第一篇　京津冀協同發展中的生態環境研究

環境正義視域下京津冀都市圈生態協同治理機制研究

陶紅茹　馬佳騰(1)

（河北地質大學；河北大學）

摘要：京津冀都市圈是我國環渤海經濟地帶的中心區域，也是全國經濟發展的第三增長極。近些年，由于經濟發展不均衡、制度建設不完善、地區利益沖突嚴重等諸多因素的影響和作用，生態環境問題逐漸成為京津冀各地政府和公眾共同關注的焦點，已經成為推動京津冀一體化發展的制約因素和首要問題。本文結合京津冀都市圈的發展現狀和存在的問題，從環境正義的角度分析該區域存在的生態問題及主要原因，借鑒國內外區域性生態協同治理的經驗，探索實現生態協同治理的路徑和具體措施，對于進一步推動京津冀經濟一體化發展，推動產業結構的調整與升級，解決生態環境問題具有重要的現實意義。

關鍵詞：環境正義；京津冀都市圈；協同治理；

一、相關概念的界定及理論支撐

環境正義理論產生于20世紀80年代的美國。經過幾十年的發展，各國學者結合世界性生態危機問題和本國區域性生態問題對環境正義進行了深入的理論研究。然而，國內外學者并沒有形成統一的理論體系，即使對于其概念的界定也是仁者見仁，智者見智。從我國諸多相關著作中可以了解到，國內學者認為，環境正義的核心問題是正義分配問題，即：在什么條件下分配，分配什么，怎么分配。結合我國相關學者的理論研究，環境正義即承認人人（代際之間和代際之內）都平等享有分配生態環境資源的資格和權利。環境正義強調的是不同的主體（不同的群體、地區、國家甚至世代）在面對環境利益和負擔的分配時，在表達自身對環境的理解和想象時，需要得到公正的對待。環境正義是將正義理念引入環境問題，其核心則是權利訴求的平等和公正。

協同治理理論是一種新興的交叉理論，來自于自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論，代表著公共管理理論的新方向。協同治理中最核心的概念是協同、合作，是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人共同參與到公共事務的實踐中，發揮各自的獨特作用，形成和諧高效的治理網絡，最大限度地維護和增進公共利益。盡管不同學者對協同治理的內涵有著不同的界定，但是從本質上看，都強調主體的多元化、權力的分散化和工作的協同性。

早在2004年，在京津冀高層領導人的共同推動下，國家發改委已經著手開始京津冀都市圈區域規劃的工作，于2007年報國務院。直到2015年4月，中共中央政治局召開會議，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。根據《規劃綱要》的規劃指導，最終確立了北京、天津以及河北省11個地級市的都市圈協同發展的戰略選擇和具體規劃。京津冀都市圈地域廣闊，人口眾多，資源豐富，發展潛力巨大。同時，由于三地區的經濟發展不均衡、社會基礎設施建設差距大、行政區域壁壘等原因，雖然近十幾年在三地政府部門的努力下取得了一些合作成果，但是京津冀一體化發展并沒有取得實質性的進展，尤其是關乎公眾生存和發展的生態惡化和水資源污染問題。2014年伊始，首先是京津冀協同發展上升為重大的國家發展戰略，其次是京津冀一體化被首次寫入政府工作報告中，然后成立了京津冀協同發展領導小組，因此，京津冀都市圈進入了快速發展的軌道。至今，在交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等方面取得的成果為京津冀一體化發展的里程碑。

隨著我國經濟的快速發展，日益惡化的生態問題逐漸成為人們普遍關系的話題。黨十八大報告提出，要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代；要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國。就目前而言，京津冀都市圈生態環境問題已經成為阻礙京津冀一體化發展的瓶頸，尤其是大氣污染。生態治理問題的背后是京津冀都市圈產業結構和GDP的取舍，而GDP又直接關系到不同地區財政收入、就業等切身利益，涉及政府、企業和居民等眾多利益主體。在承擔生態治理成本和享有生態治理補償中如何實現生態治理中的制度正義、不同地區多元主體之間的分配正義、生態制度制定和生態補償分配中程序正義，這是生態協同治理機制的核心議題。

