- 生態(tài)環(huán)境與資源保護研究
- 任亮 南振興主編
- 18字
- 2022-07-26 19:11:19
第一篇 京津冀協(xié)同發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境研究
環(huán)境正義視域下京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理機制研究
陶紅茹 馬佳騰(1)
(河北地質(zhì)大學;河北大學)
摘要:京津冀都市圈是我國環(huán)渤海經(jīng)濟地帶的中心區(qū)域,也是全國經(jīng)濟發(fā)展的第三增長極。近些年,由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡、制度建設(shè)不完善、地區(qū)利益沖突嚴重等諸多因素的影響和作用,生態(tài)環(huán)境問題逐漸成為京津冀各地政府和公眾共同關(guān)注的焦點,已經(jīng)成為推動京津冀一體化發(fā)展的制約因素和首要問題。本文結(jié)合京津冀都市圈的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題,從環(huán)境正義的角度分析該區(qū)域存在的生態(tài)問題及主要原因,借鑒國內(nèi)外區(qū)域性生態(tài)協(xié)同治理的經(jīng)驗,探索實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理的路徑和具體措施,對于進一步推動京津冀經(jīng)濟一體化發(fā)展,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級,解決生態(tài)環(huán)境問題具有重要的現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞:環(huán)境正義;京津冀都市圈;協(xié)同治理;
一、相關(guān)概念的界定及理論支撐
環(huán)境正義理論產(chǎn)生于20世紀80年代的美國。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,各國學者結(jié)合世界性生態(tài)危機問題和本國區(qū)域性生態(tài)問題對環(huán)境正義進行了深入的理論研究。然而,國內(nèi)外學者并沒有形成統(tǒng)一的理論體系,即使對于其概念的界定也是仁者見仁,智者見智。從我國諸多相關(guān)著作中可以了解到,國內(nèi)學者認為,環(huán)境正義的核心問題是正義分配問題,即:在什么條件下分配,分配什么,怎么分配。結(jié)合我國相關(guān)學者的理論研究,環(huán)境正義即承認人人(代際之間和代際之內(nèi))都平等享有分配生態(tài)環(huán)境資源的資格和權(quán)利。環(huán)境正義強調(diào)的是不同的主體(不同的群體、地區(qū)、國家甚至世代)在面對環(huán)境利益和負擔的分配時,在表達自身對環(huán)境的理解和想象時,需要得到公正的對待。環(huán)境正義是將正義理念引入環(huán)境問題,其核心則是權(quán)利訴求的平等和公正。
協(xié)同治理理論是一種新興的交叉理論,來自于自然科學中的協(xié)同論和社會科學中的治理理論,代表著公共管理理論的新方向。協(xié)同治理中最核心的概念是協(xié)同、合作,是指在公共生活過程中,政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人共同參與到公共事務(wù)的實踐中,發(fā)揮各自的獨特作用,形成和諧高效的治理網(wǎng)絡(luò),最大限度地維護和增進公共利益。盡管不同學者對協(xié)同治理的內(nèi)涵有著不同的界定,但是從本質(zhì)上看,都強調(diào)主體的多元化、權(quán)力的分散化和工作的協(xié)同性。
早在2004年,在京津冀高層領(lǐng)導人的共同推動下,國家發(fā)改委已經(jīng)著手開始京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的工作,于2007年報國務(wù)院。直到2015年4月,中共中央政治局召開會議,審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。根據(jù)《規(guī)劃綱要》的規(guī)劃指導,最終確立了北京、天津以及河北省11個地級市的都市圈協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和具體規(guī)劃。