關于京津冀協同發展中環境保護的若干思考

侯　國

（河北省石家莊監獄）

京津冀協同發展戰略是習近平總書記在北京座談會提出的，是作為一項國家戰略提出的。同時強調要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，在已經啟動大氣污染防治協作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域合作機制。2015年12月30日，國家發改委、環境保護部發布了《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，明確了未來幾年京津冀生態環境保護方面的目標任務、實現路徑和體制機制保障。在此背景下，本文僅就京津冀協同發展中面臨的環境保護問題提出自己的一些看法和建議。

一、京津冀協同發展的定位及生態環境保護目標

京津冀本來就是一個區域，后來出現分化是因為北京和天津成為直轄市。習近平總書記首次將京津冀協同發展作為一項國家戰略提出，其原因是“面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要。”其發展的重點是實現基礎設施交通體系的互聯互通；城市定位明確，功能互補產業互通；生態環境共保可持續發展；公共服務實現均等化。根據《京津冀協同規劃綱要》京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。根據三省市各自的特色，又將未來京津冀三省市分別定位，北京市：全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心；天津市：全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區；河北省：全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。

京津冀協同發展雖然意義重大，合作已經提出多年，但合作之路并不順暢，直到2014年2月26日的座談會，習近平總書記將這個問題上升到國家戰略層面，京津冀協同發展路線圖才終于明晰，并將持續推進交通、生態環保、產業三個重點領域率先突破。從生態環境方面看，京津冀協同發展在生態環境保護方面提出：“打破行政區域限制，推動能源生產和消費革命，促進綠色循環低碳發展，加強生態環境保護和治理，擴大區域生態空間。重點是聯防聯控環境污染，建立一體化的環境準入和退出機制，加強環境污染治理，實施清潔水行動，大力發展循環經濟，推進生態保護與建設，謀劃建設一批環首都國家公園和森林公園，積極應對氣候變化。”由此可見，如果沒有北京和天津的支持與帶動，河北的經濟和社會也將面臨很大的困難。從這個角度說，京津與河北的這種分工是空間優化的需要，也是符合社會經濟發展規律的。

二、京津冀生態環境現狀

生態環境是指影響人類生存與發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續發展的復合生態系統。自然環境是人類賴以生存和發展的物質基礎，人與自然環境是互相依存、互相影響、對立統一的整體，它們之間建立了生態平衡。改革開放以來，我國經濟快速發展，創造了舉世矚目的奇跡，成就輝煌。但發展中所付出的資源環境代價過大，發展很不平衡、很不協調，生態退化，環境污染加重，嚴重制約了目標的實現。相關環境報告稱，中國有1/3的河流、75%的主要湖泊、25%的沿海水域遭到嚴重污染，觸目驚心的生態風險甚至生態危機，需要我們以誠惶誠恐、如履薄冰的心態去努力改善環境。近年來，京津冀生態環境形勢也十分嚴峻，有些地方觸目驚心，特別是我們華北地區的霧霾天氣給人以更大的警示，總結起來，京津冀地區的環境質量現狀主要表現在：

（一）水土流失與河流淤積嚴重

據資料介紹，我國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土總面積37%，成為世界上荒漠化最嚴重的國家之一。京津冀地區整體地勢呈西北高、東南低的特征，基本由東南平原區、冀西冀北山地區、壩上高原區組成。西部太行山東坡、北部燕山山地水土流失嚴重，不僅吞食農田，引發洪澇，而且造成水庫大面積淤積。據相關資料介紹，水土流失對官廳和密云兩大水庫的行洪和供水造成了巨大壓力，若再不科學治理將進一步增大供水難度，影響水庫的調節能力。

（二）土地沙化與沙塵暴問題突出

北京北部和西部分別是燕山和太行山，主導風向是偏北風和偏西風，2000年4月6日華北地區發生了一次規模空前的沙塵暴，造成首都機場關閉，沙塵暴波及朝鮮和日本，這次沙塵暴引起了中國國家領導人的重視。究其原因，主要是因為土地不合理開發和不合理耕作所致，由于管理不到位，人為破壞自然植被，草原過度放牧，大量開墾林地和草原，形成土地大量的裸露、疏松，為沙塵暴的發生提供了大量的沙塵源。同時，森林覆蓋率低，每年植樹不見樹，成活率低，草地嚴重退化，草地質量連年下降，沙化和水土流失嚴重，生態系統遭到了嚴重破壞，也是其原因之一。由此可見，沙塵暴已成了京津兩市的切膚之痛，不僅給人們生活、交通帶來嚴重威脅，而且破壞生態，致使大量土地沙化。

