四、當前市場體系建設存在的主要問題及其根源

當前，我國現代市場體系已初步建立，但仍不完善，離達到“高標準”的要求仍有不少差距。其表層問題主要表現為構成市場體系的諸要素不能適應現代市場體系的要求，一些制約市場發揮決定性作用的短板仍有待補齊；深層矛盾主要表現為體制機制仍然存在諸多弊端，構成了約束市場發揮決定性作用的根源（見圖1-3）。

（一）高標準市場體系建設需補齊五大短板

當前市場體系建設仍存在五大短板，從市場主體看是活力不足，從市場客體看是要素市場化配置程度不高，從市場機制看是市場準入不暢通、市場競爭不充分，從制度環境看是營商環境不完善。

短板一：市場主體活力不足，突出表現在企業自主創新能力不強和民營企業信心不足

受企業家精神相對缺失、激勵機制不完善等因素影響，市場主體活力不足仍然是制約現代市場體系建設的重要短板。其突出表現，從發展動力看是自主創新能力不強，從主體類型看是民營企業信心不足。

企業開展自主創新的激勵不足，原始創新能力不強。一方面，國有企業開展自主創新的激勵機制不完善。一些企業市場主體地位仍未真正確立，企業內部激勵約束機制仍有待完善，部分企業還存在內部人控制、利益輸送等問題，導致一些國有企業有創新條件而缺乏創新積極性。另一方面，民營企業獲取創新資源的能力不強。民營企業在融資信貸、吸引創新人才、參與成果轉化等方面仍面臨一些體制性的約束，導致一些民營企業有創新動機而缺乏創新資源。受此影響，在一些重要的創新型行業和前沿領域，我國在技術創新方面仍扮演著追隨者和模仿者角色，國內企業很少能夠在前沿技術創新和應用上發揮引領作用。2017年，我國國內發明專利授權量僅占全部專利授權量的13.2％，大量專利為實用新型和外觀設計，反映出我國企業創新能力仍有待提升。

民營企業發展仍面臨不少歧視性限制和隱性障礙，致使企業發展信心不足。在諸多領域，民間投資仍存在市場準入的隱性障礙，相關配套措施不完善，政策落實不到位，導致民營企業難以公平參與競爭。比如在招標方面，雖然表面上向民營企業開放，但在資質條件、相關業績、專業要求等方面往往要求過高，大量民營企業被排除在外；在企業評級方面，同等條件下，民營企業評級往往要比國有企業差；在融資方面，針對民營企業尤其是中小企業的信貸歧視依然存在。在相關體制約束下，盡管中央出臺了一系列促進民間投資的政策文件，但企業的發展信心仍然不足，民間投資增速總體呈下行趨勢。從規模以上工業企業的數量變動情況看，2018年上半年，安徽省新進規模以上工業企業788家，退出2 374家，凈減少1 586家。湖北省新進企業750家，退出2 155家，凈減少1 405家。在國有企業基本穩定的情況下，規模以上企業數量減少反映出民營企業發展呈收縮之勢。

短板二：要素市場化配置程度不高，突出表現在要素市場分割和要素價格扭曲

推進要素市場化配置改革，是建設高標準市場體系的內在要求，也是當前有效激發各類要素的潛能和活力，增強發展新動能的重要舉措。盡管我國要素市場化改革取得了重大進展，但我國要素市場化改革明顯滯后于商品市場化改革的步伐，一些領域的要素配置市場化程度仍然不高。其突出表現，從配置過程看是要素市場分割，從配置結果看是要素價格扭曲。

部分領域還存在要素市場分割現象。目前，我國已經在土地、資本、勞動力、技術等要素市場都建立起了公開、透明的交易體系，要素價格可以按照供求關系動態調整，促進資源有效配置。但與此同時，還存在大量地下、灰色、政策難以企及的市場，在這些市場，要素配置偏離了市場規則，難以實現有效配置。例如，資本市場中，在債券發行、交易等方面競爭較為充分，市場信號較為明確，而在一部分地區的信貸市場中，行政力量干預較多、透明度較差。2015年以來，在我國一年期貸款基準利率持續低于5％的情況下，反映民間借貸利率的溫州地區民間融資綜合利率一年期貸款利率始終處于15％左右的高位，可見融資領域存在較為嚴重的市場分割現象。

