2.行政行為的利害關系人具有行政訴訟原告資格

——劉某訴某市規(guī)劃局撤銷行政許可案

【基本案情和行政救濟策略】

劉某于2015年5月與某房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂了商品房買賣合同，購買該公司開發(fā)的一處景觀房。根據(jù)該市規(guī)劃局2013年9月頒發(fā)的《建設工程規(guī)劃許可證》及規(guī)劃條件，劉某所買的房屋前面是一片綠地。2016年5月，劉某搬入新居，非常滿意。但好景不長，2018年3月，開發(fā)商在該綠地上施工，建設變電房。劉某與鄰居前去阻止施工，與施工人員發(fā)生沖突，有的鄰居被公安機關行政拘留，劉某也因此受到驚嚇。后劉某和鄰居在區(qū)規(guī)劃局了解到，市規(guī)劃局已在2015年8月向開發(fā)商頒發(fā)了新的《建設工程規(guī)劃許可證》，許可開發(fā)商改變原先的規(guī)劃，在綠地上建設變電房。如該變電房建成，劉某和鄰居不僅在自己的房屋前看不到綠地，而且連通風和采光也將受到較大影響，房屋價值將嚴重貶值，無論居住還是轉讓都會受到無法彌補的損失。因與開發(fā)商、市規(guī)劃局交涉無果，劉某準備通過法律途徑處理。

對于此類糾紛的處理，當事人一般會采用先簡后繁的方法處理，如先向有關行政機關投訴、信訪，爭取行政機關撤銷或改變原規(guī)劃許可。如果解決不了，再通過行政復議或行政訴訟的方式來處理。因劉某此前已向有關行政機關反映，未能得到有效解決，為此，劉某決定直接通過訴訟途徑解決糾紛，以相鄰權受到侵害的利害關系人身份向法院提起行政訴訟。

【訴訟情況及處理結果】

2018年5月，劉某向區(qū)人民法院起訴，請求判令被告市規(guī)劃局撤銷頒發(fā)給開發(fā)商的《建設工程規(guī)劃許可證》，其理由是：一、被告作出行政許可時未盡到審查義務，認定事實不清；二、被告變更原行政許可程序違法，侵害了原告和其他住戶的知情權、陳述權和聽證權。

一審法院認為，原告劉某以個人名義提起訴訟不符合行政訴訟案件的受理條件。本案涉及全體業(yè)主的共有利益，而《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十八條規(guī)定：“業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。”因此本案原告主體資格不適格，依法不應受理。由于本案已經(jīng)立案，為此，依照《行政訴訟法》第四十九條第（一）項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款（一）項及第三款之規(guī)定，裁定駁回原告劉某的起訴。

劉某不服一審裁定，向市中級人民法院提起上訴。劉某上訴認為其具有原告主體資格。業(yè)主委員會的共有利益和個人利益并不矛盾，行政訴訟法并不排斥與行政行為有利害關系的個人以自己的名義提起行政訴訟。上訴人的起訴符合我國行政訴訟法和最高人民法院司法解釋規(guī)定的“被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權”的受案范圍規(guī)定，故請求二審法院改判指令一審法院受理本案。

二審法院審理后認為，根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”的規(guī)定，以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第（一）項的規(guī)定，本案被訴行為涉及上訴人的相鄰權，屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。上訴人與被訴行政行為有利害關系，具有原告主體資格。原裁定適用法律、法規(guī)錯誤。為此，根據(jù)《行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一款之規(guī)定，裁定撤銷一審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

【爭議問題和法律評析】

一、與行政行為有“利害關系”的“行政相關人”原告資格的相關法律規(guī)定

行政訴訟原告資格的認定，特別是“利害關系人”的原告資格的認定，是行政訴訟的常見問題和疑難問題。對比行政相對人，利害關系當事人的原告資格認定更為復雜。1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》第二十四條第一款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”該法第四十一條第（一）項又規(guī)定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。”2014年修正后的《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”，使原告資格的認定更加具體明確。在以往的司法實踐中，行政訴訟案件的大多數(shù)原告是行政相對人，即與行政行為有直接關聯(lián)的當事人。但也有一小部分原告不是行政相對人，只是與行政行為存在利害關系的“行政相關人”，學理上也稱之為“反射性利益當事人”。對此類當事人是否具有原告資格，在我國行政訴訟進程的不同階段，有著不同的認識和不同的對待。1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》對于利害關系當事人的原告資格規(guī)定得不夠明確，在司法實踐中各地法院對此的認定標準掌握也寬嚴不一。2000年3月10日起施行的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，確認了與行政行為有“法律上利害關系”的“行政相關人”具有原告資格。在學理上，對“法律上利害關系”的理解，一般認為是被訴行政行為對相關人的權利義務已經(jīng)或將會產(chǎn)生實際影響，包括有利或不利的關系。但無論是理論界還是實務界，對“法律上的利害關系”的理解，究竟是公法上的關系，還是包括私法上的關系；是直接關系，還是包括間接關系；是必然因果關系，還是包括部分偶然因果關系；是物權上的關系，還是包括特殊債權關系，并無統(tǒng)一認識。2014年行政訴訟法修改，把“法律上利害關系”修改為“利害關系”，從立法上擴大了利害關系的范圍，為進一步放寬原告主體資格提供了法律依據(jù)。

