1.3　西部大開發戰略的支持政策

改革開放之前，中央在區域經濟發展問題上采取的是均衡發展戰略，因而直到改革開放初期東西部經濟發展水平差距不大，區域經濟基本上是協調發展的。改革開放初期，按照鄧小平“兩個大局”(10)的思想，中央給予了東南沿海地區傾斜性的投資政策與開放政策，帶動了東部經濟的迅速發展，與西部之間的差距逐漸擴大。2000年，黨中央和國務院從實現我國現代化戰略的全局出發，作出了西部大開發的重大部署，目的在于縮小東西部經濟差距，實現區域經濟社會的協調發展，加快我國現代化的總體進程(11)。西部大開發以來，中央政府主要通過采取諸多扶持政策的方式不斷促進西部地區快速發展，其主要依據至少有如下幾點：一是西部開發所面臨的一系列特殊問題需要通過政策扶持來解決；二是東西部不平等的競爭關系要靠政策來調整；三是市場機制存在局限性，單純利用市場機制實施西部大開發是不全面的，在發揮市場機制作用的基礎上需要特殊的傾斜政策進行調節；四是通過傾斜政策來開發落后地區是一條普遍規律，即使較發達的地區要實現超常規發展，也需要中央政策的支持等。

中央通過先后制定《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》和西部地區《“十五”西部開發總體規劃》《西部大開發“十一五”規劃》《西部大開發“十二五”規劃》《西部大開發“十三五”規劃》等規劃和政策，系統解決了長期困擾西部地區發展的資金短缺問題、項目問題和政策問題等，整體加速了西部地區的大發展，有效縮短了西部地區與全國的發展差距。

西部大開發以來，在國家政策的大力支持下，青海率先開展宣傳工作，積極推進各項建設工作穩步向前，取得了不朽的成績。主要體現在：第一，發展速度明顯加快，綜合實力大幅提升；第二，基礎設施不斷加強，發展條件明顯改善；第三，社會事業全面發展，公共服務水平明顯提高；第四，城鄉居民收入不斷提高，生活水平明顯改善；第五，生態保護成效顯著，可持續發展能力得到增強。

1.3.1　西部大開發戰略及其支持政策的歷程回顧

由于歷史和地域的原因，我國東西部之間的差距越拉越大。新中國成立后，特別是改革開放以后，這種差距呈現愈演愈烈的趨勢。東西部地區發展差距的歷史存在和過分擴大，是一個長期困擾中國經濟和社會健康發展的全局性問題，給國家的可持續發展和長治久安帶來了嚴重的影響。支持西部地區開發建設，實現東西部地區協調發展，是中國共產黨領導經濟工作的一條重要方針，也是我國現代化建設中的一項重要戰略任務。黨的十九大報告提出“實施區域協調發展戰略”，并指出要“強化舉措推進西部大開發形成新格局”。

第一，西部大開發戰略的政策歷程。關于西部大開發戰略的思想由來，早在新中國成立初期，新中國第一代領導人毛澤東同志在著名的《論十大關系》中就強調要處理好沿海工業和內地工業的關系，這是西部開發思想的開始點。20世紀80年代，在中國改革開放和現代化建設全面展開以后，鄧小平同志針對中國發展不平衡的特點，提出了“要顧全兩個大局”的地區發展戰略構想。1999年，江澤民同志在西安調研時就指出要研究好西部大開發戰略。同年9月，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，西部大開發戰略正式提出并開始實施。2000年10月，國務院將內蒙古和廣西列入實施西部大開發戰略的區域之中，至此該戰略包括西部12個省（區、市）：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆（見表1-4）。

2000年以來，西部大開發戰略不斷持續向前推進。《“十五”西部大開發總體規劃》指出，實施西部大開發，要堅持從實際出發，積極進取，量力而行，充分做好長期艱苦奮斗的思想準備；統籌規劃，科學論證，按客觀規律辦事，把開發的主要任務落到實處；突出重點，分步實施，抓住關鍵環節和主要矛盾，集中力量解決關系全局的重大問題；深化改革，擴大開放，依靠制度創新和科技創新，有效地推進西部大開發。同時，“十五”期間，西部大開發主要任務集中在突出抓好基礎設施建設、生態建設和環境保護、產業結構調整、發展科技教育等重點任務，集中力量在水利、交通、通信、能源、市政、生態、農業、科技、教育和農村基礎設施等方面建設一批具有明顯帶動作用的重點工程，扎扎實實地推進西部大開發。