京津冀都市圈地域廣闊,人口眾多,資源豐富,發(fā)展?jié)摿薮蟆M瑫r,由于三地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不均衡、社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距大、行政區(qū)域壁壘等原因,雖然近十幾年在三地政府部門的努力下取得了一些合作成果,但是京津冀一體化發(fā)展并沒有取得實質(zhì)性的進展,尤其是關(guān)乎公眾生存和發(fā)展的生態(tài)惡化和水資源污染問題。2014年伊始,首先是京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略,其次是京津冀一體化被首次寫入政府工作報告中,然后成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組,因此,京津冀都市圈進入了快速發(fā)展的軌道。至今,在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等方面取得的成果為京津冀一體化發(fā)展的里程碑。
隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,日益惡化的生態(tài)問題逐漸成為人們普遍關(guān)系的話題。黨十八大報告提出,要更加自覺地珍愛自然,更加積極地保護生態(tài),努力走向社會主義生態(tài)文明新時代;要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國。就目前而言,京津冀都市圈生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙京津冀一體化發(fā)展的瓶頸,尤其是大氣污染。生態(tài)治理問題的背后是京津冀都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和GDP的取舍,而GDP又直接關(guān)系到不同地區(qū)財政收入、就業(yè)等切身利益,涉及政府、企業(yè)和居民等眾多利益主體。在承擔生態(tài)治理成本和享有生態(tài)治理補償中如何實現(xiàn)生態(tài)治理中的制度正義、不同地區(qū)多元主體之間的分配正義、生態(tài)制度制定和生態(tài)補償分配中程序正義,這是生態(tài)協(xié)同治理機制的核心議題。
二、京津冀都市圈生態(tài)治理存在的問題
由于諸多因素的影響,京津冀都市圈的生態(tài)問題日益嚴重,尤其是大氣污染、水資源短缺、土壤污染等問題。據(jù)相關(guān)報道,河北省農(nóng)村水資源污染嚴重,在城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)村水資源污染不僅來自于自身生產(chǎn)過程中化肥和農(nóng)藥的使用,而且更多的是來自周邊城鎮(zhèn)企業(yè)的廢水污染,承受著城鎮(zhèn)化帶來的巨大環(huán)境污染卻沒有享受城鎮(zhèn)化帶來的巨大福利。同時,以大氣污染為例,京津冀地區(qū)近年來一直上演“霧霾大戰(zhàn)”。京津冀是目前我國空氣污染最為嚴重的地區(qū),在近幾年全國空氣質(zhì)量測評最差的前10個城市中,河北省各地級市基本上占據(jù)了半壁江山。在該區(qū)域中,京津作為“兩個核心”地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展較好,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善,而河北省以工業(yè)為主,不僅經(jīng)濟發(fā)展相對落后,而且環(huán)境污染較為嚴重。近幾年,為了治理大氣污染,京津冀曾開展了“三北”防護林建設(shè)、壩上生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、退耕還林、首都周圍和太行山綠化等工程,并加大了工業(yè)污染防治力度,取締了“十五小”企業(yè)等。但由于能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和制度法規(guī)等因素制約,區(qū)域性大氣環(huán)境問題依然嚴峻。
一方面,該區(qū)域沒有形成長效的治理機制。無論是2008年的“奧運藍”、2014年的“APEC藍”、2015年的“國慶藍”,一直以來都是中央部署下的臨時性合作,依靠自上而下的“行政命令”,建立臨時性協(xié)調(diào)小組,啟動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制,完成上級硬性指標所促成的藍天和白云。然而,特殊時期的“藍天白云”只是給了人們短暫的美景,雖然三地區(qū)的大氣聯(lián)防聯(lián)控機制得到進一步發(fā)展,但生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制并沒有完全形成。河北環(huán)保廳經(jīng)測算后指出,2014年河北省化解過剩產(chǎn)能、治理大氣污染影響全年經(jīng)濟增長約1.75個百分點,影響工業(yè)增速約3個百分點。“APEC藍”的背后,天津有1953家企業(yè)實行了限產(chǎn)限排措施,5903個各類工地全部停工;河北共有2000多家企業(yè)停產(chǎn)、1900多家企業(yè)限產(chǎn)、1700多處工地停工。顯然,在京津冀治理大氣污染的合作過程中,河北省處于弱勢地位,付出的代價相對較高,這是由其特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定的。