二、京津冀都市圈生態治理存在的問題

由于諸多因素的影響，京津冀都市圈的生態問題日益嚴重，尤其是大氣污染、水資源短缺、土壤污染等問題。據相關報道，河北省農村水資源污染嚴重，在城鎮化進程中，農村水資源污染不僅來自于自身生產過程中化肥和農藥的使用，而且更多的是來自周邊城鎮企業的廢水污染，承受著城鎮化帶來的巨大環境污染卻沒有享受城鎮化帶來的巨大福利。同時，以大氣污染為例，京津冀地區近年來一直上演“霧霾大戰”。京津冀是目前我國空氣污染最為嚴重的地區，在近幾年全國空氣質量測評最差的前10個城市中，河北省各地級市基本上占據了半壁江山。在該區域中，京津作為“兩個核心”地區，經濟發展較好，基礎設施建設完善，而河北省以工業為主，不僅經濟發展相對落后，而且環境污染較為嚴重。近幾年，為了治理大氣污染，京津冀曾開展了“三北”防護林建設、壩上生態農業建設、退耕還林、首都周圍和太行山綠化等工程，并加大了工業污染防治力度，取締了“十五小”企業等。但由于能源結構、產業布局和制度法規等因素制約，區域性大氣環境問題依然嚴峻。

一方面，該區域沒有形成長效的治理機制。無論是2008年的“奧運藍”、2014年的“APEC藍”、2015年的“國慶藍”，一直以來都是中央部署下的臨時性合作，依靠自上而下的“行政命令”，建立臨時性協調小組，啟動大氣污染聯防聯控機制，完成上級硬性指標所促成的藍天和白云。然而，特殊時期的“藍天白云”只是給了人們短暫的美景，雖然三地區的大氣聯防聯控機制得到進一步發展，但生態環境協同治理機制并沒有完全形成。河北環保廳經測算后指出，2014年河北省化解過剩產能、治理大氣污染影響全年經濟增長約1.75個百分點，影響工業增速約3個百分點。“APEC藍”的背后，天津有1953家企業實行了限產限排措施，5903個各類工地全部停工；河北共有2000多家企業停產、1900多家企業限產、1700多處工地停工。顯然，在京津冀治理大氣污染的合作過程中，河北省處于弱勢地位，付出的代價相對較高，這是由其特殊的地理位置和產業結構決定的。

另一方面，缺乏完整統一的具體政策和法治保障。雖然我國相關部門出臺了針對大氣污染治理的政策法規，但對于京津冀大氣污染只具有指導意義，并不能作為具體政策實施。面對大氣污染問題，各地政府從自身實際出發，制定了一些符合自身利益的政策，取得了一些有限的效果。眾所周知，大氣污染具有跨區性和流動性的特點，各地政府“各自為政”的政策無法從根部上解決大氣污染的問題。根據《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，將北京、天津以及河北省唐山、保定、滄州等6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區。顯然，并沒有把全國污染嚴重的石家莊和邯鄲列入該核心區，這充分說明該核心區緊緊圍繞北京和天津制定的，重點放治理兩個直轄市周邊地區大氣污染，而沒有充分考慮河北省的大氣污染治理的重點城市。

同時，我國相關法律不完善，區域性地方政府合作的合法性受到質疑，并且沒有相關法律法規指導實踐。我國出臺的《大氣污染防治法》對大氣污染治理模式有著明確的規定。目前的大氣污染治理模式是以行政區劃為基礎的由中央政府和地方各級人民政府負責的屬地主義治理模式，國務院和地方各級人民政府是大氣污染防治中的政府責任主體，國務院對全國范圍內的大氣環境質量負責，地方各級人民政府對各自轄區范圍內的大氣環境質量負責。(2)面對區域性生態問題，這種傳統的“各自為政”的治理模式值得我們反思和改變。

三、國內外生態問題協同治理的經驗借鑒

改革開放以來，我國經濟快速發展，尤其是東部沿海地區，其中最具有代表性的是“長三角”和“珠三角”區域。在經濟高速發展的過程中，這些地區形成了“你中有我，我中有你”的經濟圈，面對嚴峻的生態問題不得不進行有效的協作。這不僅是該區域經濟發展和城市建設的需要，也關系到公民的切身利益。近十年來，長三角各地政府從提出綠色理念到簽署協議、落實行動，率先在國內建立了長效的區域環境合作對話機制，率先打破行政邊界進行環境治理，成立領導小組，設立專門管理機構，確立了一年一度的行政省長聯席會議制度，建立健全了長三角區域生態環境聯防聯控機制，從而更好地推動了長三角一體化發展，實現了綠色發展的共同目標。