“十一五”期間，西部大開發步伐繼續加快。《西部大開發“十一五”規劃》明確提出，“十一五”期間，總體目標為經濟又好又快發展，人民生活水平持續穩定提高，基礎設施和生態環境建設實現新突破，重點地區和重點產業的發展達到新水平，基本公共服務均等化取得新成效，構建社會主義和諧社會邁出扎實步伐。

“十二五”時期，西部大開發再上一個新臺階。《西部大開發“十二五”規劃》提出，按照中央關于新形勢下深入實施西部大開發的戰略部署，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線。更加注重基礎設施建設，著力提升發展保障能力；更加注重生態建設和環境保護，著力建設美好家園和國家生態安全屏障；更加注重經濟結構調整和自主創新，著力推進特色優勢產業發展；更加注重社會事業發展，著力促進基本公共服務均等化和民生改善；更加注重優化區域布局，著力培育新的經濟增長極；更加注重體制機制創新，著力擴大對內對外開放，推動西部地區經濟社會又好又快發展，為實現全面建設小康社會目標打下堅實基礎。

“十三五”時期，國家進一步推進西部大開發，努力開創西部發展新局面。《西部大開發“十三五”規劃》明確提出，國家要全面推進“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展，有利于西部地區加快向西開放步伐，提升對外開放水平，深度融入世界經濟體系；深入實施創新驅動發展戰略，有利于西部地區積極培育和承接先進產能，提高產業層次；加快推進以人為核心的新型城鎮化進程，有利于西部地區破解城鄉二元結構，實現城鄉協調發展；大力實施脫貧攻堅工程，有利于西部地區切實打贏脫貧攻堅戰；加快生態文明建設、推進形成主體功能區，有利于西部地區鞏固國家生態安全屏障。

第二，西部大開發支持政策概述。早在2001年8月28日《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》（國辦發〔2001〕73號）中，中央就構建了促進西部大開發的政策頂層設計。具體包括如下支持政策：

（1）加大建設資金投入力度，提高中央財政性建設資金，包括中央基本建設投資資金、建設國債資金用于西部地區的比例等。

（2）加大財政轉移支付力度，包括加大對西部地區特別是民族地區（指民族自治區、享受民族自治區同等待遇的省和非民族省份的民族自治州）一般性轉移支付的力度、中央對地方專項資金補助向西部地區傾斜、中央財政扶貧資金重點用于西部貧困地區、實施天然林保護工程和開展退耕還林還草試點工作等。

（3）加大金融信貸支持，包括加大對西部地區基礎設施建設的信貸投入、擴大以基礎設施項目收益權或收費權為質押發放貸款的范圍、增加農業和生態建設的信貸投入、運用信貸杠桿支持經濟結構及產業結構調整等。

（4）實行稅收優惠政策，對設在西部地區國家鼓勵類的內資企業和外商投資企業，2001—2010年，減按15%的稅率征收企業所得稅等。

（5）優先安排建設項目。

（6）實行土地使用優惠政策。

（7）實行礦產資源優惠政策。

（8）推進地區協作與對口支援。

（9）吸引和用好人才，增加教育的投入，發揮科技的主導作用。

（10）大力改善投資軟環境，擴大外商投資領域，大力發展對外經濟貿易等。

此后，中央根據西部大開發戰略實施的實際變化情況，對具體政策不斷進行調整，進一步完善了包括國家政策扶持機制、金融服務支持機制、企業發展激勵機制、資源合理開發機制、政府協調服務機制和規劃有效實施機制等全方位政策支持體系，有效保障了西部大開發的順利實施。西部大開發中這些支持政策的重點任務是：加快基礎設施建設；加強生態環境保護和建設；鞏固農業基礎地位，調整工業結構，發展特色旅游業；發展科技教育和文化衛生事業。