另一方面,缺乏完整統(tǒng)一的具體政策和法治保障。雖然我國相關(guān)部門出臺了針對大氣污染治理的政策法規(guī),但對于京津冀大氣污染只具有指導意義,并不能作為具體政策實施。面對大氣污染問題,各地政府從自身實際出發(fā),制定了一些符合自身利益的政策,取得了一些有限的效果。眾所周知,大氣污染具有跨區(qū)性和流動性的特點,各地政府“各自為政”的政策無法從根部上解決大氣污染的問題。根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》,將北京、天津以及河北省唐山、保定、滄州等6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)。顯然,并沒有把全國污染嚴重的石家莊和邯鄲列入該核心區(qū),這充分說明該核心區(qū)緊緊圍繞北京和天津制定的,重點放治理兩個直轄市周邊地區(qū)大氣污染,而沒有充分考慮河北省的大氣污染治理的重點城市。
同時,我國相關(guān)法律不完善,區(qū)域性地方政府合作的合法性受到質(zhì)疑,并且沒有相關(guān)法律法規(guī)指導實踐。我國出臺的《大氣污染防治法》對大氣污染治理模式有著明確的規(guī)定。目前的大氣污染治理模式是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的由中央政府和地方各級人民政府負責的屬地主義治理模式,國務(wù)院和地方各級人民政府是大氣污染防治中的政府責任主體,國務(wù)院對全國范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責,地方各級人民政府對各自轄區(qū)范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責。(2)面對區(qū)域性生態(tài)問題,這種傳統(tǒng)的“各自為政”的治理模式值得我們反思和改變。
三、國內(nèi)外生態(tài)問題協(xié)同治理的經(jīng)驗借鑒
改革開放以來,我國經(jīng)濟快速發(fā)展,尤其是東部沿海地區(qū),其中最具有代表性的是“長三角”和“珠三角”區(qū)域。在經(jīng)濟高速發(fā)展的過程中,這些地區(qū)形成了“你中有我,我中有你”的經(jīng)濟圈,面對嚴峻的生態(tài)問題不得不進行有效的協(xié)作。這不僅是該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的需要,也關(guān)系到公民的切身利益。近十年來,長三角各地政府從提出綠色理念到簽署協(xié)議、落實行動,率先在國內(nèi)建立了長效的區(qū)域環(huán)境合作對話機制,率先打破行政邊界進行環(huán)境治理,成立領(lǐng)導小組,設(shè)立專門管理機構(gòu),確立了一年一度的行政省長聯(lián)席會議制度,建立健全了長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制,從而更好地推動了長三角一體化發(fā)展,實現(xiàn)了綠色發(fā)展的共同目標。
對生態(tài)環(huán)境問題而言,國外發(fā)達國家在其自身發(fā)展過程中同樣遭遇了嚴峻的挑戰(zhàn)。無論是不同國家跨國界的生態(tài)治理還是同一個國家內(nèi)的區(qū)域性生態(tài)治理,他們從整體利益出發(fā),協(xié)調(diào)各方利益,結(jié)合實際情況,建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一領(lǐng)導機構(gòu),完善各項制度法規(guī),最大限度地發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機制,取得了良好的效果。國外發(fā)達國家區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗,值得我們借鑒。
