六、建設高標準市場體系的任務和舉措

展望未來，在加快建設和發展重點市場的同時，需要大刀闊斧地改革市場體制機制，削弱信息不對稱、負外部性等市場失靈和各類行業壟斷、行政壟斷引致的負面影響，規范市場競爭秩序，提高市場運行效率，為高標準市場體系建設和經濟穩定可持續發展夯實制度基礎。增強各類市場主體活力，著力提高要素市場化配置效率，確保各類主體準入通暢，徹底改善營商環境，加快深化產權制度和社會信用制度改革，推動市場監管現代化，同時深入推進“放管服”、財稅、金融、戶籍和社會保障等體制改革作為配套政策，由表及里、由外到內，充分疏導阻礙高標準市場體系發展的深層次體制機制問題。

（一）有的放矢、務求落實：著力補齊高標準市場體系建設的五大短板

1.針對妨礙市場主體活力釋放的痛點難點，深化壟斷行業和國企改革

關鍵是要尊重和放活各類市場主體，以優化市場主體運營的外在環境和強化內在激勵為重點全面激發各類市場主體活力。要千方百計把市場主體保護好，激發市場主體活力，弘揚企業家精神，推動企業發揮更大作用實現更大發展，為經濟發展積蓄基本力量。

一是加快糾正源自行政壟斷的國企壟斷所造成的市場扭曲與資源錯配。國有資本在涉及國家安全和經濟命脈的關鍵領域要更有擔當作為，要適時、逐步退出房地產等一般競爭性領域，通過深化國企戰略布局調整而釋放更多要素資源與市場空間為民營市場主體創新創業所用。為了促進市場公平競爭，需要對部分國有企業的縱向一體化結構進行拆分，并逐步剝離其競爭性業務。例如，作為電信、電力、鐵路等大型技術網絡的運營商，應當逐步剝離設備制造等一般競爭性環節，避免“大用戶壟斷”對非國有設備企業采購和招標產生歧視或排斥。深化國企集團體制改革，給予集團下轄各級競爭性國企更多自主經營權，探索使用更多激勵性監管措施，既能促進國有資本保值增值，又能更好地保障公益目標與競爭中立性。

二是行政權力不得以任何形式干預企業決策和運營，為企業徹底松綁和減負，確保企業成為真正意義上的市場主體。在新的歷史背景下，要強化關于民營經濟定位的理論研究，從理論高度給予民營經濟更精準的定位，注重理論與實踐相結合，促使所有支持舉措落地生根，真正打破“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等體制藩籬。創新發展各類混合所有制經濟，盡可能擴大民間投資者持股比例，確保話語權和一定支配力，條件成熟時鼓勵民營企業控股，增強股份公司拼搏進取的斗志。大力弘揚優秀企業家精神，激發和呵護企業家創新創業的內生動力，千方百計解除他們創業守業的后顧之憂。尤其要穩定企業家預期，加快糾正涉及企業和企業家的冤假錯案，同時避免出現新的侵犯行為，務求形成扶正糾偏長效機制。

2.提升要素市場化配置的質量和水平，理順價格打造共同市場

破除限制要素自由流動的制度藩籬，推動要素市場化配置，實現要素自由流動，把要素配置到產生邊際回報最高的領域，不斷提升勞動生產率、全要素生產率。

一是理順要素價格形成機制，該放要放到位，該管要管好。對于實行市場調節價的行業和領域，保障市場主體自主經營權利，徹底減少政府對企業經營行為的不當干預，尤其要杜絕政府對企業定價行為的直接干預，糾正以補貼、配額等方式扭曲市場價格的行為。在仍然實施政府定價的具有自然壟斷性質的管網型資源要素環節，要建立科學的現代化價格監管機制，明確成本監審規則，務求提高定價科學性與透明度。