（三）水資源短缺和地表水污染

我國人均水資源量僅為世界人均的1/4，被列為全球最缺水的國家之一，正在經歷前所未有的水污染危機，水資源、水環境、水生態和水災害四大水問題相互作用，彼此疊加，對我國發展帶來多重危機，特別是水污染尤為突出。京津冀地區由于區域人口的極速增長、城鎮化進程的加速和經濟的集聚發展，引發了水的供求矛盾加劇，水資源短缺已成為制約本地區發展的全局性因素。同時，京津冀地區已出現地下水位漏斗，地表水和地下水源都受到不同程度的污染，供水水質惡化，降低了飲用水安全保證程度。現代醫學研究證明，人一旦飲用不符合標準的水，將對人的身體帶來難以估算的損害。正如中國環境學科研究院專家趙章元說的那樣：“多年形成的地下水滲漏污染，連同地表水的不斷惡化，積累了大量有毒污染物，而且越是經濟發達地區，其有毒的種類和數量往往也越多，在目前地下水管理尚未健全階段，對人體健康的威脅也會越大。”

（四）耕地面積減少和土地污染嚴重

我國本來面臨人多地少的尖銳矛盾，但有限的耕地正在逐年減少。工業化的內在資本要求利益的最大化，農業的化學化程度不斷增加，迫使耕地資源面臨難以承載的壓力，污染嚴重，一是農藥化肥污染，據統計，自1990年起，我國農藥生產是一直居世界第二位，自2002年起化肥施用量居世界之首，呈現立體交叉污染。2013年2月報道的山東濰坊農藥“慢性污染”土壤，據測定土壤農藥殘留133種，在樣品分析中，有83%的農藥殘留。正如中國人民大學溫鐵軍教授所說，這種以大量化肥、農藥、地膜等工業化生產要素和相應技術手段投入替代傳統生產要素，追求規模化種養，高投入、高耗能、高收益的“現代化”道路，帶來的是難以修復的破壞。二是其他污染，主要指除農藥化肥以外的塑料袋、農膜等垃圾污染，大量的垃圾不僅占用耕地，而且一些有害、有毒物質破壞地表植被，造成土壤污染，影響農作物生長，成為人們健康的“隱形殺手”。

（五）空氣質量差和大氣環境污染嚴重

大氣污染對人的危害人盡皆知，不僅給人們的生活帶來很多不便，也給人們的健康帶來很不利的影響。京津冀地區是我國空氣污染最重的區域，PM_2.5污染已成為當地人民群眾的“心肺之患”，是京津冀地區首要污染物。2013年1月以來，河北省遭遇的霧霾天氣強度范圍之大、持續時間之長、強霧霾天數之多均為歷史同期罕見。在1月份，石家莊共出現11—17日、21—24日、27—30日持續霧霾天氣過程，整月僅僅5天不是霧霾天，整月霧霾天數是近10年同期最多的。1月份，石家莊氣象臺共發布21期大霧和15期霾預警信號。持續的霧霾其實是工業文明對自然損害程度的直觀展示，是對人類將承擔的污染后果的現身說法。在1952年倫敦煙霧事件里12000人喪生，二十世紀四五十年代的洛杉磯光化學煙霧事件造成至少800人殞命。人們長期生活這樣的環境下，急性的危害是人們在接觸比較高濃度的污染后，短時間內會出現一些癥狀或者不適，比如呼吸系統的癥狀，咳嗽、咳痰、哮喘的發作或者加重、心率變化等；慢性的影響主要是對呼吸系統的影響，包括炎癥和肺功能改變，時間長了會造成慢性阻塞性肺病。還有對心血管、神經系統、生殖系統的影響，甚至降低人的免疫力，使人易患上各種各樣的病，比如感冒、上呼吸道感染等。由于霧霾空氣中含有各種各樣的污染物，特別是PM_2.5攜帶的污染物進入體后，可以到達血液，使人體產生各種病變。

