第一章 訴訟主體

1.不服經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為可向批準(zhǔn)機關(guān)的上級申請行政復(fù)議

——毛某等人訴某市人民政府不予受理行政復(fù)議案

【基本案情和行政救濟策略】

2018年12月27日，最高人民法院作出（2018）最高法行申11443號行政裁定書，認定某市政府不予受理毛某等人的行政復(fù)議申請違反了我國《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的規(guī)定，認為市政府應(yīng)予受理該復(fù)議申請。故裁定駁回市政府不服省高級人民法院二審判決所提起的再審申請。

該案始于2016年2月，某區(qū)國土局向區(qū)政府報送了《第66批城鎮(zhèn)建設(shè)用地等的征收土地補償安置方案的請示》。區(qū)政府收到該請示后，于同年3月7日作出了《關(guān)于第66批建設(shè)用地等征地補償安置方案的批復(fù)》，原則同意該補償方案。為此，區(qū)國土局對涉案地塊實施了該補償安置方案。行政相對人毛某等人認為該補償安置方案不合理，補償標(biāo)準(zhǔn)過低，要求修改補償安置方案。毛某等人經(jīng)多次要求無果，準(zhǔn)備通過法律途徑解決。

代理律師介入后分析認為，本案是經(jīng)區(qū)政府批復(fù)同意，由區(qū)國土局出面對外實施的行政行為。按照現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定和常規(guī)救濟途徑，如果選擇行政復(fù)議，是將對外作出或?qū)嵤┬姓袨榈男姓C關(guān)區(qū)國土局作為被申請人，向其上級行政機關(guān)市國土局或本級人民政府申請行政復(fù)議；如果選擇行政訴訟，則是以對外實施機關(guān)區(qū)國土局為被告，向被告所在地的基層法院起訴。但這兩條救濟路徑均不理想，如向區(qū)政府申請行政復(fù)議，涉案征地補償安置方案本身就是區(qū)政府批準(zhǔn)的，向其申請復(fù)議，其結(jié)果不言而喻；如向市國土局申請復(fù)議，請求其解決補償不公問題，可能也難以奏效；如向所在地基層法院起訴，由區(qū)法院審理名義被告是區(qū)國土局而實際被告是區(qū)政府的案件，其處理難度可想而知。要取得相對公平合理的處理結(jié)果，應(yīng)盡可能選擇對己方更為有利的救濟途徑和爭取由高一級的部門處理。因此，建議根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的特別規(guī)定，將作出批復(fù)的區(qū)政府列為被申請人，向其上級機關(guān)市政府申請復(fù)議，如復(fù)議結(jié)果不利，再向市政府所在地的中級人民法院起訴，如不服一審判決，可以向省高級人民法院上訴，直至向最高人民法院申請再審。

【行政救濟情況及處理結(jié)果】

毛某等人以區(qū)政府為被申請人，向市政府提出了行政復(fù)議申請，請求撤銷區(qū)政府關(guān)于征地補償安置方案的批復(fù)。市政府受理后，于2017年2月28日作出（2016）985號《駁回行政復(fù)議申請決定書》（以下簡稱復(fù)議決定），以該批復(fù)是上級行政機關(guān)與下級行政機關(guān)之間的內(nèi)部公文，未對毛某等人的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生法律效力為由，認定毛某等人的行政復(fù)議申請不屬于《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的復(fù)議范圍，不符合受理條件，駁回毛某等人的行政復(fù)議申請。

毛某等人以市政府為被告，向市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷復(fù)議決定，責(zé)令市政府受理原告的行政復(fù)議申請并作出復(fù)議決定。市中院一審認為：區(qū)政府作出的批復(fù)，系行政機關(guān)內(nèi)部的行政程序性環(huán)節(jié)，不對外直接創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，市政府作出的駁回原告行政復(fù)議申請的決定正確。據(jù)此判決駁回原告毛某等人的全部訴訟請求。