二是推動可競爭性要素市場的主體多元化，避免特定要素領域一家獨大或少數幾家企業瓜分控制市場的情況。防止市場集中度過高導致的串謀漲價、漫天要價、囤積居奇等壟斷和不正當競爭行為，強化要素領域的市場競爭，逐步形成充分反映要素稀缺性的價格體系和機制，進一步提升要素配置效率。

三是推動多品種多層次融合發展的要素資源共同市場建設。加快發展定位明確、布局科學、輻射面廣泛的新型交易平臺，充分發揮其在撮合交易、發現價格、傳遞信息、保障信用等方面的功能。形成公正合理、健康有序、監督管理嚴格的交易規則，確保各類市場主體在平臺上公平交易自由競爭。在京津冀、長江經濟帶等推廣要素資源一體化、建立要素資源共同市場的經驗，制定完善統一交易規則和交易保障機制，統一電子交易服務標準化系統。吸引更多市場主體和要素資源主管部門參與交易平臺和共同進行市場建設、運行與維護，鼓勵交易主體可以跨區自主選擇交易市場或平臺，充分激發市場活躍度和有效性。

四是持續深化重點領域要素市場化和配套體制改革。土地市場方面，重點是深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，允許農村集體經營性建設用地通過出讓、租賃、入股等方式入市交易。加快建設城鄉統一的建設用地市場，實行與國有土地同等入市、同價同權。金融市場方面，全面增強金融服務實體經濟能力，進一步提高直接融資比重，促進多層次資本市場長期健康發展。重點是優化金融市場的風險定價機制，使資本回報與其風險相匹配。勞動力市場方面，重點是破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制障礙，完善人才跨市場、跨地域流動的配套保障措施，促進農民工及其家屬享有市民化待遇。技術市場方面，打造符合國際慣例的技術市場促進體系，建設跨區域跨部門的科技大市場，發展技術跨界轉移的高質量服務網絡，增進資質互認、成果對接和資源共享。借助互聯網打造動態實時、信息對稱、交易透明的多層次交易平臺，提升線上線下技術交易活躍度。

3.提高重點領域市場準入便利性和暢達性，真正拓寬民營經濟發展空間

徹底解決市場準入壁壘“虛低實高”等問題，尤其是擊破各類隱性壁壘，確保各類市場主體準入通暢。首要是加快貫徹落實全國統一的市場準入負面清單制度，實現從理念到實踐的根本性轉變。使國有、民營、境外資本都可以進入沒有明令禁止的即負面清單之外的各個領域和環節。只有負面清單的內容與時俱進、動態調整，逐步做到清單“少而精”“簡而精”，才能真正激發市場主體活力，體現現代市場體系高效運行的精髓。對于可以發揮市場機制作用的可競爭性業務和環節，應逐步移至負面清單之外。對于網絡型自然壟斷業務和環節，只要不涉及國家安全和重大公共利益，改革步伐可以邁得更大一些，可以加快推出一批鼓勵非公資本參與的示范項目，逐步促成或倒逼壟斷業務和環節放開，條件成熟時將其移出負面清單。對于負面清單之外的行業和領域，亟待建立防范已取消或下放審批權變相反彈的長效機制。當前，關鍵是要下更大力氣降低民間資本進入重點領域的門檻，結合生態環保、交通能源、基礎設施、貨幣金融、養老醫療、文化體育等領域發展的實際需要，向民間資本集中推介一大批商業潛力大、投資回報機制明確的項目，強化民間投資的激勵機制，放寬民間資本投資的股比限制，條件允許的情況下，支持民間資本控股。

4.著力夯實競爭政策的基礎性地位，強化公平競爭審查反行政壟斷

通過預防和制止各種壟斷行為與不正當競爭行為，維護好公平有序的競爭秩序，以競爭激發創新，提升消費者福利，消除壟斷的福利損失。以落實競爭政策和加強反壟斷執法為抓手。

一是健全完善經濟政策體系，形成“競爭為先、公平為本”的經濟政策環境。把競爭政策作為各項經濟政策的基石，把公平競爭作為政策制定的基本理念，加強競爭政策與產業政策、投資政策、規制政策的銜接協調，建立競爭政策與其他政策之間的事前協商和事中銜接機制。

