3.行政許可訴訟案可以將署名機關和批準機關列為共同被告

——陸某等人訴某市人民政府和市規劃局行政規劃案

【基本案情和訴訟策略】

不服行政許可決定的利害關系人，在提起行政訴訟時，可否將對外署名的行政機關和作出批準行為的人民政府列為共同被告？對此，司法實踐中存在較大爭議。2015年12月10日，最高人民法院作出（2015）行提字第30號行政裁定書，認為應將作出行政許可的行政機關和作出批準行為的人民政府作為共同被告，裁定撤銷一、二審法院不予受理的行政裁定書，指令某市中級人民法院受理陸某等人訴某市人民政府和市規劃局行政規劃糾紛案。

2010年7月，某市石化醫院向市規劃局提出在原址附近的地塊上擴建分院的規劃申請。同年8月，市規劃局作出《準予行政許可決定書》，認為石化醫院的申請符合規劃法定條件，決定準予其規劃行政許可申請。同時，市規劃局還作出了（2010）091號《規劃條件》。之后，石化醫院又于2012年12月向市規劃局提出申請調整原規劃的報告，市規劃局收到后作出了同意調整的行政許可，并作出了（2012）195號《規劃條件》。對此，居住在涉案地塊周邊的合力花園業主，先后向有關部門提出對擴建項目高層建筑間距不足等內容的反對意見。市規劃局作出書面答復，告知合力花園業主，對涉案工程規劃如有異議，可以申請行政復議或提起行政訴訟。合力花園業主委員會向省建設廳申請行政復議無果后，又向所在區法院提起行政訴訟，要求撤銷原規劃許可和規劃條件。2014年10月，區法院作出行政裁定書，以合力花園業主委員會的起訴未獲得業主大會決定同意或過半數業主同意為由，裁定駁回合力花園業主委員會的起訴。

在此情況下，陸某等合力花園的業主，通過向律師咨詢，認為需要調整訴訟策略和方案。應當改換原告主體，由愿意參加訴訟的業主個人作為原告，爭取將案件訴至中級人民法院以尋求更為超脫的訴訟環境，如果一審判決不利，還可以向省高院申請二審和向最高法院申請再審。后經研究發現，涉案規劃許可和規劃條件雖然是市規劃局署名出具的，但批準機關是市政府。根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條規定，可以將作出行政許可決定的機關和批準行政許可的機關作為共同被告，并根據行政訴訟法和司法解釋關于起訴縣區以上人民政府的案件可以由中級人民法院管轄的規定，將案件起訴至市中級人民法院。為此，陸某等人開始了訴訟前的準備工作。

【訴訟情況及處理結果】

2014年11月，陸某等人以相鄰關系利害關系人的身份，以市政府和市規劃局為共同被告，向市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市政府和市規劃局共同作出的規劃行政許可和相關規劃條件，并判令市政府和市規劃局重新對石化醫院東院區擴建工程項目核定規劃。市中院接到起訴狀后，作出（2014）立行初字第9號行政裁定，認為“起訴人雖主張該行政行為已經市政府批準，但沒有證據證明該具體行政行為是由市政府所作”，“起訴人在起訴狀中將市政府列為被告，明顯屬于錯列被告，對其以市政府提出的起訴，人民法院應裁定不予受理”，故裁定不予受理原告陸某等人的起訴。

陸某等人不服一審裁定，向省高級人民法院提起上訴。陸某等人上訴認為，市政府應當與市規劃局作為本案的共同被告。涉案規劃許可條件是某市城市規劃委員會審議通過，經市政府批準的。根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條以及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十條的規定，上訴人將市政府與市規劃局列為共同被告正確，一審法院應當依法受理。請求二審法院依法撤銷一審裁定，責令市中級人民法院依法受理本案。

二審法院審理認為，本案屬于行政規劃糾紛，二審爭議的焦點是原審法院裁定不予受理是否恰當。關于市政府是否屬于本案適格被告問題，因本案規劃條件是市規劃局署名作出的行政行為，并非市政府所作的行政行為。原審法院根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關于應當以署名機關為被告的規定，認定陸某等人在起訴狀中將市政府列為被告屬于錯列被告，裁定不予受理并無不當。因此，二審法院裁定駁回陸某等人的上訴。

陸某等人不服，向最高人民法院申請再審，請求指令原一審法院受理本案。最高人民法院對本案提審后認為：根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告……”的規定，本案應以市政府為共同被告，再審申請人的申請理由成立。為此，裁定撤銷市中院和省高院的一、二審行政裁定，指令市中級人民法院受理本案。

【爭議問題和法律評析】

一、本案一審裁定關于陸某等人起訴市政府沒有事實根據的認定，既不符合客觀事實，也與行政訴訟被告負舉證責任的法律規定相悖

行政訴訟的舉證責任應由誰承擔？原告在行政訴訟中應提交哪些事實證據？《行政訴訟法》和司法解釋都明文規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和行政行為依據的規范性文件。而原告的舉證責任，除訴被告不履行法定職責、行政補償、國家賠償等案件外，原告只需提出行政行為存在的事實依據，并沒有其他舉證要求。對照本案事實和法律規定，原一、二審裁定不予受理的理由不能成立。從事實上講，本案所涉的規劃行政許可和規劃條件的文件內容中，已明確反映該行政行為是由市政府批準的，且本案訴訟前合力花園業主委員會已提起過行政復議程序，省建設廳的《行政復議決定書》中也確認了涉案地塊的行政許可和規劃條件系經市政府批準的事實；從法定程序上講，根據《城鄉規劃法》和該省《城市控制性詳細規劃管理條例》第十九條的規定，市規劃局在核發地塊《規劃條件》時，必須由市政府批準；從舉證責任上講，根據行政訴訟被告負舉證責任的規定，陸某等人起訴時，只要在起訴狀中寫明本案行政行為是由市政府批準的事實，并提供初步事實依據（如相關書證），就已經完成了舉證責任，其余事實證據（包括市規劃局的呈報資料和市政府的批準文件等詳細資料）依法應由被告舉證。因此，原一審裁定關于陸某等人“起訴某市政府沒有事實根據”的認定，既不符合客觀事實，也不符合法律規定。