對生態環境問題而言，國外發達國家在其自身發展過程中同樣遭遇了嚴峻的挑戰。無論是不同國家跨國界的生態治理還是同一個國家內的區域性生態治理，他們從整體利益出發，協調各方利益，結合實際情況，建立具有權威性的統一領導機構，完善各項制度法規，最大限度地發揮聯防聯控機制，取得了良好的效果。國外發達國家區域性生態環境治理的經驗，值得我們借鑒。

第一，生態治理中政府和市場的合理劃分。國外發達國家在20世紀30年代以前奉行自由市場經濟，遵循“管的最少的政府就是最好的政府”理念，市場經濟得到了充分的發展。然而，市場經濟有其自身的缺陷和不足，集中表現在市場的主體的逐利性和生態環境的公共性，事實證明，僅僅依靠市場經濟自身發展不僅無法起到保護生態環境的作用，而且會對生態環境帶來嚴重的破壞。20世紀30年代的世界性經濟危機就是很好的實例。在我國計劃經濟時期，國家和社會的高度一體化，政府通過政策和命令的形式使資源得到配置，市場對資源的配置作用微乎其微，然而，這種高度集中的體制下經濟的發展造成了嚴重的自然資源的浪費和生態環境的破壞，最具有代表性的是“大躍進”運動。無論是市場做主還是政府做主，經濟的發展都會對生態環境產生或大或小的破壞。因此，在生態治理中，政府和市場之間應該建立一種協同治理的模式，以政府為主導，市場為補充，建立有效有限型政府，完善保護環境的各項政策法規，彌補市場失靈，同時發揮市場對資源配置的決定性作用，優化區域資源配置，促進產業結構升級，彌補政府不足。

第二，建立生態協同治理的管理機構。生態環境具有整體性特征，無論是大氣還是河流，都是整體的和流動的。不同的國家可能會共享同一條河流資源，同一個國家內相鄰的省份會共享大氣資源。一個地方的生態系統遭到嚴重破壞，必然會影響到毗鄰地區的生態環境和公眾的生產生活，如果局部遭到破壞的生態環境無法得到及時修復，長此以往，這個區域的生態環境會日趨惡化，給人們帶來巨大災難。因此，面對區域性生態問題，國家應該建立專門的管理機構，統一領導，科學治理，互利共贏，學習歐洲萊茵河治理的經驗。萊茵河是西歐最大的河流，主要流進德國、法國和荷蘭等多個國家。20世紀50年代開始，萊茵河生態日益惡化，有關國家從整體出發，樹立協同治理理念，建立了跨國界的“保護萊茵河國際委員會”，實行統一領導，制定計劃，落實責任。經過幾十年的努力，萊茵河流域生態環境得到了有效的治理，這主要歸功于協同治理的具有權威的管理機構。正如奧爾森“集體行動的邏輯”所闡明的那樣，各個國家間的相互協作以及一國內部各地方政府間的協作必須有相應的組織機構起到集聚或者黏結作用，否則，“搭便車”行為將無法避免，并必然會導致區域性生態協同治理的失敗。無論是世界上跨國性的還是本國區域性的生態環境治理，都是需要一個具有權威性的管理機構，從大局著手，打破行政壁壘，協調各方利益，制定統一規劃，落實管理責任。

第三，完善生態協同治理的法律體系。面對生態環境問題，國外許多發達國家結合現實狀況，制定了完善的法律法規，為生態協同治理提供了法律保障。美國、德國、英國出臺了一系列法律法規，內容具體，范圍廣泛，從管理機構運行到汽車燃料標準，都做了比較詳細的規定，形成了具有特色的生態治理大網絡。尤其是美國制定的《清潔空氣法》，該法明確規定州與州的協議在不與聯邦法律沖突的條件下是具有法律效力的。相對于我國而言，一方面，我國在環境保護方面的法律法規有待進一步完善，執行力度不夠；另一方面，我國《立法法》沒有明確各地方政府之間的協議具有法律效力，也沒有明確地方政府之間協作問題，京津冀三地政府近幾年雖然簽署了一些共同治理生態環境的協議，但由于其不具有法律效力，環境治理難以取得實質性進展。