毛某等人向省高級人民法院上訴，行政上訴狀認為：根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的規(guī)定，上訴人有權(quán)向行政行為的批準(zhǔn)機關(guān)——區(qū)政府的上級行政機關(guān)市政府申請復(fù)議，復(fù)議機關(guān)駁回上訴人的行政復(fù)議申請違反法律規(guī)定；一審判決關(guān)于復(fù)議申請事項屬于內(nèi)部行政行為的認定明顯不當(dāng)，駁回上訴人訴訟請求更是錯誤。請求二審法院依法改判，責(zé)令市政府受理上訴人的行政復(fù)議申請。省高院審理后認為，上訴人的上訴理由成立。遂作出二審判決，撤銷市中院的一審判決，撤銷市政府的《駁回行政復(fù)議申請決定書》，責(zé)令市政府依法受理毛某等人的行政復(fù)議申請。

市政府不服，向最高人民法院申請再審，要求撤銷省高院的二審判決。最高人民法院審理后認為，市政府應(yīng)當(dāng)按照我國《行政復(fù)議法》第十三條的規(guī)定，受理毛某等人的行政復(fù)議申請；市政府以該批復(fù)屬行政機關(guān)內(nèi)部程序性行為不對外產(chǎn)生法律效力，不屬于行政復(fù)議范圍為由駁回毛某等人的復(fù)議申請，屬適用法律錯誤；二審判決撤銷市政府的復(fù)議決定，責(zé)令其依法受理毛某等人的復(fù)議申請并無不當(dāng)。為此，最高人民法院裁定駁回市政府的再審申請。

【爭議問題和法律評析】

一、行政復(fù)議和行政訴訟對行政爭訟的處理機制不同

行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭議的兩大法律途徑，具有相同的維護公平正義的目標(biāo)，適用相同的行政實體法，對行政行為的合法性采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)進行審查，同樣能有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，解決行政爭議，維護行政相對人的合法權(quán)益。但行政復(fù)議和行政訴訟具有不同的功能、處理范圍和處理方式。行政復(fù)議是行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督機制，監(jiān)督范圍比行政訴訟廣，對行政行為的審查不僅針對其合法性，還涉及合理性；在處理方式上比行政訴訟更為靈活和便捷。而行政訴訟是人民法院對行政機關(guān)的外部監(jiān)督機制，監(jiān)督范圍相對較窄，對行政行為的審查一般只針對合法性，除“明顯不當(dāng)”外，對行政行為的合理性一般不予審查，以尊重行政機關(guān)的自由裁量權(quán)；在處理上行政訴訟實行二審終審制，處理方式相對規(guī)范但時間較長。我國現(xiàn)行法律規(guī)定行政相對人對行政救濟途徑，除法定“復(fù)議前置”外，均可以“選擇救濟”，如選擇行政復(fù)議，還可在上級行政機關(guān)和本級人民政府中再作選擇。因此，了解行政復(fù)議和行政訴訟的異同點，對于有效處理行政爭議具有重要意義。

二、《行政復(fù)議法實施條例》第十三條對于解決行政爭議的重要意義

2007年8月1日起施行的《行政復(fù)議法實施條例》第十三條規(guī)定：“下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人。”該規(guī)定不同于2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告”的規(guī)定和2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告”的規(guī)定。《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的規(guī)定，是對1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》第十條第四款被申請人主體資格的例外規(guī)定，是為了落實中辦、國辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》的制度創(chuàng)新。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》，可以列“內(nèi)部批準(zhǔn)機關(guān)”為被申請人，向上級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，而根據(jù)最高人民法院的司法解釋，只能將“對外署名機關(guān)”列為被告，且不能將“批準(zhǔn)機關(guān)”列為被告或共同被告。但在行政管理實踐中，批準(zhǔn)機關(guān)往往就是對外署名機關(guān)的上級，如果行政復(fù)議只能列對外署名機關(guān)為被申請人，而不能列批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人的話，那么行政復(fù)議的上下級監(jiān)督機制就會“形同虛設(shè)”，行政相對人的復(fù)議阻力和難度就可想而知，行政復(fù)議的實際效果可能為零。因此，《行政復(fù)議法實施條例》第十三條規(guī)定可以直接向批準(zhǔn)機關(guān)的上級機關(guān)申請行政復(fù)議，對于行政相對人具有特別重要的意義。充分用好這一規(guī)定，對行政救濟將會起到事半功倍的作用。但是，對不服經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為可以越級復(fù)議的規(guī)定也不是絕對的，應(yīng)當(dāng)視具體的批準(zhǔn)事項而定。目前，經(jīng)上級機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為有兩種情況，一是下級機關(guān)作出的行政行為必須由上級人民政府批準(zhǔn)，如土地管理法規(guī)定的土地征用和收回土地使用權(quán)行為；二是法律法規(guī)并沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)，而下級行政機關(guān)因謹慎等原因請求上級行政機關(guān)批復(fù)的情況。對此應(yīng)視不同情況作不同處理：對于前一種情況，行政相對人在申請行政復(fù)議時應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)機關(guān)列為被申請人；對于后一種情況，一般也可以將批準(zhǔn)機關(guān)列為被申請人，或者將批準(zhǔn)機關(guān)列為共同被申請人，以有利于切實解決行政爭議。