二是加快反壟斷方面的補充立法，針對壟斷行為多發的行業，針對知識產權等特定問題，針對網絡經濟、平臺經濟、共享經濟等新經濟形態，結合反壟斷工作推進的實際，制訂完善相應的反壟斷工作指南。

三是進一步推動反壟斷執法常態化，以執法推動普法。通過加強反壟斷執法來防止壟斷企業濫用市場支配地位排除和限制競爭，防止具有競爭關系的企業之間達成壟斷協議，制止具有排除競爭影響的經營者集中。在競爭政策執法機構已完成整合的基礎上，著力提升競爭政策實施的統一性、獨立性、專業性和權威性。

四是強化公平競爭審查的指導、督查和考核工作。確立公平競爭審查制度主要是防止濫用行政權力破壞市場公平競爭，針對當前公平競爭審查推行過程中自審自查存在的效力不足等問題，強化公平競爭審查的考核與追責機制設計，把公平競爭審查的工作情況作為績效考核的依據，探索將公平競爭審查與政策合法性審查并列或合并以提高執行強制力。

五是持之以恒地加強競爭倡導。進一步加強公平競爭的宣傳教育，推動公平競爭理念真正深入人心，政府部門自覺貫徹公平競爭原則，企業自覺維護公平競爭秩序，倡導公平競爭觀念和意識，培育全社會的公平競爭文化。

5.抓好政策落實和優化服務體系，增強營商環境對所有主體的友好性

一是針對企業反應最強烈、輿論關注度最高的突出問題開展專項治理。重點整治違反收費清單及收費標準額外設立收費項目及高收費行為，強制或變相強制企業繳納會費、活動經費行為，向企業攤派、索要贊助以及強制企業捐贈等行為。針對企業辦理業務時間成本高的問題，重點整治審批服務人員業務不熟，服務質量差，有章不循，不作為、慢作為，懶政怠政，推諉扯皮行為。針對部分地方政府誠信缺失問題，重點整治“開門招商，關門宰商”等行為、不兌現政府招商引資的政策承諾行為、政府拖欠企業承建政府工程項目工程款行為等。

二是以減費降稅和暢通融資為重點，持續減輕實體企業尤其是民營中小企業的經營成本負擔。進一步研究加大制造業減稅力度，降低實體企業的實際稅收負擔，切實貫徹貸款優惠舉措，多措并舉根治融資難融資貴等體制頑疾。同時，引導民間投資更加理性化，提高資金利用率，主動降低生產經營成本。消除各類行業政策尤其是涉企政策在實施過程中存在的偏差，提升政策有效性和高效性。強化支持民營經濟系列政策的系統性與連續性，出臺新政策時要充分論證并征求相關市場主體意見建議，設置必要的過渡期，避免出臺類似“一刀切”的政策，以穩定和增強民間投資者及民營企業的政策預期和抗風險能力。

（二）完善基礎制度體系配套，夯實高標準市場體系建設的制度基礎

1.加快推動產權制度改革，強化產權有效激勵和侵權懲戒力度

加大產權保護力度，激發企業家創新創業的熱情和企業員工誠實勞動合法經營的積極性，促進各類要素資源自由流動與高效融通，使社會各階層充分享受高質量發展帶來的收益。

一是把產權保護切實納入全面依法治國的制度框架，嚴格依法行政，杜絕公權侵害私權。全面落實物權法，完善不動產物權登記制度，明確一切產權的變動、限制或剝奪，都需要通過法定程序和法定方式來完成。國家為了公共利益征收征用公民合法財產，應嚴格限定范圍，合理支付補償。以契約自由維護產權交易的公平公正，保障公民以產權實現財富增值的權利，不斷提升全社會的信用水平。針對個別部門和地方產權保護不力問題，重點整治公共部門侵占企業財產行為、違法查封扣押凍結企業財產、拒不執行法院判決等行為，以及財產案件久拖不決或不依法判決的行為。