在國家政策的大力支持下，青海省各族人民認真貫徹西部大開發的方針政策和戰略部署，緊緊圍繞青海省各個五年規劃和年度計劃目標任務，結合特殊省情實際，穩步推進各項工作。一方面，宣傳工作率先開展。西部大開發戰略實施以來，青海省內各媒體把西部大開發工作列為重點宣傳對象，正確把握輿論導向，精心策劃，制訂方案，陸續開設相關廣播、電視欄目，以論壇、大型專題、訪談、評論等多種形式，以不同的視角，從經濟發展、基礎建設、生態環境、特色產業、社會事業、新農村建設等方面，全面宣傳實施西部大開發的重大現實意義和重大歷史意義，為深入實施西部大開發戰略營造了良好的輿論氛圍，提供了有力的輿論支持(12)。另一方面，全省上下積極組織扎實推進。西部大開發戰略實施以來，青海省委、省政府認真貫徹落實中央的決策和部署，先后出臺了《青海省人民政府關于鼓勵省外投資者來青投資的若干規定》《青海省關于改善投資環境保護投資者合法權益的暫行規定》《青海省實施西部大開發戰略若干政策措施》等文件，積極推進了青海省西部大開發的深入開展。2010年以來，在省委、省政府的正確領導下，各單位認真貫徹落實中央《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，省委、省政府又相繼出臺了《關于深入實施西部大開發戰略的政策意見》《青海省實施西部大開發戰略重要政策措施銜接落實工作分工方案》《關于深入實施西部大開發戰略政策意見的實施細則（試行）》《貫徹落實〈省委省政府關于深入實施西部大開發戰略的政策意見〉責任分工方案》等重要文件(13)，進一步鞏固西部大開發戰略實施的成果。

1.3.2　西部大開發支持政策下青海的主要成就分析

黨中央實施西部大開發提供的一系列特殊支持政策，為西部地區全面發展帶來了千載難逢的歷史機遇。青海作為中國西部地區重要的多民族省區，認真貫徹落實西部大開發的各項方針政策，在經濟建設和社會事業方面取得了令人鼓舞的重大成就，包括發展速度明顯加快、基礎設施不斷加強、社會事業全面發展、城鄉居民收入不斷提高、可持續發展能力顯著增強等。

1.3.2.1　經濟發展速度明顯加快，綜合實力大幅提升

中央對西部地區持續的財政轉移支付政策和結構性減稅等財政政策，以及保持貨幣信貸快速增長和擴大直接融資規模等貨幣信貸政策，推動了青海經濟發展水平快速增長，地方財政實力也明顯增強。一方面，全省經濟持續快速增長。青海地區生產總值（按當年價格計算，下同）由2001年的300.1億元增加到2018年的2865.2億元，年均增長了14.2%，高于1949—2000年11.1%的平均增速。人均GDP由2001年的5774元增加到2018年的47689元，增長了7.3倍。此外，如表1-5所示，青海人均GDP占全國水平的比重總體呈增長趨勢，說明人均GDP和全國水平的差距在不斷縮小，部分實現了區域協調發展。

另一方面，財政收支屢創新高。如表1-6所示，青海財政一般預算收入由2001年的32.56億元提高到2018年的448.58億元，年平均增速為16.7%，總量增長了近13倍。一般預算支出由2001年的101.3億元提高到2018年的1647.45億元，年平均增速為17.8%，總量增長了15倍之多。尤其是“十一五”以來，財政支出主要偏重于事關民生的一般公共服務、農業、社會保障與就業、教育、醫療、環境保護等方面，進一步促進了青海省經濟社會的全面協調發展。

與此同時，自西部大開發實施以來，國家對青海的資金投入不斷增加，財政轉移支付等支持力度不斷加大。僅從國家對青海財政補貼方面而言，從圖1-1和表1-6不難看出，從2001年開始，國家財政補貼明顯增多，年均增速達到了18.6%，比1957—2000年的平均增速高出8.4%。同期，青海財政自給率呈顯著下降趨勢，尤其是2001年，比2000年降低4.7%。各省、直轄市、自治區執行報告統計顯示，2017年，財政自給率超過80%的地區，僅有上海（88.01%）和北京（83.04%）；70%～80%之間的省份有浙江（77.07%）、江蘇（76.93%）、廣東（75.22%）、天津（70.38%）；超過50%的省份有3個，分別是山東（65.88%）、福建（59.52%）、重慶（51.93%）；其余22個省份的財政自給率均未超過50%，其中自給率在40%～50%的省份有11個，30%～40%的省份有7個，黑龍江、甘肅、青海、西藏的自給率較低，分別為26.79%、24.66%、16.09%、11.05%。由此可見，除西藏以外，青海是全國財政自給率最低的省份，比全國財政自給率平均水平52.31%低了36.22個百分點，比財政自給率最高的上海低了71.92個百分點。