第四，建立生態協同治理的合作激勵機制。世界上著名的巴黎、紐約、東京等都市圈在自身發展的過程中，都曾面臨城市發展和生態治理的問題。如何更好地保護和治理都市圈內的生態問題，如何更好地協調不同地區之間的利益沖突，如何更好地激勵各地方政府共同治理生態環境，不同的國家結合自身情況做出了不同的戰略選擇。以巴黎都市圈的發展為例，巴黎都市圈由首都巴黎市和7個省份組成，總面積達1.2萬公里，是世界上都市圈發展的典型范例。19世紀末開始工業革命到20世紀50年代，以巴黎為中心的周邊城市群得到快速發展，同其他發達國家一樣，在發展過程中面臨著同樣的由城市發展產生的生態惡化問題。巴黎都市圈內部面臨著各地區經濟發展不平衡、產業同構造成惡性競爭和資源浪費、城市化發展過度等問題。從20世紀50年代開始，巴黎都市圈通過法律法規和政策支持激勵地方政府協同治理生態環境，規范城市規劃，提升城市建設的質量；發展交通網絡，促進生產要素自由流通；合理定位各城市功能，形成優勢互補型產業布局；保護自然環境，實現生態利益共享。同時，政府強化均衡發展，對發展比較落后的地區的進行財政和政策支持，促進其更好地發展。

第五，多元主體積極參與。從國外生態環境治理的經驗來看，生態環境的治理不僅需要政府和市場，更需要企業、社會組織和公民的參與，形成多元主體參與治理網絡。美國波托馬河治理廣泛地動員和鼓勵公眾的參與，取得了良好的效果。簡單來講，協同治理就是，多元主體在相互監督和制約的過程中共同協作來完成共同的目標。在多元主體參與的過程中，國外發達國家以政府為主，以市場為輔，積極引導作為污染主要來源的企業參與生態治理，承擔相應的生態責任，同時加強政府和企業的合作，利用市場機制引導企業生產綠色產品，走綠色發展的道路；積極鼓勵公眾參與到生態保護和治理，調動公眾參與熱情，擴寬公共參與渠道；完善公眾參與機制，使公眾及時獲得相關信息，有序參與。同時，公眾參與是多元主體參與的重要組成部分，可以一定程度上彌補市場和政府的失靈，起到保障公民環境權益和監督政府的積極作用。多元主體積極參與是生態協同治理的發展趨勢。

四、京津冀都市圈生態協同治理的基本原則

京津冀都市圈是由中國的政治中心、北方重要的經濟中心和北方工業聚集地組成，擁有兩個直轄市和八個地級市。近年來，三地在交通設施、能源合作、旅游開發等方面取得了一些成果，但是在生態治理方面卻沒有更多的實質性進展。相對于長三角和珠三角，京津冀都市圈發展依然存在很多現實的問題和困境。在河北省環繞京津的區域有24個貧困縣、200多萬貧困人口，集中連片，亞洲開發銀行為此提出了“環京津貧困帶”的概念。貧困地區因自然保護為富裕地區埋單或者水資源無償輸出根本上就是不公正的，這是大區域之間的環境不公正。如何在保護資源環境的同時，維護資源保護區人民的正當經濟利益已成為環境正義問題。(3)同時，在京津冀協同治理生態環境的進程中，由于諸多因素的作用，河北明顯處于弱勢地位，是生態治理的重點和難點，作為環京津的工業大省必然將付出沉重的代價。因此，針對生態環境中存在的不正義問題，本文提出京津冀協同治理堅持的基本原則。

第一，制度正義原則。在京津冀協同治理生態環境的過程中，三地政府應該在平等協商的基礎上制定互利共贏的政策，減少政治因素的過多介入，從而更好地推動生態治理，促進京津冀一體化的發展。在制定相關制度過程中，應該充分體現公平正義，生態責任、生態目標和獎懲措施應該做到標準統一，一視同仁，應該對于為京津冀生態治理做出巨大犧牲的地區給予補償，同時，應該給予發展落后地區和貧困農村的發展最大限度地支持。以城市功能定位來講，京津冀都市圈面臨產業結構同化，人均收入差距大等問題，《規劃綱要》對三地的城市功能進行合理劃分，形成優勢互補的產業格局。這就要求在實現京津冀一體化的目標下，三地政府部門在具體政策和制度制定時，從客觀實際出發，堅持互利互惠，發揮各自優勢，帶動落后地區，到達均衡發展。