部分生產要素價格形成機制不健全，價格嚴重扭曲。在一些領域，要素價格形成機制不健全，導致要素配置效率不高。主要表現為，政府定價透明度不高，監管規則不完善；市場定價的秩序不規范，政府不當干預過多，價格不能靈活調整。例如，在債券市場，由于評級機制不健全，導致債券發行利率不能完全反映企業經營風險。據統計，2018年上半年出現的債券市場風險事件中，違約債券數量共有59只，14家新增違約主體，但這些債券發行時主體評級均在AA等級之上。在土地市場，政府完全控制土地供應，土地指標安排不合理，導致部分城市土地價格畸高，進而造成住房價格泡沫化現象嚴重。根據發達國家經驗，合理的房價收入比一般不超過6，但2017年深圳、上海和北京的房價收入比分別達到39.64、27.98和25.7。要素價格扭曲給我國的經濟發展帶來了嚴重的損失，芝加哥大學謝長泰教授等人的研究表明，如果按照邊際收益均等化對我國的勞動和資本進行再配置，我國全要素生產率可以提升25％到40％。這反映出要素市場扭曲使我國出現了嚴重的行業間要素錯配，給經濟發展帶來了大量的無謂損失。

短板三：市場準入不暢通，突出表現在重點領域準入門檻高和隱性壁壘難破除

盡管通過行政審批體制改革，我國市場準入門檻有所降低，但在部分領域市場準入不暢通問題仍有待破解，很大程度上導致了不同市場主體之間的不平等。其突出表現，既有改革不到位問題，即重點領域準入門檻高，也有改革政策落實不到位問題，即隱性壁壘難消除。

我國政府努力踐行“市場非禁即入”原則，但一些重點領域準入門檻仍然較高。我國已經出臺全國統一的市場準入負面清單管理制度，彰顯了政府部門踐行“市場非禁即入”原則的決心與魄力。但是，在實踐中仍遇到一定阻力，特別是在電信、石油、電力、鐵路、金融、文化等領域，不同程度上仍存在 “卷簾門”“玻璃門”“彈簧門”等現象，民間投資者容易陷入“進無預期、行有阻礙、退無出路”的各種困境。以油氣領域為例，我國已經逐步放寬了民營企業進入油氣勘探開發領域的準入條件，但現實中民營企業的勘探開發仍局限于煤層氣、頁巖氣等非常規油氣勘探開發領域。

在一些準入逐步放開的領域，也存在市場壁壘“虛低實高”，隱性壁壘難消除的問題。隨著行政審批體制改革逐步深入，“明”的顯性壁壘大大減少。但從“暗”的隱性壁壘來看，問題更加復雜，破除各類壟斷的制度安排的系統性、協調性尚待提升，進一步深化壟斷行業的改革仍面臨既得利益集團的阻礙。受體制慣性的影響，部分體制內的國有企業仍是“亦官亦商”的主體，非但沒有加快退出一般競爭性領域，反而在可競爭性領域占據更多資源優勢和更大市場支配地位，加劇了對其他市場主體的排除或限制。以招投標為例，部分已經開放競爭的領域“必須招標”和招標過程中存在的不規范行為屢受詬病，被認為是限制社會資本尤其是民營主體進入的“隱性壁壘”。

短板四：市場競爭不充分，突出表現在政府歧視性支持政策和企業壟斷行為多發

受市場發育不完善影響，一些領域市場競爭仍不充分，競爭機制發揮作用的市場環境有待改善。其突出表現，從政府層面看是歧視性支持政策過多過濫，從企業層面看是壟斷行為未受到應有的約束。