三、通過先行申請行政復(fù)議處理本案類似行政爭議是行政相對人的最佳救濟途徑

鑒于行政救濟途徑的多元化和爭議處理方式的多樣性，行政相對人和代理律師在選擇救濟途徑方面需要多方權(quán)衡，選擇最佳方案，如果走錯第一步，則可能影響之后的實體處理結(jié)果。就本案而言，訴訟案件能由市中院一審，省高院二審，最終由最高院再審，取得了超脫的公平處理環(huán)境，這與行政相對人及代理律師選擇了最佳處理途徑有關(guān)。本案跳出了行政復(fù)議只能向?qū)ν馐鹈麢C關(guān)的上級機關(guān)或本級人民政府提出的常規(guī)路徑，根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的特別規(guī)定，向批準(zhǔn)機關(guān)的上級機關(guān)申請行政復(fù)議。這樣即使上級行政機關(guān)不受理，也可以將復(fù)議機關(guān)作為被告訴至市中院。即使市中院一審敗訴，也能跳出本地到省高院二審和到最高人民法院申請再審。可喜的是，本案經(jīng)省高院二審，撤銷了一審裁定，責(zé)令市政府受理行政復(fù)議申請，最高人民法院也裁定駁回了市政府的再審申請，并權(quán)威性地詮釋了《行政復(fù)議法實施條例》第十三條的重要意義。

【參考法條和相關(guān)資料】

《中華人民共和國行政復(fù)議法》

第三條 依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機關(guān)是行政復(fù)議機關(guān)。行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；

（四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請；

（五）對行政機關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

……

第十條 ……

公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被申請人。

……

《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》

第十三條 下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）

第十九條 當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第十九條 當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。

參考案例1

四川省高級人民法院（2018）川行終102號 毛某興、楊某東訴某市人民政府行政復(fù)議案

【裁判要旨】《行政復(fù)議法實施條例》第十三條規(guī)定：“下級行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人。”經(jīng)查，某區(qū)國土局報送的郫國土資征（2016）1號《關(guān)于某市2014年第66批（某縣）城鎮(zhèn)建設(shè)用地等的征收土地補償安置方案的請示》系某區(qū)政府1號批復(fù)的附件，經(jīng)某區(qū)政府1號批復(fù)批準(zhǔn)后，構(gòu)成征收土地補償安置標(biāo)準(zhǔn)的完整行為，應(yīng)將某區(qū)政府1號批復(fù)與土地補償安置方案作為一個行政行為對待。被征地集體組織或農(nóng)村村民對補償安置方案不服申請行政復(fù)議，均應(yīng)由郫都區(qū)政府作為復(fù)議被申請人。

參考案例2

最高人民法院（2018）最高法行申11443號 毛某興、楊某東訴某市人民政府行政復(fù)議案

【裁判要旨】當(dāng)事人對經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)后對外實施的行政行為不服直接提起行政訴訟，應(yīng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告，而非以批準(zhǔn)該行政行為實施的行政機關(guān)為被告，但區(qū)別于行政訴訟，行政復(fù)議為實現(xiàn)行政機關(guān)的內(nèi)部自我糾錯功能，對下級行政機關(guān)經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)后對外實施的行政行為不服申請行政復(fù)議的，可以該批準(zhǔn)機關(guān)為被申請人，向批準(zhǔn)機關(guān)的上級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，復(fù)議審查對象包括該批準(zhǔn)機關(guān)作出的批準(zhǔn)行為，該批準(zhǔn)行為依法屬于行政復(fù)議的受理范圍。