第二，分配正義原則。生態治理問題背后是京津冀都市圈產業結構和GDP的取舍，而GDP又直接關系到不同地區財政收入、就業等切身利益，涉及政府、企業和居民等眾多利益主體。在承擔生態治理成本和享有生態治理補償中如何實現不同地區多元主體之間的分配正義，是生態協同治理的重要議題。分配正義原則體現的是打破原有的地區之間利益沖突和矛盾，合理整合各方利益訴求，實現各地區和全體公眾共享京津冀生態協同治理的成果。如果沒有公正公平的收益分配，會直接影響到各地政府生態協同治理的積極性，許多政策法規難以實施和持續下去。在協同治理過程中，明確生態責任，對于破壞環境的一方進行強制性懲罰，用來補償由于治理和保護環境而利益受損的一方，保障合作的公平；協調利益關系，關注發展落后的地區和弱勢人群的環境權，對于發展落后地區進行財政和技術支持，對于貧困地區因保護環境而為富裕地區買單的弱勢人群進行合理補償。

第三，程序正義原則。《規劃綱要》是京津冀都市圈發展的重要思想指導，要想實現近、中、遠三期目標，關鍵在于相關政策的逐步落實。一方面，三地政府在制定生態環境協同治理的具體政策過程中，應該平等參與，整合利益，實現雙贏。既不能出現前些年“河北一頭熱”的現象，也不能把主要精力和財力持續傾斜兩大直轄市及周邊的環境治理上，尤其是在疏散北京非首都功能要充分考慮周邊的地區生態環境問題。另一方面，在制定利益協調分享機制過程中，應考慮為生態環境保護做出重要貢獻的地區，加快完善補償政策并無條件落實。例如，首鋼的搬遷，增值稅全部交給河北，所得稅則由雙方協商。在接受不受北京歡迎的企業時，這樣簡單的“機器搬移”模式對河北造成了巨大的負擔，已經無法滿足現實情況。同時，積極鼓勵和引導公眾參與生態環境治理，擴展參與渠道，在具體政策制定過程中，政府相關部門應公開信息，尊重民意，采納意見，加強公眾對其工作的監督。

五、京津冀生態協同治理機制的構建

目前，京津冀都市圈的合作與發展已經提上日程，尤其是生態環境的治理，受到了社會各界的廣泛關注。由于現實的存在問題和困境，京津冀生態協同治理的道路依然很漫長。借鑒國內外都市圈的生態環境協同治理的經驗，結合現實現狀，京津冀地區需要建立生態協同治理機制，以實現生態治理的共同愿景。

第一，夯實生態協同治理機制的運行基礎，建立政府主導下的生態市場經濟運行機制。在京津冀都市圈中，北京和天津作為核心地區，經濟發展較好但對周邊輻射力度小，而河北省經濟發展比較落后但資源豐富。在市場經濟發展不成熟、政治因素介入過多的情況下，京津冀都市圈必須建立以政府為主導，市場為補充的生態市場運行機制，優化資源配置，合理定位城市功能，發揮各自優勢，強化均衡發展，實現生態協同治理的目標。政府應該完善市場運行機制，減少行政干預，注重價值規律，發揮市場對資源配置的決定性作用，激活市場活力，引導環保節能企業的發展；應該轉變政府經濟職能，加強生態職能作用。在生態治理過程中，國家可以通過優惠政策的方式，引導節能公司的發展，從事生態治理并獲得客觀的收益，也可以通過市場機制解決京津產業同構現象，也可以依托河北豐富的資源，建立跨地界的工業園區，實現互利共贏。

第二，強化生態協同治理機構的權威。京津冀都市圈要想取得生態協同的治理，必須建立統一的區域生態協調管理機構，及時了解現實情況，定期召開會議，進行有效的溝通，建立長期的合作機制，這樣不僅有效地破除了行政壁壘，減少行政過度干預，而且可以推動生態環境聯防聯動機制的發展。雖然在高層成立了京津冀協同發展領導小組，制定了一些相關的政策制度，然而在生態環境治理方面，尚沒有統一的區域生態協調管理機構，目前主要是由三地環保部門根據上級政策制度進行生態協同治理，由于各地區的利益訴求不同依然困難重重。在組織內部，領導機構必須具有權威性才能更好地進行管理，實現組織目標。因此，強化生態協同治理機構的權威，就是要增強對各地區的約束力，落實生態責任，使各地方政府按照既定的政策和法律法規去執行，從而實現協同治理生態環境的目標。如果生態協同治理機構沒有實權，沒有權威，在現實中很難承擔調京津冀生態治理的責任，也就無法實現生態治理的共同目標。在實踐中，對于積極治理生態環境并做出貢獻的地區，要給予多種形式的獎勵，對于消極治理生態環境或損害其他地區利益和整體利益的成員，則應給予一定的懲罰。