二是以“確權”為目標加快推動資源要素產權制度改革，明確產權歸屬和收益主體，從根本上促進要素資源有效交易。推動自然資源產權制度改革，明確資產所有者和監管者，建立和實施自然資源有償使用制度，按照市場交易規則健全交易平臺，完善價格形成機制等。讓自然資源真正轉變為可流動、可交易、有交易價值屬性的資產，在全國統一的市場體系和交易平臺上，為真正的市場主體創新創業所用。

三是加強知識產權保護，著力完善自主知識產權保障體系和標準框架，促進國內國際兩個科技市場、兩類科技資源順暢交易、互通有無。在國內，加大對侵犯知識產權、假冒、盜版行為的處罰力度，重點查處制假源頭、重復侵權、惡意侵權等違法行為，提高侵權行為的法定賠償上限，建立知識產權方面的懲罰性賠償制度。推進知識產權保護中心建設，動員全社會力量和資源，創新該中心的運行機制。在國外，亟待建立和完善知識產權海外維權保障機制，在不侵權方面嚴格自律，同時也要有不被侵權的預防保護意識，提升我國企業海外維權能力，以更好地化解海外市場風險。

2.強化社會信用和社會監督體系建設，確保市場主體行為規范有序

夯實社會信用體系的基石作用，積極引導和監督市場主體的自律行為，加大失信懲戒力度。

一是鞏固和拓展全國信用信息平臺建設成果，充分利用“互聯網+大數據”的征信體系，對市場主體進行多維度信用評價，務求信用評價結果的聯合運用取得實效。將信用評價依據從銀行信貸拓展至司法執行、食藥安全、環境保護、安全生產、稅收征繳等各個領域，鼓勵公共部門利用信用評價結果廣泛開展跨部門的守信聯合激勵和失信聯合懲戒合作，強化重點領域失信黑名單和禁入名單的互聯互通，對違法失信主體依法予以限制或禁入，持續加強和規范對失信主體的信用監管，真正實現“一處失信、處處受限”。

二是積極拓展公眾參與市場體系治理的范圍和渠道。無論是由立法機構頒布的法律、政府部門發布的實施規則還是由監管機構制定的執法細則，都必須有實質性公眾參與，需經過相關利益方充分討論方可實施。進一步完善行政許可和行政處罰信息公示制度。針對消費侵權熱點問題和典型侵權行為，建立政府部門、市場主體、社會組織、新聞媒體、司法機關等多元共治的消費維權和監督體系，聯合開展誠信缺失治理。大力發展能夠真正代表消費者利益的新型專業性消費者協會，鼓勵消費者組織積極參加相關決策論證會或聽證會，提高消費者群體的集體協商能力。以多種方式推動企業主動披露相關的社會責任信息，自覺糾正威脅公共利益甚至公共安全的行為。在企業外部，由監管機構或行業協會公開選聘具備專業知識的資深人士或社團代表，定期參加現場抽查、安全監督會議；在企業內部，指定質量安全監督員，對原材料入廠、生產現場進行實時監督，必要時，監管機構重獎據實舉報者。