公平競爭理念仍未深入人心，歧視性的支持政策仍有較大市場。隨著經濟體制改革不斷深化，全國統一市場基本形成，公平競爭環境逐步建立。但一些行政主體和決策部門公平競爭意識還比較淡薄，仍然習慣用排除和限制競爭的政策措施來實現行業或區域發展目標。部分企業也習慣尋求不合理的支持政策來謀求企業發展的競爭優勢。地方保護、區域封鎖和不合理的市場準入仍然存在，歧視性優惠和限制政策，違法給予優惠政策或減損市場主體利益仍較為普遍。這些做法破壞了競爭機制發揮作用的政策環境，導致了嚴重的資源錯配、扭曲了市場價格、損害了社會福利，對經濟發展造成了巨大傷害。以政府補貼為例，對上市公司的統計表明，2017年獲得補助的中央企業，其所獲政府補助金額的中位數水平約為2 000萬元，在各類型企業中排在首位，地方國有企業中位數補助水平也接近1 600萬元，而民營企業則不足1 000萬元，不足央企的一半。反映出政府補貼存在一定的所有制歧視。

企業壟斷行為表現形式多樣，對社會福利損害較為嚴重。隨著市場的產業組織結構不斷演化，部分行業市場集中度快速提升。一些具備市場支配地位的企業濫用壟斷勢力，通過產品銷售中的壟斷高價、要素買入中的壟斷低價、限定轉售價格、限定銷售區域、捆綁銷售、濫用知識產權等多種方式實施壟斷行為。部分企業為攫取并瓜分壟斷利潤達成壟斷協議，甚至有行業協會組織企業進行協商后達成價格壟斷協議。相關行為損害了競爭機制發揮作用的市場基礎，產生排除和限制競爭、阻礙創新的影響，嚴重損害消費者福利。

短板五：營商環境不完善，突出表現在政務誠信建設滯后和企業稅費負擔較重

盡管我國營商環境持續改善，但與發達國家相比仍存在一定差距。營商環境方面的短板制約了企業的活力和創造力，也影響了市場配置資源的效率。在營商環境的各個層面，企業反響較為強烈的是政務誠信建設滯后和稅費負擔較重。

部分地區政務誠信建設有待加強，“新官不理舊賬”問題仍然存在。近年來，我國法治政府建設取得了長足進展，但現實中一些地方法治意識不強的現象仍然存在，部分地方政府的失信行為有損政府公信力和社會福利。少數地方政府因政府規劃調整、政策變化導致市場主體與政府簽訂的民商事合同不能履行。有的企業上繳國有土地使用權出讓金、投資款、租金后，土地使用權被無故收回。有的地方政府招商引資時過度承諾，優惠政策無法落實，一些地方出現政府換屆后“新官不理舊賬”現象。

部分企業稅費負擔仍較重，辦稅流程復雜加重企業負擔。近年來，隨著降成本工作持續推進，大部分企業稅費負擔顯著下降。但由于政策設計和執行中存在的問題，導致部分企業稅收負擔仍然較重。一方面，在大部分稅種稅率降低的情況下，有些企業綜合稅收負擔并沒有顯著下降。在財政收入放緩的大背景下，收過頭稅、巧立名目增設新收費項目、在稅收征收中過度監管和過度執法的現象仍然存在。另一方面，企業還需要面對辦稅流程復雜等問題。有的地方政府對承諾的稅收返還政策執行不到位，或者對稅收返還施加各種附加條件。有的地方辦理出口退稅流程復雜、時間長，大量出口退稅被扣押不僅影響企業利潤，也造成企業資金周轉不暢。

（二）市場體系不健全存在五大體制根源

體制機制不健全是現代市場體系各方面問題的深層次原因。建設現代市場體系，必須從體制機制上下功夫。當前，在我國建設現代市場體系過程中，產權、信用、市場監管、市場自由競爭、財稅與績效考核等方面仍面臨一定的體制約束。