（五）草原生態形勢嚴峻和海洋生態不容樂觀

由于長期以來對草地的不合理利用和開發，壩上地區草地質量逐年下降，草原生態遭到嚴重破壞。津冀近海岸污染問題十分嚴重，海洋生態環境呈現衰退趨勢，污染程度也日益嚴重，海水水質下降，海洋生態環境惡化。主要原因是入海排污口超標排放：過度捕撈和人類活動增多；超采沿海地下水：海域油污染、陸源污染增多。

三、京津冀地區污染成因分析

在當今社會，進入環境污染的主要來自于人類的生產生活活動，也有少部分來自自然界非人為的活動。京津冀地區快速城鎮化、工業化進程帶來了區域人口的急速增長，用地的快速擴張和經濟的集聚發展也引發了資源緊缺、環境污染、生態退化等一系列生態環境問題。因此，用辯證的觀點從社會視覺的角度進行分析，京津冀周圍地區環境污染的主要原因有：

（一）環境保護法律制度不健全

《環保法》不是中國的環境基本法，其權威性超越不了《農業法》《林業法》《草原法》《水法》和《大氣污染防治法》等專項法律，在某些領域尚存立法空白，缺乏統一的指導原則、方法、措施及手段，還沒有制定法律或行政法規，在法律效力等級上，并不高于專項法律，只能起到指導、補充的作用。比如，沒有對監管體制做出調整，管理結構存在“碎片化”，沒有明確環保部門統一實施監管的方式和措施，林業、水利、土地、海洋等部門在實施過程中，以生態保護適用已有專項法為由持抵觸或否定態度而拒絕統一指導和監督，《環保法》的部分規定則將會被逐漸架空，形同虛設。再如，《環境保護法》要求，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。但在大氣污染綜合治理區域聯防聯控上沒有明確的規定，京津冀三地政府不能有效指導三地空氣環境有效的治理。

（二）京津冀三地政府協調機制缺失

京津冀第一次協同是二十世紀八十年代中期，國家開始實施國土整治戰略，將京津冀地區作為“四大”試點地區之一，當時在跨區域交通基礎設施建設、水資源節約利用、土壤污染等方面取得了一定成效。2004年，發改委牽頭各地區通過了京津冀合作協議，媒體稱之為“廊坊共識”。2006年，在唐山召開動員大會，但由于行政格局很難打破，又沒有明確各城市定位和產業重點，各自利益訴求不同，直到2010年京津冀都市圈規劃也沒有推出來。可以預測，如果早有一個頂層設計，大家就不會產生惡性競爭，生態規劃就會引起重視，如今的霧霾也不會這么嚴重。如2008年北京奧運會、2014年北京舉辦的APEC峰會和2015年北京“9.3”抗戰勝利70周年閱兵，在這些活動期間，京津冀及周邊地區聯手采取一些聯防聯控措施，確保了期間的空氣質量良好，但這些做法未能自此形成長效機制。

（三）產業結構失衡，能源結構不合理，經濟社會發展差距過大

京津冀的生態環境問題是發展帶來的，與發展密不可分。諸多環境問題的原因就在于產業結構和能源結構不盡合理，發展方式較為粗放落后，過于依賴資源能源消耗，忽視了資源環境容量的限制。同時，一些地區的發展水平相對落后，正是很多淘汰產能和污染企業才有了其生存空間。城市建設飛速發展，開發強度過大，工地的開復工面積很大，揚塵污染嚴重，路面的硬化致使不透水的地表覆蓋面積在逐年大幅提高。比如，沿太行山延伸的北京、保定、石家莊、邢臺、邯鄲等城市，除北京外，其余城市主要處于工業化中期，并以重化工業為主導產業，是本地區重要的經濟增長區域，也是京津冀產業轉型升級、優化提升的重點區域。這些產業主要包括鋼鐵工業、石化工業、裝備制造業、紡織服裝業、煤炭產業、建材工業、農產品加工業等，受太行山、燕山阻擋的影響，這些城市重化工產業造成的空氣污染無法向外擴散，由此，加劇了京津冀地區空氣污染程度。