3.全面推動市場監管現代化，以高質量監管確保市場統一和公共安全

建立健全全國統一實施、上下銜接配合、公眾廣泛參與的監管改革推進機制，著力提升市場監管能力和質量。

一是強化中央統一領導和頂層制度設計。可考慮借鑒國外經驗，結合國情，在中央層面成立監管質量改善委員會，探索建立與監管績效掛鉤的監管部門預算管理機制。推進主要市場監管機構及職責的法律授權或認定工作；協調分領域設置的國務院議事協調機構（如食品安全委員會、反壟斷委員會、安全生產委員會等）協同開展工作，制定部門之間監管政策信息共享準則，制定監管機構的自由裁量權基準；在重大監管決策出臺前，組織開展基于成本—收益分析的監管影響評估；負責審議主要監管機構提交的年度報告，并據此調整監管機構下一年度的部門預算。地方政府成立相應的監管質量改善委員會和考核監督機制，直接向省委或省政府負責，以反對地方保護為重點開展統一的市場監管。一是要將環境保護生態安全、食品藥品安全、安全生產重點項目列為重點民生工程，相關監管事宜由省委省政府督辦。二是要清理各種與公共安全目標相違背的、違法實施優惠的地方“土政策”，以及干預統一執法的“保護傘”行為。強化地方政府和市場主體的守信激勵與失信懲戒機制，落實重大公共安全事件責任終身追究制。

二是完善層次分明的監管法治體系，加強重點領域的系統性綜合性立法推進工作。鑒于社會性監管領域修法已經基本完成，下一步需要修訂或加快出臺的法律法規主要集中于經濟性監管領域，尤其是發布于20世紀90年代的價格法、電信條例、電力法等部門法、監管法亟待修訂。在完善部門監管法的同時，還應探討制定統一的“公用事業監管法”等綜合性法律的必要性和可行性。完善立法是進一步破除壟斷和保護有效競爭的重要前提。

三是按照行業技術經濟特性、影響范圍和財政責任，合理劃分各級政府監管權限，建立能夠發揮垂直管理與分級屬地管理各自優勢的混合體制。針對市場監管重點領域存在的難點問題，引入現代監管和系統安全理念，建立與監管對象和目標相適應的監管方法和工具。在公用事業監管領域采用激勵性監管方法，激勵企業提高效率、降低成本；在公共安全監管領域建立主體責任、風險評估、快速預警、追蹤溯源等一整套嚴密且高效的監管程序與方法，以增強執法行為的可預期性。

四是著力強化質量監管，確保優質優價。重點通過完善市場規則使優質優價的產品和服務淘汰質次價高的產品和服務。加強產品質量立法、質量誠信體系、缺陷產品召回、產品論證等方面的制度建設，使劣質產品承擔相應的成本與后果。把質量管理納入信用體系建設，使生產高質量產品的企業獲得信用紅利，假冒偽劣產品的生產者接受聯合懲戒。

4.深化“放管服”改革，破除部門或地方的行政性壟斷

當前，新一輪政府機構改革已經全面落實，“放管服”改革深入推進，從“放”和“事前管”轉向“事中事后管”和深化服務，審批體制改革已從解決“審批多”向重點解決“審批難、審批慢”的方向過渡。

一是繼續清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，尤其是加快廢除制約市場體系現代化進程的陳舊法規法條和地方文件，同時推動約束市場規范運行的各類法律法規盡早出臺或加快修訂。

二是杜絕政府部門濫用行政權力排除和限制市場競爭。加強公平競爭審查，避免政府部門以破壞競爭的方式來實現政策目標。大幅削減與行政許可相關的前置中介服務事項，廢止各種形式的“中介壟斷”和“暗樁暗扣”行為。將政府對市場微觀主體的干預降至最低程度，真正促進企業自主經營公平競爭。

三是持續深化“放管服”改革，以激發市場活力為目標進一步簡政放權，大幅壓縮企業工程項目全流程審批時間、進出口通關和退稅到位時間。著力解決“審批難”，健全以高質量發展為導向的績效考評機制，堅決問責各類不作為亂作為。引導和鼓勵各地結合自身實際積極創新監管模式和機制，健全“雙隨機一公開”的基本手段，突出監管重點，切實推進聯合監管，探索“互聯網+監管”新體制。促進服務全面提質增效，積極搭建一體化平臺，提高服務精準度，持續開展各類溝通協調、減證利企便民行動，為創新創業營造良好政務生態。例如，針對因海關數據和稅務數據統計口徑不同而造成的“退稅難、退稅慢”等問題進行專項治理和疏通，以方便企業、優化服務為導向，大力促進部門統計口徑協調和數據互聯互通。

