果及時提交組織部，說明他們很在乎評估的公平性、科學性、權威性、專業性。

（7）大部分黨政領導干部認為，現行的縣級領導干部實績分析方法是主觀估計的，或者是定性為主、定量為輔的評估方法，認為應該采取定量為主、定性為輔的評估方法。

應該說，黨政領導干部對干部績效評估的認識與學術界的研究基本上是一致的，所以在研究的時候應該多進行實地調查，了解廣大黨政干部、人民群眾對績效評估的看法。