第三，建立生態協同治理的法律體系。近日京津冀環保部門簽署了“跨界環保”協議，對煤炭的管理、新車和油品標準以及聯動執法做出詳細說明，然而協議并不能代替相關的法律法規，執行依靠的是政府部門的自覺自律，約束性十分有限。就目前而言，我國法律法規尚不健全：一方面，我國關于環境保護和治理的法律法規不完善，內容指導性強，缺乏可操作性；一方面，我們相關法律法規把生態治理的按行政區域劃分，分擔給各地方政府，而各地方政府之間的協同治理的機構和協議不具有法律效力。因此，要建立生態協同治理的法律體系，加快推進區域環保立法，使生態協同治理步入法制化軌道。一是建立全國性的法律法規，授權各地方政府之間進行協同治理生態環境的權力，承認地方政府之間為治理區域性生態環境建立的機構和簽訂的協議的法律地位和效力，從而更好地增強地方政府之間的生態治理的協同能力，促進生態環境的保護和治理。同時，完善環境保護的相關法律法規，例如，我國目前對于生態補償的法律規定依然是宏觀指導的作用，不夠具體和詳細，需要盡快對生態補償進行立法。二是建立區域性法律法規，指導本區域生態協同治理的實踐活動。在京津冀區域性法律法規制定過程中，既要遵循全國性相關法律法規又要結合本地實際情況，要對各地政府進行生態責任劃分，要對生態協同治理機構的職責進行劃分，要對生態治理計劃、技術和標準等方面進行詳細說明。同時，加強執法力度和監督力度，對于違反相關法律法規的地方政府給予制裁，激勵和懲罰并存才能更好地維護法律法規，實現京津冀生態協同治理的目標。

第四，構建環境污染補償機制。在京津冀生態協同治理的進程中，由于發展不均衡、產業結構、政治因素等原因，河北省處于弱勢地位，生態環境問題尤為突出，在治理過程中明顯捉襟見肘，力不從心。構建環境污染補償機制是協同治理區域性生態問題的客觀需要，是協同治理的重要保障。其實質是對利益的再分配，是在效率的基礎上保障合作的公平。一方面，資金來源多元化。環境污染補償資金可以國家財政補貼，也可以吸收社會閑散資金，也可以地方政府之間的生態治理基金等。另一方面，著重補償重點由于環境污染而受損害的地區和弱勢群體。其中，河北在京津冀地區生態協同治理中付出代價最大的，同時，“環京津冀貧困帶”的弱勢群體也是主要的補償對象。在京津產業轉移過程中，由于諸多社會因素的影響，有一部分高污染、高能耗的產業會轉移到河北，河北必然承受巨大生態治理壓力，因而應該獲得環境污染補償。京津冀地區廣大農村由于受到企業帶來的環境污染而導致利益受損的村民，也應該獲得環境污染補償。

第五，完善生態協同治理的公眾參與機制。京津冀都市圈生態協同治理需要多元主體的參與，如果單單依靠地方政府之間的合作，通過行政命令、法律法規等方式進行協同治理是遠遠不夠的。在京津冀生態協同治理的過程中，要以政府為主導，以市場為補充，融入企業、社會組織和公民個人，建立多元化主體協同治理的網絡。多元化主體參與在國外生態治理中發揮了積極的作用。在京津冀多元主體參與過程中，自上而下的治理無法適應和滿足社會發展需要，公眾的利益和訴求也需要得到滿足，完善公共參與機制尤為重要。首先，政府應該培養公眾環保意識，提升參與能力。作為生態環境惡化的直接受害者的公眾對于環境問題尤為關注，關系到切身利益，同時處于弱勢地位。其次，提供法律依據和制度保障。這是公眾參與機制的重要內容和重要環節。這些法律和制度要集中體現鼓勵公眾參與，引導公眾參與，科學決策；公共有序參與，公眾理性參與，依法監督。比如完善信息公開制度，公眾意見表達機制，生態聽證制度，參與決策機制等。最后，擴寬參與渠道，加強公眾監督。公眾的監督是公眾參與機制重要組成部分。生態環境的治理歸根到底是為了還公眾一個美好的生活環境，促進人與自然的和諧發展。生態環境關系到公眾的切身利益，只有將公眾監督覆蓋到生態協同治理的全過程，才能彌補政府、市場和企業的不足，才能更好地促進京津冀生態協同治理的發展。

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