第二章 受案范圍

4.行政案件立案審查時不能以訴的利益取代受案條件

——袁某訴某縣人社局勞動、社會保障行政確認案

【基本案情和行政救濟策略】

2019年2月，某縣機械配件廠向該縣人力資源和社會保障局（以下簡稱縣人社局）提出工傷認定申請，要求將該廠職工袁某遭受的事故傷害認定為工傷。之后，縣人社局作出工傷認定決定書，認定袁某受到的事故傷害屬于工傷認定范圍，予以認定為工傷。但袁某認為，由于其受傷時已超過法定退休年齡，根據該省《實施〈工傷保險條例〉辦法》的規定，達到法定退休年齡或者按照規定辦理退休手續的，不支付一次性工傷醫療補助金和一次性傷殘就業補助金（按照袁某6級傷殘標準計算，共計24.5萬元），袁某只能獲得一次性工傷補助金4.8萬元（16個月的本人工資）。相反，如果按照侵權責任法的規定處理，根據目前的賠償標準，袁某可以獲得37.76萬元的金錢賠償。

為此，袁某不服縣人社局的工傷認定決定書，希望通過行政救濟途徑取得更多的訴訟利益，或通過行政訴訟撤銷原工傷認定決定書，然后選擇提起民事訴訟，根據《侵權責任法》的相關規定主張損害賠償，獲取比工傷賠償更多的經濟利益。

【訴訟情況及處理結果】

袁某因不服縣人社局的工傷認定決定書，向縣人民法院提起行政訴訟，請求依法判令撤銷縣人社局作出的工傷認定決定。

一審法院審查后認為，縣人社局作出的工傷認定決定書，將袁某所受事故傷害認定為工傷，該行政行為是對袁某作為勞動者合法權益的有效保護，系有利于袁某的行政行為。袁某在行政法上的權利已經得到充分保護的情形下，對行政機關作出的保護其合法權益的行為提起訴訟，明顯缺乏法院通過裁判加以保護的訴的利益。據此，法院可認定袁某與案涉工傷認定行為不具備法律上利害關系，袁某也因此喪失了行政訴訟法所規定的原告主體資格，對袁某提起的本案訴訟，依法應予裁定駁回。依照《行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第（一）項及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項及第三款的規定，裁定駁回袁某的起訴。

袁某不服一審裁定，向市中級人民法院提起上訴。二審法院審理后認為，人民法院應當對法定起訴條件持形式審查立場，即只要公民的起訴在形式上符合《行政訴訟法》第四十九條規定，有相應明確的原被告、有指向確定的訴訟請求（行政行為）、屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄，即應當予以登記立案，而不宜在法律規定之外另行增設起訴條件“門檻”，更不宜將行政行為合法性等實體問題前移至起訴階段審查。本案中，袁某作為案涉工傷認定決定的行政相對人，以縣人社局為被告提起訴訟，請求撤銷案涉工傷認定決定，完全符合《行政訴訟法》第四十九條規定的起訴條件。一審法院僅以案涉工傷認定決定系授予袁某利益即認為不屬于行政訴訟受案范圍，明顯不符合立法精神。一審法院未經實體審理，即先入為主地以案涉工傷認定決定對袁某有利為由裁定駁回起訴，實際上是以對“訴的利益”的審查，代替了對上述實體問題的審查，不適當地擴大了“訴的利益”的審查范圍，且剝奪了袁某對其主張獲得實體審理的權利。因此，一審法院裁定駁回袁某的起訴，屬于適用法律錯誤，依法應予糾正，遂判決撤銷一審行政裁定，指令一審法院繼續審理。

【爭議問題和法律評析】

一、行政訴訟立案審查應采用形式審查標準

行政訴訟過程中存在立案難、審理難、執行難三大頑疾，其中立案難最為常見。由于行政相對人與行政機關之間信息不對稱、現有法律規定不明確以及行政機關的權力影響，相對人起訴時往往不知道該告誰和怎么告。為保護行政相對人尋求司法救濟的權利，我國現行行政訴訟法確立了立案登記制，以保護行政相對人的訴訟權利。因此，只要當事人起訴時有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄范圍，人民法院立案審查時就不能準確判斷該被告并非適格被告的情況下，應當先予立案，經審理查明相關事實后再行判定適格被告。根據《行政訴訟法》及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，對當事人依法提起的訴訟，人民法院當場能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。因此，在當事人起訴時有明確的被告，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄范圍，人民法院立案審查時不能準確判斷該被告并非適格被告的情況下，應當先予立案，經審理查明相關事實后再行判定適格被告。

