第一章 訴訟主體

1.不服經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為可向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)申請(qǐng)行政復(fù)議

——毛某等人訴某市人民政府不予受理行政復(fù)議案

【基本案情和行政救濟(jì)策略】

2018年12月27日，最高人民法院作出（2018）最高法行申11443號(hào)行政裁定書，認(rèn)定某市政府不予受理毛某等人的行政復(fù)議申請(qǐng)違反了我國《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條的規(guī)定，認(rèn)為市政府應(yīng)予受理該復(fù)議申請(qǐng)。故裁定駁回市政府不服省高級(jí)人民法院二審判決所提起的再審申請(qǐng)。

該案始于2016年2月，某區(qū)國土局向區(qū)政府報(bào)送了《第66批城鎮(zhèn)建設(shè)用地等的征收土地補(bǔ)償安置方案的請(qǐng)示》。區(qū)政府收到該請(qǐng)示后，于同年3月7日作出了《關(guān)于第66批建設(shè)用地等征地補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》，原則同意該補(bǔ)償方案。為此，區(qū)國土局對(duì)涉案地塊實(shí)施了該補(bǔ)償安置方案。行政相對(duì)人毛某等人認(rèn)為該補(bǔ)償安置方案不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，要求修改補(bǔ)償安置方案。毛某等人經(jīng)多次要求無果，準(zhǔn)備通過法律途徑解決。

代理律師介入后分析認(rèn)為，本案是經(jīng)區(qū)政府批復(fù)同意，由區(qū)國土局出面對(duì)外實(shí)施的行政行為。按照現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定和常規(guī)救濟(jì)途徑，如果選擇行政復(fù)議，是將對(duì)外作出或?qū)嵤┬姓袨榈男姓C(jī)關(guān)區(qū)國土局作為被申請(qǐng)人，向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)市國土局或本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；如果選擇行政訴訟，則是以對(duì)外實(shí)施機(jī)關(guān)區(qū)國土局為被告，向被告所在地的基層法院起訴。但這兩條救濟(jì)路徑均不理想，如向區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，涉案征地補(bǔ)償安置方案本身就是區(qū)政府批準(zhǔn)的，向其申請(qǐng)復(fù)議，其結(jié)果不言而喻；如向市國土局申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求其解決補(bǔ)償不公問題，可能也難以奏效；如向所在地基層法院起訴，由區(qū)法院審理名義被告是區(qū)國土局而實(shí)際被告是區(qū)政府的案件，其處理難度可想而知。要取得相對(duì)公平合理的處理結(jié)果，應(yīng)盡可能選擇對(duì)己方更為有利的救濟(jì)途徑和爭(zhēng)取由高一級(jí)的部門處理。因此，建議根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條的特別規(guī)定，將作出批復(fù)的區(qū)政府列為被申請(qǐng)人，向其上級(jí)機(jī)關(guān)市政府申請(qǐng)復(fù)議，如復(fù)議結(jié)果不利，再向市政府所在地的中級(jí)人民法院起訴，如不服一審判決，可以向省高級(jí)人民法院上訴，直至向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

【行政救濟(jì)情況及處理結(jié)果】

毛某等人以區(qū)政府為被申請(qǐng)人，向市政府提出了行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷區(qū)政府關(guān)于征地補(bǔ)償安置方案的批復(fù)。市政府受理后，于2017年2月28日作出（2016）985號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》（以下簡稱復(fù)議決定），以該批復(fù)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部公文，未對(duì)毛某等人的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生法律效力為由，認(rèn)定毛某等人的行政復(fù)議申請(qǐng)不屬于《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的復(fù)議范圍，不符合受理?xiàng)l件，駁回毛某等人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

毛某等人以市政府為被告，向市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷復(fù)議決定，責(zé)令市政府受理原告的行政復(fù)議申請(qǐng)并作出復(fù)議決定。市中院一審認(rèn)為：區(qū)政府作出的批復(fù)，系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政程序性環(huán)節(jié)，不對(duì)外直接創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，市政府作出的駁回原告行政復(fù)議申請(qǐng)的決定正確。據(jù)此判決駁回原告毛某等人的全部訴訟請(qǐng)求。