（四）環境監管信息不統一

對京津冀區域而言，由于地區間經濟社會發展水平的差異，環境污染監管的標準不統一。比如，同樣是治理大氣污染，目前各地的側重點可能還有所不同，機動車尾氣污染非常突出，就北京市的機動車保有量已經突破550萬輛，汽柴油消耗量是一個驚人的數字，因此，北京在車輛購置和出行上進行了嚴格的限制規定，同時在油品質量上也做出規定，北京市從2012年機動車就開始使用京V標準的燃油，2013年全面實施京V，就第五階段的機動車新車排放標準，已經和歐盟現階段的排放標準基本一致。河北和天津在2013年底仍然在執行國三和國四的標準，按照計劃是到2015年才能執行國五的燃油標準，新車和燃油標準存在一個時間差。再如燃煤，這也是空氣污染的主要因子，北京市的地方電廠、鍋爐在煙塵粉、二氧化硫、氮氧化物的排放限制上嚴格執行國家標準，但津冀地區有的排放限制只有國家標準的幾分之一，這個排放限值上的差距也是比較大的。

總之，京津冀地區的環境污染除上述原因外，還與社會基礎、體制基礎、科學基礎有關。比如社會基礎，公眾的要求高，但參與度低，也有部分企業對污染治理的政策措施不理解甚至抵觸，不愿意主動進行治理。在體制基礎方面，存在環境保護職能部門化、碎片化，交叉重疊嚴重，協調難，也制約著工作成效在科技基礎方面，污染底數不清，一些關鍵技術關鍵成果轉化，技術示范量不足，有些高端技術裝備依賴國外，這些情況也都存在。

四、促進京津冀地區環境保護協同發展的建議

京津冀協同發展是國家戰略，也是國家轉變發展方式過程中一個新的經濟增長點，京津冀的發展事關全面建成小康社會和民族復興的目標。而環境問題可能是影響其發展的最大瓶頸和制約因素，因此，京津冀協同發展當前最直接的突破口就是生態環境保護問題。

（一）樹立法治思維，進一步填補環境法體系空白

所謂法治思維，就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式。市場經濟是法治經濟。改革開放發展到今天，最好的發展環境已不是特殊政策，而是法治化市場環境。只有在法治化市場環境下，各種生產要素的功能才能得到有效的發揮，只有樹立法治思維，才能打造有利于環境保護的法治環境。因此，構建完整的環境法體系是建設法治國家的需要，是建設美麗中國的需要，是當前生態文明建設的需要。因而，必須按照法治的邏輯來觀察、分析和解決問題，在《環保法》實踐的基礎上，盡快填補環境法體系的空白。一是再嚴的法律，沒有強有力的執法都是白搭，因此，努力從主要依靠行政辦法保護環境，轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段解決環境問題，決不能讓監管方與污染制造者形成利益共同體。二是必須著力解決損害群眾健康的突出環境問題，如制定有關土壤環境保護的法規。良好的土壤環境是綠色食品生產的基礎保障，事關全體民眾的食品安全和身體健康，所以，要盡快制定這一法律。三是盡快制定《環境應急管理法》。目前，各種自然災害和人為活動帶來的環境風險隱患突出，突發環境事件呈高發態勢，跨界污染、重金屬及有毒有害物質污染事件頻發，產生了巨大的社會危害。為更好地應對這些環境突發事件，要盡快制定《環境應急管理法》。四是盡快制定機動車污染防治、生物多樣性保護等方面的立法。

（二）樹立戰略思維，進一步加強頂層設計

所謂戰略思維，是指思維主體對關乎事物全局的、長遠的、根本的重大問題的謀劃、分析、綜合、判斷、預見和決策的思維過程。頂層設計是區域發展的基礎和前提，一個戰略性、綜合性、長遠性的規劃和藍圖是區域全面協調可持續發展的關鍵。京津冀協同發展是習近平總書記提出的戰略思維，京津冀要在立足各自比較優勢、立足現代產業分工要求、立足區域優勢互補原則、立足合作共贏理念的基礎上，努力實現優勢互補、良性互動、共贏發展。但京津冀要完全相互融合、協同發展，未來京津冀的協同發展仍需要加強頂層設計，保障規劃的權威性，一旦制定不能隨意更改，特別是在環境保護上，要始終堅持“一盤棋”思想，嚴守生態保護紅線、環境質量底線和資源消耗上限，致力于破解制約生態環境質量改善的深層次矛盾和問題，緊緊圍繞加快拓展生態空間，強化污染治理，將京津冀區域打造成為生態修復、環境改善示范區的目標，提出生態環境保護的政策措施。因此，必須進一步強化頂層設計和戰略規劃的基礎性地位，加強規劃引領和規范作用，以提高生態承載力和環境質量為核心，以節能降耗、治污減排、生態保護和生態建設為抓手，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，全面抓好山水林田湖生態修復和綜合治理，建設點、線、面相結合的京津冀一體化生態保護體系，逐步實現天藍、地綠、水清的生產生活環境。