根源一：產權保護不嚴格

當前，產權領域的突出問題既有產權制度設計中先天不公平的問題，也存在產權制度落實中的保護不力問題。產權保護不力在一定程度上制約了企業經營和消費者消費的自主性，也影響了商品和要素的自由流動，還有可能阻礙市場公平競爭，進而成為制約市場機制發揮作用的重要瓶頸。

一是產權法律體系尚不完善，侵害產權行為時有發生。在部分地區，利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生，利用刑事手段插手經濟糾紛的現象在一定程度上仍然存在。相當一部分企業家對自己的財產缺乏安全感，對企業發展前景缺乏穩定預期，投資興業意愿低落。

二是部分產權糾紛案件久拖不決，難以及時依法處置。這些案件的形成有歷史原因，但也反映出司法程序復雜，司法效率不高等問題，影響了企業的正常生產經營，在部分企業家群體中引發了悲觀預期。

三是針對不同產權形式存在各種歧視性做法。在一些地區和一些特定行業，由于產權屬性不同，不同所有制的企業往往被分為三六九等，民營企業受到歧視的情況時有發生。

根源二：信用體系不健全

信用是市場經濟的基石，健全社會信用體系是市場體系有效運轉的基礎。市場信用機制不健全是影響要素市場化配置、抬高制度性交易成本的重要原因。

一是信用方面的法律法規不健全。從立法角度看，相關部門及地方規章建設水平不一，有的還相對滯后。由于缺乏規范，一些缺乏信用、擾亂市場秩序的企業混同于恪守信用、遵紀守法的企業中間，最容易導致市場主體出現“劣幣驅逐良幣”現象。由于信用體系不完善，企業就會更加傾向于通過損害信用來獲取短期收益，進而導致市場秩序混亂。

二是社會信用信息的共享機制和管理體制有待進一步完善。行政管理的條塊分割限制了信用信息的共享，各部門信用信息資料的互聯互通水平有待進一步提升。目前，在聯合懲戒方面已取得顯著進展，但在信用修復、異議處理等方面仍存在部門之間、地區之間、不同層級之間溝通不暢的問題。此外，在信用評價標準、信用修復程序等方面也存在部門之間、區域之間的差異性，在一定程度上影響了市場的統一性。

根源三：市場監管不到位

市場監管是彌補市場失靈，保障市場有效運行的有力手段。我國的市場監管體系正在逐步完善，但仍存在多方面的問題。監管體系不完善放任了不規范和不正當競爭行為，成為發展過程中面臨的重要體制短板。

一是多頭監管和競相監管加重了企業負擔。在新一輪機構改革中，市場監管的統一性得到大大加強。但在部分領域，仍存在多頭監管問題，在一些業務有交叉的領域也可能涉及多個監管部門。多頭監管下，不同部門各自出臺的規定或政策一旦存在分歧，企業就可能無所適從。部門還存在信息溝通不暢的情況，各個部門可能對同一項監管工作重復檢查，為應對同一監管事項企業需要付出多重成本，加重了企業負擔。

二是部分領域仍然存在監管空白和監管失靈。在一些新興領域，由于政府監管在制度設計、人員配置等方面未能跟上行業發展的步伐，導致部分領域出現了監管空白。在監管空白的領域，往往存在市場主體無序競爭、市場秩序混亂的問題。在另外一些領域，由于監管部門與被監管機構存在利益關系，或者是地方政府為促進本地發展放松監管，導致出現監管失靈問題。存在監管失靈的地方，往往會出現企業之間不公平競爭、產品和服務質量難以保障、環境保護不嚴格導致的負外部性難消除等問題。

三是宏觀調控政策和監管政策功能混淆，“運動式”監管影響企業正常生產經營。我國監管政策有時候承擔了一定的宏觀調控職能，通過“運動式”監管來實現宏觀調控目標在我國時有發生。“運動期間”監管部門往往覺得監管力度越強越好，政策越嚴越好。各個部門競相出臺政策，各地層層加碼，實施暴風驟雨式的監管政策。如果某一行業成為重點監管對象，短時間內各類機構紛紛上門監管，直接影響企業正常生產經營活動。“運動式”監管之下，決策部門與市場之間缺乏政策溝通機制，政策制定者既沒有時間，也缺乏渠道與市場主體進行溝通，在市場出現預期之外的變化之后往往缺乏科學的應急預案。結果導致市場的正常調節機制難以發揮作用，也不利于市場體系方面的長期制度建設。