第一,生態(tài)治理中政府和市場的合理劃分。國外發(fā)達國家在20世紀30年代以前奉行自由市場經(jīng)濟,遵循“管的最少的政府就是最好的政府”理念,市場經(jīng)濟得到了充分的發(fā)展。然而,市場經(jīng)濟有其自身的缺陷和不足,集中表現(xiàn)在市場的主體的逐利性和生態(tài)環(huán)境的公共性,事實證明,僅僅依靠市場經(jīng)濟自身發(fā)展不僅無法起到保護生態(tài)環(huán)境的作用,而且會對生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的破壞。20世紀30年代的世界性經(jīng)濟危機就是很好的實例。在我國計劃經(jīng)濟時期,國家和社會的高度一體化,政府通過政策和命令的形式使資源得到配置,市場對資源的配置作用微乎其微,然而,這種高度集中的體制下經(jīng)濟的發(fā)展造成了嚴重的自然資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞,最具有代表性的是“大躍進”運動。無論是市場做主還是政府做主,經(jīng)濟的發(fā)展都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或大或小的破壞。因此,在生態(tài)治理中,政府和市場之間應該建立一種協(xié)同治理的模式,以政府為主導,市場為補充,建立有效有限型政府,完善保護環(huán)境的各項政策法規(guī),彌補市場失靈,同時發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用,優(yōu)化區(qū)域資源配置,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,彌補政府不足。
第二,建立生態(tài)協(xié)同治理的管理機構(gòu)。生態(tài)環(huán)境具有整體性特征,無論是大氣還是河流,都是整體的和流動的。不同的國家可能會共享同一條河流資源,同一個國家內(nèi)相鄰的省份會共享大氣資源。一個地方的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞,必然會影響到毗鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和公眾的生產(chǎn)生活,如果局部遭到破壞的生態(tài)環(huán)境無法得到及時修復,長此以往,這個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境會日趨惡化,給人們帶來巨大災難。因此,面對區(qū)域性生態(tài)問題,國家應該建立專門的管理機構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導,科學治理,互利共贏,學習歐洲萊茵河治理的經(jīng)驗。萊茵河是西歐最大的河流,主要流進德國、法國和荷蘭等多個國家。20世紀50年代開始,萊茵河生態(tài)日益惡化,有關(guān)國家從整體出發(fā),樹立協(xié)同治理理念,建立了跨國界的“保護萊茵河國際委員會”,實行統(tǒng)一領(lǐng)導,制定計劃,落實責任。經(jīng)過幾十年的努力,萊茵河流域生態(tài)環(huán)境得到了有效的治理,這主要歸功于協(xié)同治理的具有權(quán)威的管理機構(gòu)。正如奧爾森“集體行動的邏輯”所闡明的那樣,各個國家間的相互協(xié)作以及一國內(nèi)部各地方政府間的協(xié)作必須有相應的組織機構(gòu)起到集聚或者黏結(jié)作用,否則,“搭便車”行為將無法避免,并必然會導致區(qū)域性生態(tài)協(xié)同治理的失敗。無論是世界上跨國性的還是本國區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境治理,都是需要一個具有權(quán)威性的管理機構(gòu),從大局著手,打破行政壁壘,協(xié)調(diào)各方利益,制定統(tǒng)一規(guī)劃,落實管理責任。
第三,完善生態(tài)協(xié)同治理的法律體系。面對生態(tài)環(huán)境問題,國外許多發(fā)達國家結(jié)合現(xiàn)實狀況,制定了完善的法律法規(guī),為生態(tài)協(xié)同治理提供了法律保障。美國、德國、英國出臺了一系列法律法規(guī),內(nèi)容具體,范圍廣泛,從管理機構(gòu)運行到汽車燃料標準,都做了比較詳細的規(guī)定,形成了具有特色的生態(tài)治理大網(wǎng)絡(luò)。尤其是美國制定的《清潔空氣法》,該法明確規(guī)定州與州的協(xié)議在不與聯(lián)邦法律沖突的條件下是具有法律效力的。相對于我國而言,一方面,我國在環(huán)境保護方面的法律法規(guī)有待進一步完善,執(zhí)行力度不夠;另一方面,我國《立法法》沒有明確各地方政府之間的協(xié)議具有法律效力,也沒有明確地方政府之間協(xié)作問題,京津冀三地政府近幾年雖然簽署了一些共同治理生態(tài)環(huán)境的協(xié)議,但由于其不具有法律效力,環(huán)境治理難以取得實質(zhì)性進展。