毛某等人向省高級(jí)人民法院上訴，行政上訴狀認(rèn)為：根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條的規(guī)定，上訴人有權(quán)向行政行為的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)——區(qū)政府的上級(jí)行政機(jī)關(guān)市政府申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)駁回上訴人的行政復(fù)議申請(qǐng)違反法律規(guī)定；一審判決關(guān)于復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)屬于內(nèi)部行政行為的認(rèn)定明顯不當(dāng)，駁回上訴人訴訟請(qǐng)求更是錯(cuò)誤。請(qǐng)求二審法院依法改判，責(zé)令市政府受理上訴人的行政復(fù)議申請(qǐng)。省高院審理后認(rèn)為，上訴人的上訴理由成立。遂作出二審判決，撤銷市中院的一審判決，撤銷市政府的《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》，責(zé)令市政府依法受理毛某等人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

市政府不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，要求撤銷省高院的二審判決。最高人民法院審理后認(rèn)為，市政府應(yīng)當(dāng)按照我國《行政復(fù)議法》第十三條的規(guī)定，受理毛某等人的行政復(fù)議申請(qǐng)；市政府以該批復(fù)屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性行為不對(duì)外產(chǎn)生法律效力，不屬于行政復(fù)議范圍為由駁回毛某等人的復(fù)議申請(qǐng)，屬適用法律錯(cuò)誤；二審判決撤銷市政府的復(fù)議決定，責(zé)令其依法受理毛某等人的復(fù)議申請(qǐng)并無不當(dāng)。為此，最高人民法院裁定駁回市政府的再審申請(qǐng)。

【爭(zhēng)議問題和法律評(píng)析】

一、行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)行政爭(zhēng)訟的處理機(jī)制不同

行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的兩大法律途徑，具有相同的維護(hù)公平正義的目標(biāo)，適用相同的行政實(shí)體法，對(duì)行政行為的合法性采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，同樣能有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，解決行政爭(zhēng)議，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但行政復(fù)議和行政訴訟具有不同的功能、處理范圍和處理方式。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督范圍比行政訴訟廣，對(duì)行政行為的審查不僅針對(duì)其合法性，還涉及合理性；在處理方式上比行政訴訟更為靈活和便捷。而行政訴訟是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督范圍相對(duì)較窄，對(duì)行政行為的審查一般只針對(duì)合法性，除“明顯不當(dāng)”外，對(duì)行政行為的合理性一般不予審查，以尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；在處理上行政訴訟實(shí)行二審終審制，處理方式相對(duì)規(guī)范但時(shí)間較長。我國現(xiàn)行法律規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)行政救濟(jì)途徑，除法定“復(fù)議前置”外，均可以“選擇救濟(jì)”，如選擇行政復(fù)議，還可在上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府中再作選擇。因此，了解行政復(fù)議和行政訴訟的異同點(diǎn)，對(duì)于有效處理行政爭(zhēng)議具有重要意義。

二、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條對(duì)于解決行政爭(zhēng)議的重要意義

2007年8月1日起施行的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。”該規(guī)定不同于2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定和2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第十三條的規(guī)定，是對(duì)1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》第十條第四款被申請(qǐng)人主體資格的例外規(guī)定，是為了落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》的制度創(chuàng)新。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，可以列“內(nèi)部批準(zhǔn)機(jī)關(guān)”為被申請(qǐng)人，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，而根據(jù)最高人民法院的司法解釋，只能將“對(duì)外署名機(jī)關(guān)”列為被告，且不能將“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)”列為被告或共同被告。但在行政管理實(shí)踐中，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)往往就是對(duì)外署名機(jī)關(guān)的上級(jí)，如果行政復(fù)議只能列對(duì)外署名機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，而不能列批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人的話，那么行政復(fù)議的上下級(jí)監(jiān)督機(jī)制就會(huì)“形同虛設(shè)”，行政相對(duì)人的復(fù)議阻力和難度就可想而知，行政復(fù)議的實(shí)際效果可能為零。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定可以直接向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)于行政相對(duì)人具有特別重要的意義。充分用好這一規(guī)定，對(duì)行政救濟(jì)將會(huì)起到事半功倍的作用。但是，對(duì)不服經(jīng)批準(zhǔn)的行政行為可以越級(jí)復(fù)議的規(guī)定也不是絕對(duì)的，應(yīng)當(dāng)視具體的批準(zhǔn)事項(xiàng)而定。目前，經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為有兩種情況，一是下級(jí)機(jī)關(guān)作出的行政行為必須由上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，如土地管理法規(guī)定的土地征用和收回土地使用權(quán)行為；二是法律法規(guī)并沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而下級(jí)行政機(jī)關(guān)因謹(jǐn)慎等原因請(qǐng)求上級(jí)行政機(jī)關(guān)批復(fù)的情況。對(duì)此應(yīng)視不同情況作不同處理：對(duì)于前一種情況，行政相對(duì)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為被申請(qǐng)人；對(duì)于后一種情況，一般也可以將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為被申請(qǐng)人，或者將批準(zhǔn)機(jī)關(guān)列為共同被申請(qǐng)人，以有利于切實(shí)解決行政爭(zhēng)議。