二、原二審裁定關于陸某等人將市政府和市規劃局列為共同被告不符合法律規定的認定是錯誤的，陸某等人起訴“雙被告”具有充分的法律依據

本案行政爭議是否屬于行政許可糾紛案件？如果屬于行政許可案件，將作出機關和批準機關列為共同被告有何法律依據？首先，對照我國《行政許可法》第二條“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”的規定，本案行政行為完全符合行政許可的法律特征。而且，根據各級規劃行政機關的“權力清單”，規劃行政許可和土地規劃條件審批均屬于行政許可事項，況且，市規劃局作出的行政許可文件名稱就是《準予行政許可決定書》。因此，處理本案時應依法適用《行政許可法》及相關司法解釋。此外，根據《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第一條的規定，除準予行政許可的決定外，就行政許可的變更、延續、撤回、注銷、撤銷等事項作出的有關具體行政行為同樣屬于行政許可的范圍。其次，根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告……”的規定，陸某等人作為相鄰關系利害關系人，不服市規劃局和市政府對石化醫院的行政許可行為，將作出機關和批準機關列為共同被告于法有據。原二審法院以涉案規劃條件是市規劃局所作，而并非市政府所作為由，依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告”的規定，維持原一審裁定，這無論在認定事實方面還是在適用法律方面都是錯誤的。

三、本案應根據《立法法》的規定，按照特別規定優于一般規定的法律適用原則，優先適用行政許可法相關司法解釋的特別規定，予以立案

本案涉及司法解釋的一般規定與特別規定不一致時的法律適用問題。最高人民法院在2000年《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條中作出了“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告”的一般規定，而2009年最高人民法院又在《關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條中作出了“行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告”的特別規定。關于作出此特別規定的理由，時任最高人民法院行政庭庭長趙大光在《法律適用》雜志2010第4期的《最高人民法院〈關于審理行政許可案件若干問題的規定〉之解讀》一文中作了詳細的闡明（詳見本文所附參考資料）。

2014年修正后的《行政訴訟法》實施后，最高人民法院于2018年2月重新制定頒發了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，其中第十九條規定：“當事人不服經上級行政機關批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”該一般規定與2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條的規定不僅序號相同，文字內容也基本一致，而《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》至今依然有效。況且，最高人民法院對本案作出的（2015）行提字第30號再審裁定書的時間是2014年修正的《行政訴訟法》實施后的2015年12月10日，其中也引用了《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》作為處理本案的依據。可見，無論是從法律規定上講還是從司法實踐上講，人民法院審理行政許可案件不應適用行政訴訟司法解釋的一般規定，而應根據《立法法》第九十二條“特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”的規定，優先適用行政許可法司法解釋的特別規定。據此，法院對此類“雙被告”案件應當予以立案。

【參考法條和相關資料】

《中華人民共和國行政訴訟法》

第三十四條 被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。

……

《中華人民共和國行政許可法》

第二條 本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。

《中華人民共和國立法法》

第九十二條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》

第一條 公民、法人或者其他組織認為行政機關作出的行政許可決定以及相應的不作為，或者行政機關就行政許可的變更、延續、撤回、注銷、撤銷等事項作出的有關具體行政行為及其相應的不作為侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

第四條 當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）

第十九條 當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第十九條 當事人不服經上級行政機關批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。

參考案例

最高人民法院（2015）行提字第30號 陸某銘等25人訴某市人民政府、某市城鄉規劃局行政規劃糾紛案

【裁判要旨】《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第四條規定：“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。”陸某銘等人一審時雖未明確對某市人民政府的批準行為提起訴訟，但其已在上訴理由中依據上述法律規定提出將批準（2012）195號地塊規劃條件的某市人民政府列為共同被告，應視為陸某銘等人對批準行為不服一并提起了訴訟，故應以某市人民政府為共同被告。

擴展閱讀

《最高人民法院〈關于審理行政許可案件若干問題的規定〉之解讀》，作者趙大光等，載《法律適用》2010年第4期（節選）

按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關于“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告”之規定，此種情形一般應以作出行政許可決定的下級或者上級機關為被告。然而，在上級機關不批準或者下級機關不予初審、不予上報的情況下，利害關系人僅起訴決定機關難獲有效救濟。實踐中，法院在這一問題上的做法不一。我們經討論認為，如果上級機關的批準行為和下級機關的初審是法律規定的一個必經程序，則上級機關的批準和不批準或者下級機關的初審不作為，就產生了外化的法律效果，此時應當承認利害關系人的訴權。《規定》第四條將這一觀點與現有規范結合，作出如下規定：“當事人不服行政許可決定提出訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法須經上級行政機關批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。”