1.3.2.2　基礎設施不斷加強，發展條件明顯改善

包括固定資產投資、重大基礎設施項目建設以及調整和優化產業結構等產業發展政策，整體上促進了青海發展基礎和發展能力的持續加強。西部開發以來，青海省大力實施基礎設施優先戰略，一大批建設項目相繼建成并投入使用，有效緩解了經濟社會發展的“瓶頸”制約。交通基礎設施迅猛發展，高速公路從無到有，舉世矚目的青藏鐵路全線建成通車，蘭青鐵路復線、支線鐵路、資源開發鐵路建設取得積極進展。全省公路、鐵路、航空里程持續增加，截至2018年，公路通車里程共82135千米，其中高速公路共3328千米，鐵路營業里程共2299千米，民航航線里程共145736千米。據悉，“十三五”末，青海省綜合交通運輸網絡基本形成布局合理、優勢互補、外通互補、外通內暢的“兩橫三縱兩樞紐”的格局。全國第一個750千伏輸變電工程建成并安全穩定運行，完成了農村電網建設與改造工程，2002年在全國率先實現了城鄉電網同網同價；新能源建設取得積極進展，先后建成了一批水利骨干項目，城鄉經濟社會發展的保障能力進一步提高。加大了通信設施的建設力度，邊遠地區通信難問題得到緩解。集中實施了一批城鎮道路、供排水、垃圾處理、集中供熱、重點城鎮防洪等項目，城鎮綜合服務功能明顯提高，城鎮帶動和輻射功能得到增強，城鎮化水平由1999年底的34.59%提高到2018年的54.47%。

1.3.2.3　社會事業全面發展，公共服務水平明顯提高

西部大開發高度重視科技、教育、人才以及文化衛生建設的相關支持政策，推動了青海社會事業的全面進步。西部開發以來，青海省積極籌措建設資金，加強了教育、衛生、文化等薄弱環節建設，一批社會事業項目相繼建成投入使用。組織實施了農牧區寄宿制學校、農村初中校舍改造和中小學現代遠程教育等項目；“兩基”攻堅取得重大進展，2010年底，全省46個縣全部實現“兩基”，人口覆蓋率達到100%。加強了農村衛生服務體系建設，城市社區衛生服務網絡更加完善，建立了疾病預防控制體系和突發公共衛生事件應急救治體系，以大病統籌為主的城鎮居民醫療保險全面鋪開，衛生醫療普遍服務水平顯著提高。城鎮職工養老保險不斷完善，農村居民最低生活保障制度保障水平不斷提高，社會保障體系不斷健全。2018年末，全省享受城鎮最低生活保障人數為7.66萬人，最低生活保障標準為6000元/年；享受農村最低生活保障人數為30.00萬人，最低生活保障標準為3700元/年。加強了文化、廣播電視、體育設施建設，重點實施了青海科技館、青海大劇院、州縣鄉（鎮）級文化館、體育館、圖書館、農牧區電影放映工程、“西新”工程和“村村通”等一批文體設施建設項目，全省廣播、電視綜合人口覆蓋率分別由1999年的59%和82%提高到2018年的98.6%和98.7%。

1.3.2.4　城鄉居民收入不斷提高，生活水平明顯改善

西部開發以來，城鄉居民收入不斷提高。城鎮居民人均可支配收入由1999年的4703元提高到2018年的31515元，農村居民人均可支配收入由1999年的1486元提高到10393元，并且與全國農村居民人均可支配收入差距在逐漸縮小（詳見表1-7）。扶貧開發工作力度進一步加大，2017年青海省水利部門圍繞脫貧攻堅目標，通過新建、改建、配套、聯網等綜合措施，鞏固提升全省562個貧困村，10萬貧困人口達到飲水安全水平，超額完成年度脫貧攻堅涉水目標任務。據青海省醫保局透露，2019年將農村貧困人口全部納入基本醫保、大病保險和醫療救助范圍，做到了農村貧困人口醫療保障制度全覆蓋。城鄉居民消費能力顯著提高，消費結構優化，恩格爾系數大幅降低。2018年底，青海全體居民人均生活消費支出為16557元，其中城鎮常住居民人均生活消費支出為22998元，農村常住居民人均生活消費支出為10352元。全省社會消費品零售總額由1999年的75.2億元提高到2017年的839.0億元，增長了10.16倍。