三、通過先行申請(qǐng)行政復(fù)議處理本案類似行政爭(zhēng)議是行政相對(duì)人的最佳救濟(jì)途徑

鑒于行政救濟(jì)途徑的多元化和爭(zhēng)議處理方式的多樣性，行政相對(duì)人和代理律師在選擇救濟(jì)途徑方面需要多方權(quán)衡，選擇最佳方案，如果走錯(cuò)第一步，則可能影響之后的實(shí)體處理結(jié)果。就本案而言，訴訟案件能由市中院一審，省高院二審，最終由最高院再審，取得了超脫的公平處理環(huán)境，這與行政相對(duì)人及代理律師選擇了最佳處理途徑有關(guān)。本案跳出了行政復(fù)議只能向?qū)ν馐鹈麢C(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或本級(jí)人民政府提出的常規(guī)路徑，根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條的特別規(guī)定，向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。這樣即使上級(jí)行政機(jī)關(guān)不受理，也可以將復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告訴至市中院。即使市中院一審敗訴，也能跳出本地到省高院二審和到最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙？上驳氖?，本案?jīng)省高院二審，撤銷了一審裁定，責(zé)令市政府受理行政復(fù)議申請(qǐng)，最高人民法院也裁定駁回了市政府的再審申請(qǐng)，并權(quán)威性地詮釋了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條的重要意義。

【參考法條和相關(guān)資料】

《中華人民共和國行政復(fù)議法》

第三條 依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請(qǐng)；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；

（四）處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)；

（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

……

第十條 ……

公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人。

……

《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》

第十三條 下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）

第十九條 當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第十九條 當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。

參考案例1

四川省高級(jí)人民法院（2018）川行終102號(hào) 毛某興、楊某東訴某市人民政府行政復(fù)議案

【裁判要旨】《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定：“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！苯?jīng)查，某區(qū)國土局報(bào)送的郫國土資征（2016）1號(hào)《關(guān)于某市2014年第66批（某縣）城鎮(zhèn)建設(shè)用地等的征收土地補(bǔ)償安置方案的請(qǐng)示》系某區(qū)政府1號(hào)批復(fù)的附件，經(jīng)某區(qū)政府1號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)后，構(gòu)成征收土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的完整行為，應(yīng)將某區(qū)政府1號(hào)批復(fù)與土地補(bǔ)償安置方案作為一個(gè)行政行為對(duì)待。被征地集體組織或農(nóng)村村民對(duì)補(bǔ)償安置方案不服申請(qǐng)行政復(fù)議，均應(yīng)由郫都區(qū)政府作為復(fù)議被申請(qǐng)人。

參考案例2

最高人民法院（2018）最高法行申11443號(hào) 毛某興、楊某東訴某市人民政府行政復(fù)議案

【裁判要旨】當(dāng)事人對(duì)經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后對(duì)外實(shí)施的行政行為不服直接提起行政訴訟，應(yīng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告，而非以批準(zhǔn)該行政行為實(shí)施的行政機(jī)關(guān)為被告，但區(qū)別于行政訴訟，行政復(fù)議為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我糾錯(cuò)功能，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后對(duì)外實(shí)施的行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，可以該批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議審查對(duì)象包括該批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作出的批準(zhǔn)行為，該批準(zhǔn)行為依法屬于行政復(fù)議的受理范圍。