第四,建立生態(tài)協(xié)同治理的合作激勵機制。世界上著名的巴黎、紐約、東京等都市圈在自身發(fā)展的過程中,都曾面臨城市發(fā)展和生態(tài)治理的問題。如何更好地保護和治理都市圈內(nèi)的生態(tài)問題,如何更好地協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的利益沖突,如何更好地激勵各地方政府共同治理生態(tài)環(huán)境,不同的國家結(jié)合自身情況做出了不同的戰(zhàn)略選擇。以巴黎都市圈的發(fā)展為例,巴黎都市圈由首都巴黎市和7個省份組成,總面積達1.2萬公里,是世界上都市圈發(fā)展的典型范例。19世紀末開始工業(yè)革命到20世紀50年代,以巴黎為中心的周邊城市群得到快速發(fā)展,同其他發(fā)達國家一樣,在發(fā)展過程中面臨著同樣的由城市發(fā)展產(chǎn)生的生態(tài)惡化問題。巴黎都市圈內(nèi)部面臨著各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)造成惡性競爭和資源浪費、城市化發(fā)展過度等問題。從20世紀50年代開始,巴黎都市圈通過法律法規(guī)和政策支持激勵地方政府協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境,規(guī)范城市規(guī)劃,提升城市建設(shè)的質(zhì)量;發(fā)展交通網(wǎng)絡(luò),促進生產(chǎn)要素自由流通;合理定位各城市功能,形成優(yōu)勢互補型產(chǎn)業(yè)布局;保護自然環(huán)境,實現(xiàn)生態(tài)利益共享。同時,政府強化均衡發(fā)展,對發(fā)展比較落后的地區(qū)的進行財政和政策支持,促進其更好地發(fā)展。
第五,多元主體積極參與。從國外生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗來看,生態(tài)環(huán)境的治理不僅需要政府和市場,更需要企業(yè)、社會組織和公民的參與,形成多元主體參與治理網(wǎng)絡(luò)。美國波托馬河治理廣泛地動員和鼓勵公眾的參與,取得了良好的效果。簡單來講,協(xié)同治理就是,多元主體在相互監(jiān)督和制約的過程中共同協(xié)作來完成共同的目標。在多元主體參與的過程中,國外發(fā)達國家以政府為主,以市場為輔,積極引導作為污染主要來源的企業(yè)參與生態(tài)治理,承擔相應的生態(tài)責任,同時加強政府和企業(yè)的合作,利用市場機制引導企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品,走綠色發(fā)展的道路;積極鼓勵公眾參與到生態(tài)保護和治理,調(diào)動公眾參與熱情,擴寬公共參與渠道;完善公眾參與機制,使公眾及時獲得相關(guān)信息,有序參與。同時,公眾參與是多元主體參與的重要組成部分,可以一定程度上彌補市場和政府的失靈,起到保障公民環(huán)境權(quán)益和監(jiān)督政府的積極作用。多元主體積極參與是生態(tài)協(xié)同治理的發(fā)展趨勢。
四、京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理的基本原則
京津冀都市圈是由中國的政治中心、北方重要的經(jīng)濟中心和北方工業(yè)聚集地組成,擁有兩個直轄市和八個地級市。近年來,三地在交通設(shè)施、能源合作、旅游開發(fā)等方面取得了一些成果,但是在生態(tài)治理方面卻沒有更多的實質(zhì)性進展。相對于長三角和珠三角,京津冀都市圈發(fā)展依然存在很多現(xiàn)實的問題和困境。在河北省環(huán)繞京津的區(qū)域有24個貧困縣、200多萬貧困人口,集中連片,亞洲開發(fā)銀行為此提出了“環(huán)京津貧困帶”的概念。貧困地區(qū)因自然保護為富裕地區(qū)埋單或者水資源無償輸出根本上就是不公正的,這是大區(qū)域之間的環(huán)境不公正。如何在保護資源環(huán)境的同時,維護資源保護區(qū)人民的正當經(jīng)濟利益已成為環(huán)境正義問題。(3)同時,在京津冀協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的進程中,由于諸多因素的作用,河北明顯處于弱勢地位,是生態(tài)治理的重點和難點,作為環(huán)京津的工業(yè)大省必然將付出沉重的代價。因此,針對生態(tài)環(huán)境中存在的不正義問題,本文提出京津冀協(xié)同治理堅持的基本原則。