1.3.2.5　生態保護成效顯著，可持續發展能力得到增強

西部開發高度重視生態環境保護和實施生態環境建設重大工程等，增強了青海的可持續發展能力。西部大開發以來，青海在大力發展國民經濟和各項社會事業的同時，開始重視加強生態環境治理。先后組織實施了退耕還林（草）、退牧還草、“三北”防護林、天然林保護、水土保持、自然保護區建設等重點生態工程，三江源自然保護區生態保護和建設工程進展順利。2018年青海共完成三江源二期工程投資為9.2億元，超額完成了年度目標任務。青海省還主要實施了黑土灘治理、人工造林、封沙育草、濕地保護、草原有害生物防控、林業有害生物防控、生態畜牧業基礎設施建設、林木種苗基地建設、生態監測、培訓與宣傳等項目。截至2018年末，全省自然保護區有11個，面積為21.78萬平方千米，其中國家級自然保護區有7個，面積為20.74萬平方千米。森林面積為520.9萬公頃，森林覆蓋率由1999年的3.1%提高到7.26%。濕地面積為814.36萬公頃，其中自然濕地面積為800.1萬公頃。國家重點公益林管護面積為496.09萬公頃，天然林保護面積為367.82萬公頃。全年全民義務植樹共2497萬株，當年治理水土流失面積為485平方千米，造林面積為27.07萬公頃。全年市（州）政府所在地城鎮空氣質量優良天數比重為90.9%。

1.3.3　深入推進西部大開發的支持政策展望

實踐充分證明，中央實施西部大開發戰略的重大決策是完全正確的，采取的一系列政策措施是卓有成效的。但我們也應清醒地看到，由于自然、歷史等多方面原因，青海經濟總量小、產業結構不合理、基礎設施落后、生態環境脆弱等問題仍然比較突出，應繼續深入推進西部大開發戰略，對各項行之有效的政策應當持續不斷，促進青海國民經濟和社會事業全面持續發展。

深入推進西部大開發，青海省可能在以下四個方面要著重考慮。第一，在大力發展特色優勢農業方面，青海省具有發展現代農業和特色優勢農業的良好基礎，著力構建現代農業產業體系，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全、地域特色突出的農業發展新格局，促進農民持續增收。第二，在完善基礎設施網絡方面，基礎設施建設仍然是青海發展的薄弱環節，繼續加強交通、水利、能源、通信等基礎設施建設，著力構建綜合運輸大通道，強化設施管護，加快建設結構優化、功能配套、安全高效的現代化基礎設施體系，提升基礎保障能力和服務水平。第三，在增加公共服務供給方面，改善民生是一切工作的出發點和落腳點，既是發展的薄弱環節，又是可以有所作為的領域，在提升國民教育質量、健全社會保障制度、提高群眾健康水平、豐富群眾文化體育生活、創新社會治理機制等領域集中力量辦一批群眾看得見、摸得著的實事。第四，在筑牢國家生態安全屏障方面，堅持守住發展和生態兩條底線，既要利用好金山銀山，又要保護好綠水青山，同時加快完善生態文明制度建設，加大生態環境保護力度，促進能源資源節約集約循環利用，完善防災減災救災體系。

2019年3月，中央全面深化改革委員會審議通過《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》(14)，推進西部大開發形成新格局，要圍繞抓重點、補短板、強弱項，更加注重抓好大保護，從中華民族長遠利益考慮，把生態環境保護放到重要位置，堅持走生態優先、綠色發展的新路子。要更加注重抓好大開放，發揮共建“一帶一路”的引領帶動作用，加快建設內外通道和區域性樞紐，完善基礎設施網絡，提高對外開放和外向型經濟發展水平。要更加注重推動高質量發展，貫徹落實新發展理念，深化供給側結構性改革，促進西部地區經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。