二、當前司法實踐對利害關系人原告地位的認定標準

雖然我國在行政訴訟立法上將“法律上利害關系”修改為“利害關系”，但在近年的司法實踐中，審判機關還是將“利害關系”限定于“法律上的利害關系”，且限于公法上的利害關系，除法律另有規(guī)定或特殊情形外，不認可私法上的利害關系。2017年4月，最高人民法院在劉某訴某市人民政府行政復議再審案（見參考案例1）中認為：《行政訴訟法》第二十五條中的“利害關系”是指公法上的利害關系而不是私法上的利害關系。只有當事人的“主觀公權利”（公法上的權利和利益）受到行政行為影響，存在受到損害的可能性時，才能承認當事人與行政行為具有法律上的利害關系，進而肯定其原告主體資格。在該判例中，最高人民法院還引入了域外法上的“保護規(guī)范理論”對公法（行政法）上的利害關系進行判斷。即以行政法規(guī)范，是否要求行政機關考慮尊重和保護原告訴請的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系的標準。最高人民法院的該案裁判要旨還認為：“基于司法資源等因素綜合考量，仍應堅持與被訴行政行為具有‘法律上利害關系’之要件，目前尚不宜將這一‘利害關系’擴大至反射利益關系和事實利害關系。”以該案為標志，我國行政訴訟利害關系人原告資格的理論和判斷標準已從此前的“直接聯(lián)系論”和“實際影響論”改變?yōu)椤爸饔^公權利”和“保護規(guī)范理論”，對于“利害關系人”的原告資格的認定，似乎開始趨于嚴格。這也是與行政行為“有利害關系”的“行政相關人”及代理律師在決定是否直接向法院提起訴訟時需要注意的一個問題。

三、相鄰關系等法定利害關系人依法具有行政訴訟原告資格

盡管當前理論界和實務界對于各類“利害關系人”的原告資格具有不同認識，但對于相鄰關系的利害關系人的原告資格似乎沒有大的爭議，其主要原因在于有“對號入座”的法律規(guī)定和司法解釋。無論是修訂前后的行政訴訟法，還是最高人民法院先后出臺的司法解釋，均將相鄰權人納入利害關系人之列。除了相鄰權人，根據(jù)2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條的規(guī)定，還有六類情形屬于《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：（1）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；（2）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；（3）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；（4）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；（5）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；（6）其他與行政行為有利害關系的情形。加上《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的受案范圍中涉及的利害關系人，符合原告資格的利害關系人應該不少。但在司法實踐中，有不少明顯符合原告資格的行政相關人，被認為不具有原告資格，本案中劉某就是一例。究其原因，一些辦案人員除對法律條文的理解有偏差外，找理由不愿受理也可能是原因之一。一審法院認為本案涉及全體業(yè)主的“共有利益”，需要業(yè)主委員會或過半數(shù)的業(yè)主提起訴訟。這是對法律條文的誤解，將該“共有利益”理解為“共同共有”，認為該權利是一個不可分割的整體。而在本案中，該居民小區(qū)的每戶業(yè)主均有獨立的物權及相鄰權，依法可以獨立主張權利。且本案全體業(yè)主的共有利益和個別業(yè)主的利益并不矛盾，而且也比較容易區(qū)別，但一審法院還是作出了駁回原告起訴的錯誤裁定。因此，如何正確認定利害關系人的原告資格，保護當事人依法享有的訴訟權利，有效地化解行政爭議，需要理論界和實務界在充分理解立法本意的基礎上不斷探索。

【參考法條和相關資料】

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二十五條 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

……

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第十二條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：

（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；

（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；

（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；

（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；

（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；

（六）其他與行政行為有利害關系的情形。

第十八條 業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。

業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。

參考案例1

最高人民法院（2017）最高法行申169號 劉某明訴某市人民政府行政復議案

【裁判要旨】《行政訴訟法》第二十五條中的“利害關系”是指公法上而不是私法上的利害關系。只有當事人的主觀公權利（公法上的權利和利益）受到行政行為影響、存在受到損害的可能性時，才能承認當事人與行政行為具有法律上的利害關系，進而肯定其原告主體資格。可采用保護規(guī)范理論對公法（行政法）上的利害關系進行判斷。即以行政法規(guī)范，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系的標準。在對行政法所保護的權益范圍進行界定的過程中，如果在對行政法規(guī)范進行文義解釋后仍存有歧義，可參酌整個行政法規(guī)范體系、行政法的立法宗旨以及行政行為的目的、內容和性質等綜合進行判斷，以便擴大法律所保護利益的范圍。

參考案例2

河北省秦皇島市中級人民法院（2018）冀03行終250號 劉某紅訴某市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政許可案

【裁判要旨】本院認為，《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，有權提起訴訟。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第（一）項進一步規(guī)定“被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的”，屬于行政訴訟法規(guī)定的“與行政行為有利害關系”。本案上訴人以被上訴人作出的規(guī)劃行為侵犯其通風、采光權為由提起行政訴訟，屬于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第（一）項規(guī)定的涉及上訴人相鄰權的情況，上訴人與被訴行政行為有利害關系，具有原告主體資格。