根源四：行政壟斷未打破

行政性壟斷往往表現為濫用行政權力排除和限制競爭。行政性壟斷直接破壞市場競爭，導致生產要素無法按市場規則有效配置。

一是存在政府部門參與和庇護下的行業橫向壟斷協議。在政府部門庇護甚至主導下，使某些特定行業內的主要企業達成協議或默契，在市場交易行為中采取相同的價格標準，或者強制性銷售某種產品或服務，對消費者權益和相關企業利益造成損害。如某地保險行業協會在政府部門的發文支持下，規定其幾個特定類型險種的價格標準區間，這種行為屬于非常明顯的行政性壟斷行為。

二是設置地區封鎖性市場壁壘。地區封鎖性行為即地方保護主義，或者說地方市場分割造成的排他性行為，通常表現為對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準或規定歧視性價格，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動，以及限制其在本地投資或者設立分支機構，又或是阻止本地的原材料或特殊產品銷售到外地等。這些行為限制了外來企業參與本地市場競爭。

三是針對單個企業頒布排他性規定。由于有些行業的市場結構特征，在一個地方只有一家企業壟斷經營。一旦這些企業和政府合謀，便會出現針對單一企業頒布排他性規定的行政性壟斷行為。如某地交通大隊為了推進所謂的智慧交通建設，發文規定全市的車輛只能安裝由某個公司提供的電子識別系統。這種指定交易行為限制了特定領域的競爭，也影響了商品和要素的市場化配置。又如，在電力市場，部分省市以規范新建住宅供配電設施安裝市場秩序為名，實施了以“統一安裝，統一收費”為主要特點的“新居配”政策。該政策指定供電企業統一建設新建居民住宅小區供配電設施，并按區域統一設定收費標準的做法，涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭，隨后被反壟斷部門全面叫停。

根源五：財稅與績效考核體制存在弊端

地方保護問題由來已久，已經成為妨礙市場統一性的重要障礙。地方保護表現為地方政府為維護本地方利益，實施各種違背市場規律、破壞市場基本運行規則的行為，其根源在于“分灶吃飯”的財政體制與不良政績觀下的“GDP競賽”。

一是在現行央地財政關系下，地方政府有較強動機讓各類企業把各種稅收留在本地。現行體制下，地方政府有相對獨立的財權和事權，財政狀況的好壞直接關系地方經濟利益，良好而可持續的財力水平是地方政府參與發展“競賽”的重要支撐，從而也成為各類地方保護行為發生的真實動機。地方政府在實施產業政策時，傾向于更多補貼能夠成為其穩定稅源的本地企業和項目。部分地方為了將稅收留在本地，要求外來企業必須在本地設立子公司從而在當地納稅，或以行政手段阻撓外來企業并購本地企業，以重復檢查或雙重標準妨礙跨區連鎖經營等。

二是地方政府績效考核中過度關注經濟增長，導致地方出現“GDP競賽”。在部分地方的政績考核中，經濟增長占據了較高權重，在部分官員中引發了不良政績觀。這使得地方政府之間存在類似市場主體的競爭性，競爭一旦失序失規，引發惡性競爭，就會導致地方保護主義。有些地方為了引進企業促進眼前的經濟增長，無償或低價轉讓土地使用權，放任中低端行業持續低水平擴張，導致了經濟下行階段過剩產能“久去不絕”的頑疾。在地方公共資源配置和公共項目招投標過程中，有些地方為使本地企業中標，存在與當地企業合謀串標、設計外來企業陪標及設置各式排他性門檻等暗箱操作行為。