第一,制度正義原則。在京津冀協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的過程中,三地政府應該在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上制定互利共贏的政策,減少政治因素的過多介入,從而更好地推動生態(tài)治理,促進京津冀一體化的發(fā)展。在制定相關(guān)制度過程中,應該充分體現(xiàn)公平正義,生態(tài)責任、生態(tài)目標和獎懲措施應該做到標準統(tǒng)一,一視同仁,應該對于為京津冀生態(tài)治理做出巨大犧牲的地區(qū)給予補償,同時,應該給予發(fā)展落后地區(qū)和貧困農(nóng)村的發(fā)展最大限度地支持。以城市功能定位來講,京津冀都市圈面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化,人均收入差距大等問題,《規(guī)劃綱要》對三地的城市功能進行合理劃分,形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)格局。這就要求在實現(xiàn)京津冀一體化的目標下,三地政府部門在具體政策和制度制定時,從客觀實際出發(fā),堅持互利互惠,發(fā)揮各自優(yōu)勢,帶動落后地區(qū),到達均衡發(fā)展。
第二,分配正義原則。生態(tài)治理問題背后是京津冀都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和GDP的取舍,而GDP又直接關(guān)系到不同地區(qū)財政收入、就業(yè)等切身利益,涉及政府、企業(yè)和居民等眾多利益主體。在承擔生態(tài)治理成本和享有生態(tài)治理補償中如何實現(xiàn)不同地區(qū)多元主體之間的分配正義,是生態(tài)協(xié)同治理的重要議題。分配正義原則體現(xiàn)的是打破原有的地區(qū)之間利益沖突和矛盾,合理整合各方利益訴求,實現(xiàn)各地區(qū)和全體公眾共享京津冀生態(tài)協(xié)同治理的成果。如果沒有公正公平的收益分配,會直接影響到各地政府生態(tài)協(xié)同治理的積極性,許多政策法規(guī)難以實施和持續(xù)下去。在協(xié)同治理過程中,明確生態(tài)責任,對于破壞環(huán)境的一方進行強制性懲罰,用來補償由于治理和保護環(huán)境而利益受損的一方,保障合作的公平;協(xié)調(diào)利益關(guān)系,關(guān)注發(fā)展落后的地區(qū)和弱勢人群的環(huán)境權(quán),對于發(fā)展落后地區(qū)進行財政和技術(shù)支持,對于貧困地區(qū)因保護環(huán)境而為富裕地區(qū)買單的弱勢人群進行合理補償。
第三,程序正義原則。《規(guī)劃綱要》是京津冀都市圈發(fā)展的重要思想指導,要想實現(xiàn)近、中、遠三期目標,關(guān)鍵在于相關(guān)政策的逐步落實。一方面,三地政府在制定生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體政策過程中,應該平等參與,整合利益,實現(xiàn)雙贏。既不能出現(xiàn)前些年“河北一頭熱”的現(xiàn)象,也不能把主要精力和財力持續(xù)傾斜兩大直轄市及周邊的環(huán)境治理上,尤其是在疏散北京非首都功能要充分考慮周邊的地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題。另一方面,在制定利益協(xié)調(diào)分享機制過程中,應考慮為生態(tài)環(huán)境保護做出重要貢獻的地區(qū),加快完善補償政策并無條件落實。例如,首鋼的搬遷,增值稅全部交給河北,所得稅則由雙方協(xié)商。在接受不受北京歡迎的企業(yè)時,這樣簡單的“機器搬移”模式對河北造成了巨大的負擔,已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實情況。同時,積極鼓勵和引導公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,擴展參與渠道,在具體政策制定過程中,政府相關(guān)部門應公開信息,尊重民意,采納意見,加強公眾對其工作的監(jiān)督。
五、京津冀生態(tài)協(xié)同治理機制的構(gòu)建
目前,京津冀都市圈的合作與發(fā)展已經(jīng)提上日程,尤其是生態(tài)環(huán)境的治理,受到了社會各界的廣泛關(guān)注。由于現(xiàn)實的存在問題和困境,京津冀生態(tài)協(xié)同治理的道路依然很漫長。借鑒國內(nèi)外都市圈的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的經(jīng)驗,結(jié)合現(xiàn)實現(xiàn)狀,京津冀地區(qū)需要建立生態(tài)協(xié)同治理機制,以實現(xiàn)生態(tài)治理的共同愿景。