（三）樹立創新思維，進一步加大環保政策協同力度

所謂創新思維，是指對事物間的聯系進行前所未有的思考，從而創造出新事物的思維方法，是一切具有嶄新內容的思維形式的總和。創新思維是一切活動的開始，面對京津冀環境污染和環境問題的復雜性和長期性，我們必須自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，采取科學的應對策略，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，著力構建京津冀區域環保共建共治機制。一是建立可實施的統一的法規標準。京津冀區域環境污染嚴重，建議劃定生態保護紅線、環境質量底線和資源消耗上線，建立統一的排放標準，標準要比國家限值更嚴格，時間也要統一執行，同時，制定一部京津冀區域環境保護條例，統一執行提供足夠的法律支撐保障。二是建立京津冀區域聯防聯控機制。加強環境信息共享，建立環保項目的統一規劃建設機制、區域統一的環境監測合作機制和監測平臺、重污染天氣預報統一預警體系，區域大氣環境聯合執法監管機制、跨區域污染防治協調處理和會商機制等。三是建立生態環境保護綜合決策機制。建立環境質量行政領導負責制，加大對資源開發和生態環境保護的執法力度，嚴格執行環境影響評價制度，從整體上評價環境影響，論證環境可行性，為產業布局優化、工業結構調整、城鎮體系構建等重大問題提出戰略性、前瞻性和綜合性的政策建議，規范資源開發和生態環境管理。四是建立資源環境承載力狀況公示制度。建立承載力指數發布制度，讓社會公眾了解資源環境承載力的現實情況，提高公眾的環保意識和監督意識。

（四）樹立底線思維，進一步加生態環境的綜合治理

底線思維是一種思維技巧，擁有這種技巧的思想者，會認真計算風險，估算可能出現的最壞情況，并接受這種情況。運用底線思維方法，就要善于找到短板，守住底線，防患于未然。從京津冀一體化的區域定位來看，河北應該定位為北京、天津發展過程中的一個重要“腹地”，三地在發展過程中要辯證認識和處理好發展與保護的關系，要補齊生態環境這個突出的短板，相互補充、利益互補，在京津冀城市區的總體規劃實施層面統一考慮。一是建立生態補償機制，改善環境質量的難點、重點在河北，這就需要北京、天津兩市在利益分配方面給予河北更多的支持和傾斜，財政資金應著重向重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。二是實現分區綜合治理機制，對生態功能退化區，制定保護規劃，采取有效措施，堅決遏制生態環境繼續惡化；對自然資源開發區，制定保護辦法，加大執法力度，實施強制性保護；對生態良好地區，通過總結經驗，試點示范，打造一批經濟、社會和環境協調發展的樣板。三是完善農業綜合治理機制。深入推進農業綜合開發治理，在總結農業綜合開發經驗的基礎上，繼續堅持因地制宜、突出特色，打好太行山、燕山綠化和壩上生態農業工程，加快建設特色農業產業帶、旅游休閑產業帶、綠色能源產業帶、生態支撐帶、美麗鄉村示范帶；加大植樹種草力度，保護水資源。狠抓京津風沙源治理、退耕還林還草還濕、“三北”防護林、太行山綠化、沿海防護林等重點工程，大力實施污水治理及管網建設、污染源整治、地下水源地保護、流域綠化、水質凈化等重點項目，推進生態防護林、水源涵養林和特色林果基地建設，保護和修復重要湖泊濕地，高標準實施城鎮綠化、村屯綠化、廊道綠化等，構筑風景如畫、錯落有致的生態景觀。

“綠水青山就是金山銀山”，從根本上更新了我們關于自然資源無價的傳統認識，打破了簡單把發展與保護對立起來的思維束縛，只有把發展與保護統一起來，把環境保護真正作為推動經濟轉型升級的動力，把生態環保培育成新的發展優勢，才能實現京津冀協同發展。