5.強化財稅、金融、戶籍、社會保障等體制改革的協調配套，疏導阻礙市場體系現代化的深層次矛盾

財稅和金融體制是建立健全現代化市場體系，尤其是培育全國統一大市場有序高效運行的重要保障。

一是深化財政體制改革，進一步理順中央和地方財權、事權和支出責任，維護全國市場統一性，破除區域分割。探索優化中央和地方稅收的分成結構，助力地方政府擺脫盲目招商引資和土地依賴癥，同時糾正地方不合理的、過度補貼行為，從而糾正地方過度競爭造成的區域分割和地方保護行為，從根本上加快全國統一市場體系建設。同時因類施治，加快完善促進傳統市場轉型升級、新興市場跨越發展、各類市場深度融合的財稅保障制度。例如，探索由相關省（區、市）聯合設立市場一體化發展促進基金，納入各省（區、市）財政預算，專項用于聯合推動市場一體化項目，重點投向跨區域重大市場基礎設施互聯互通、市場競爭環境聯防共治、信息公共服務和共享平臺、標準一體化改造工程等領域。探討建立區域之間合理的稅收利益共享和征管協調工作機制，逐步完善相關領域的橫向轉移支付制度。

二是深化金融體制改革，增進資本市場活躍度，促進資本自由流動，為整個現代市場體系運行提供切實有效的資金融通保障，避免單個市場風險滋生與交叉傳染，促進現代市場體系有序運行。增加金融產品和服務供給，豐富金融機構體系和層次，尤其是擴大民間資本進入金融服務業的力度，全面拓展民營銀行等民間金融機構業務發展范圍。進一步健全多層次資本市場體系，大力發展直接融資，建立和完善主板、中小板、創業板和新三板市場之間的轉板對接機制與退出機制。堅持發展普惠金融和多業態中小微金融組織，形成解決中小微企業融資難問題的長效機制；進一步規范發展互聯網金融等新業態，推動民間融資陽光化。健全金融宏觀審慎監管體系與框架，完善統一監管規則，豐富監管工具箱和政策集合，促進監管決策機制更加公開化、透明化，強化監管監督和問責。

三是深化戶籍和社會保障等制度改革，進一步破除阻礙人力資源和勞動力自由流動的深層次障礙。加快剝離戶籍與福利的關聯關系，真正形成不依賴于戶籍的公共服務供給新體制；完善人口登記管理體制，加快以身份證為主的人口管理信息化進程；進一步推動農村土地、資源等資產市場化，著力提高農民工及其家屬市民化程度；健全更加公平更可持續的社會保障制度，提升基本養老保險和醫療保險的全國統籌力度，加快實現全國統一保障標準和保障體系。

執筆：劉泉紅

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[1]劉守英.中國土地制度改革：上半程及下半程［J］.國際經濟評論，2017（5）：29-56，4.

[2]蔡昉.中國勞動力市場發育與就業變化［J］.經濟研究，2007（7）：4-14，22.

[3]陸銘，陳釗.當劉易斯遇到馬克思：論中國勞動力短缺的制度成因與對策［M］//張欣，蔣長流，范曉靜.中國沿海地區產業轉移浪潮：問題和對策.上海：上海財經大學出版社，2012.

[4]之所以選擇商品、資本和勞動力市場，是因為無論是從成熟市場經濟國家市場體系發展歷程，還是各類市場在市場體系中發揮的作用來看，商品市場、資本市場和勞動力市場都是市場體系的核心，同時，土地和技術市場起步較晚，數據缺失比較嚴重。

[5]新華社.習近平在中共中央政治局第三次集體學習時強調　深刻認識建設現代化經濟體系重要性，推動我國經濟發展煥發新活力邁上新臺階［N］.人民日報，2018-2-1.

[6]習近平.決勝全面建成小康社會　奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）［N］.人民日報，2017-10-28.