第一,夯實生態(tài)協(xié)同治理機制的運行基礎(chǔ),建立政府主導下的生態(tài)市場經(jīng)濟運行機制。在京津冀都市圈中,北京和天津作為核心地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展較好但對周邊輻射力度小,而河北省經(jīng)濟發(fā)展比較落后但資源豐富。在市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟、政治因素介入過多的情況下,京津冀都市圈必須建立以政府為主導,市場為補充的生態(tài)市場運行機制,優(yōu)化資源配置,合理定位城市功能,發(fā)揮各自優(yōu)勢,強化均衡發(fā)展,實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理的目標。政府應該完善市場運行機制,減少行政干預,注重價值規(guī)律,發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用,激活市場活力,引導環(huán)保節(jié)能企業(yè)的發(fā)展;應該轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能,加強生態(tài)職能作用。在生態(tài)治理過程中,國家可以通過優(yōu)惠政策的方式,引導節(jié)能公司的發(fā)展,從事生態(tài)治理并獲得客觀的收益,也可以通過市場機制解決京津產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象,也可以依托河北豐富的資源,建立跨地界的工業(yè)園區(qū),實現(xiàn)互利共贏。
第二,強化生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的權(quán)威。京津冀都市圈要想取得生態(tài)協(xié)同的治理,必須建立統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)管理機構(gòu),及時了解現(xiàn)實情況,定期召開會議,進行有效的溝通,建立長期的合作機制,這樣不僅有效地破除了行政壁壘,減少行政過度干預,而且可以推動生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)動機制的發(fā)展。雖然在高層成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組,制定了一些相關(guān)的政策制度,然而在生態(tài)環(huán)境治理方面,尚沒有統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)管理機構(gòu),目前主要是由三地環(huán)保部門根據(jù)上級政策制度進行生態(tài)協(xié)同治理,由于各地區(qū)的利益訴求不同依然困難重重。在組織內(nèi)部,領(lǐng)導機構(gòu)必須具有權(quán)威性才能更好地進行管理,實現(xiàn)組織目標。因此,強化生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的權(quán)威,就是要增強對各地區(qū)的約束力,落實生態(tài)責任,使各地方政府按照既定的政策和法律法規(guī)去執(zhí)行,從而實現(xiàn)協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的目標。如果生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)沒有實權(quán),沒有權(quán)威,在現(xiàn)實中很難承擔調(diào)京津冀生態(tài)治理的責任,也就無法實現(xiàn)生態(tài)治理的共同目標。在實踐中,對于積極治理生態(tài)環(huán)境并做出貢獻的地區(qū),要給予多種形式的獎勵,對于消極治理生態(tài)環(huán)境或損害其他地區(qū)利益和整體利益的成員,則應給予一定的懲罰。
第三,建立生態(tài)協(xié)同治理的法律體系。近日京津冀環(huán)保部門簽署了“跨界環(huán)保”協(xié)議,對煤炭的管理、新車和油品標準以及聯(lián)動執(zhí)法做出詳細說明,然而協(xié)議并不能代替相關(guān)的法律法規(guī),執(zhí)行依靠的是政府部門的自覺自律,約束性十分有限。就目前而言,我國法律法規(guī)尚不健全:一方面,我國關(guān)于環(huán)境保護和治理的法律法規(guī)不完善,內(nèi)容指導性強,缺乏可操作性;一方面,我們相關(guān)法律法規(guī)把生態(tài)治理的按行政區(qū)域劃分,分擔給各地方政府,而各地方政府之間的協(xié)同治理的機構(gòu)和協(xié)議不具有法律效力。因此,要建立生態(tài)協(xié)同治理的法律體系,加快推進區(qū)域環(huán)保立法,使生態(tài)協(xié)同治理步入法制化軌道。一是建立全國性的法律法規(guī),授權(quán)各地方政府之間進行協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的權(quán)力,承認地方政府之間為治理區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建立的機構(gòu)和簽訂的協(xié)議的法律地位和效力,從而更好地增強地方政府之間的生態(tài)治理的協(xié)同能力,促進生態(tài)環(huán)境的保護和治理。同時,完善環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī),例如,我國目前對于生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定依然是宏觀指導的作用,不夠具體和詳細,需要盡快對生態(tài)補償進行立法。二是建立區(qū)域性法律法規(guī),指導本區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理的實踐活動。在京津冀區(qū)域性法律法規(guī)制定過程中,既要遵循全國性相關(guān)法律法規(guī)又要結(jié)合本地實際情況,要對各地政府進行生態(tài)責任劃分,要對生態(tài)協(xié)同治理機構(gòu)的職責進行劃分,要對生態(tài)治理計劃、技術(shù)和標準等方面進行詳細說明。同時,加強執(zhí)法力度和監(jiān)督力度,對于違反相關(guān)法律法規(guī)的地方政府給予制裁,激勵和懲罰并存才能更好地維護法律法規(guī),實現(xiàn)京津冀生態(tài)協(xié)同治理的目標。
第四,構(gòu)建環(huán)境污染補償機制。在京津冀生態(tài)協(xié)同治理的進程中,由于發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治因素等原因,河北省處于弱勢地位,生態(tài)環(huán)境問題尤為突出,在治理過程中明顯捉襟見肘,力不從心。構(gòu)建環(huán)境污染補償機制是協(xié)同治理區(qū)域性生態(tài)問題的客觀需要,是協(xié)同治理的重要保障。其實質(zhì)是對利益的再分配,是在效率的基礎(chǔ)上保障合作的公平。一方面,資金來源多元化。環(huán)境污染補償資金可以國家財政補貼,也可以吸收社會閑散資金,也可以地方政府之間的生態(tài)治理基金等。另一方面,著重補償重點由于環(huán)境污染而受損害的地區(qū)和弱勢群體。其中,河北在京津冀地區(qū)生態(tài)協(xié)同治理中付出代價最大的,同時,“環(huán)京津冀貧困帶”的弱勢群體也是主要的補償對象。在京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中,由于諸多社會因素的影響,有一部分高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)會轉(zhuǎn)移到河北,河北必然承受巨大生態(tài)治理壓力,因而應該獲得環(huán)境污染補償。京津冀地區(qū)廣大農(nóng)村由于受到企業(yè)帶來的環(huán)境污染而導致利益受損的村民,也應該獲得環(huán)境污染補償。
第五,完善生態(tài)協(xié)同治理的公眾參與機制。京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理需要多元主體的參與,如果單單依靠地方政府之間的合作,通過行政命令、法律法規(guī)等方式進行協(xié)同治理是遠遠不夠的。在京津冀生態(tài)協(xié)同治理的過程中,要以政府為主導,以市場為補充,融入企業(yè)、社會組織和公民個人,建立多元化主體協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)。多元化主體參與在國外生態(tài)治理中發(fā)揮了積極的作用。在京津冀多元主體參與過程中,自上而下的治理無法適應和滿足社會發(fā)展需要,公眾的利益和訴求也需要得到滿足,完善公共參與機制尤為重要。首先,政府應該培養(yǎng)公眾環(huán)保意識,提升參與能力。作為生態(tài)環(huán)境惡化的直接受害者的公眾對于環(huán)境問題尤為關(guān)注,關(guān)系到切身利益,同時處于弱勢地位。其次,提供法律依據(jù)和制度保障。這是公眾參與機制的重要內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。這些法律和制度要集中體現(xiàn)鼓勵公眾參與,引導公眾參與,科學決策;公共有序參與,公眾理性參與,依法監(jiān)督。比如完善信息公開制度,公眾意見表達機制,生態(tài)聽證制度,參與決策機制等。最后,擴寬參與渠道,加強公眾監(jiān)督。公眾的監(jiān)督是公眾參與機制重要組成部分。生態(tài)環(huán)境的治理歸根到底是為了還公眾一個美好的生活環(huán)境,促進人與自然的和諧發(fā)展。生態(tài)環(huán)境關(guān)系到公眾的切身利益,只有將公眾監(jiān)督覆蓋到生態(tài)協(xié)同治理的全過程,才能彌補政府、市場和企業(yè)的不足,才能更好地促進京津冀生態(tài)協(xié)同治理的發(fā)展。
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