二、立案審查階段不應撇開法定起訴條件對案件進行全面實質審查

《行政訴訟法》第四十九條規定，原告應當是符合該法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；《行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。基于該規定，法院受理案件時出于節約司法資源等目的考慮，往往會過濾一部分明顯不符合受理條件的案件。本案屬于比較典型的涉及“訴的利益”的問題。人民法院可以過濾一部分在形式上明顯不符合起訴條件的訴訟；但基于司法資源、當事人訴訟成本以及司法權行使的界限等考量，人民法院對經審查認為在形式上符合條件的起訴，仍需要在實質上判斷是否有必要給予訴訟保護，即對于原告提出的具體的訴訟請求，是否具有進行訴訟和作出判決的必要性和實際效果，也就是“訴的利益”問題。也就是說，如果原告的訴訟請求沒有審理和判決的必要，訴訟就沒有實際意義。本案中，一審判決認為縣人社局的工傷認定決定，已經給予了袁某權利救濟的途徑和利益保護，袁某再提起行政訴訟屬于明顯的重復處理。但是，一審判決的上述理由顯然不能成立。現行的行政訴訟法和司法解釋實行的是立案登記制，只要有明確的被告，且案件屬于受理法院管轄，人民法院就應當立案受理，法律并沒有將對“訴的利益”的審查作為立案受理的條件，訴訟利益的審查屬于實質審查，應在案件審理階段進行審查判定。退一步講，即使將“訴的利益”作為排除某些明顯的濫訴或惡意訴訟的行為，本案中袁某的起訴也并非沒有“訴的利益”。因為袁某有權在工傷賠償和民事侵權賠償兩者間，選擇有利于自己的保護方式，法律對此并沒有禁止。在賠償和補償的義務主體均為同一用人單位的情況下，袁某的賠償或者補償主張能否實現，不僅取決于案涉工傷認定決定的合法性，也取決于袁某作為受傷職工的救濟選擇權。同時，還應關注用人單位是否存在利用工傷認定程序規避其依法應承擔的賠償責任等問題。這些問題的判斷，均需要通過實體審理方能得出結論。再者，雖然我國《行政訴訟法》第二條第一款有關于“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規定，但不能因此就推斷，像本案這樣認定工傷的“授益行為”就不能起訴，因為即使是“授益行為”，也可能在某些情況下影響行政相對人選擇其他更有利的救濟途徑，這種情況下，就應當賦予當事人司法救濟的權利。

三、現有法律規范下的案件受理條件

現行《行政訴訟法》對受案范圍的規定主要集中在第二條、第十二條和第十三條。第二條是原則規定，第十二條是肯定列舉，第十三條是否定列舉。但是實踐中，會出現各種表現形式的行政行為，這里就需要對該行為是否屬于行政行為，是成熟的行政行為還是不成熟的行政行為，是外部行政行為還是內部行政行為等問題先行作出分析判斷。對此，應當以行為是否對相對人合法權益產生不利影響為判斷標準，這也符合立案登記制的立法本意。

關于原告資格問題，也是實踐中經常會遇到的難題。由于法律規定的“利害關系”本身就是一個非常模糊的判斷標準，屬于不確定概念，因此有時候往往很難作出準確判斷。根據學者研究，最高人民法院現在比較一致的觀點是，認為“利害關系”不能擴大到所有直接或者間接受行政行為影響的當事人，應限于法律上的利害關系，不包括其他反射性的利益，且僅指公法上的利害關系，不包括私法上的利害關系，只有公法領域的權利和利益受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才具有原告資格。我們認為，根據立案登記制度的立法本意，對于原告資格的審查，除明顯不具有利害關系的，對有爭議的原告主體問題，應當在審理階段進行判定，因為對于利害關系的審查認定較為復雜，如果將此作為立案審查內容，無疑使得立案登記制度失去了意義。

此外，根據相關法律和司法解釋，對于是否超過訴訟時效、是否屬于重復起訴、是否存在復議前置規定、是否構成重復處理等問題，也是立案受理的基本要件，這些事實相對比較容易判斷。代理律師可以在了解案情后先行作出判斷。

【參考法條和相關資料】

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二條 公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

第三條 人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。

行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

第十三條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；

（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

第二十五條 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

……

第四十九條 提起訴訟應當符合下列條件：

（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請求和事實根據；

（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

第五十一條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。

對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

……

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第一條 公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

……

第十二條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”：

（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；

（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；

（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；

（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；

（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；

（六）其他與行政行為有利害關系的情形。

參考案例

江蘇省南通市中級人民法院（2019）蘇06行終644號 袁某蘭訴某人社局勞動、社會保障行政確認案

【裁判要旨】對是否具備“訴的利益”的審查和判斷，較為復雜。從法院審理的順序上，對起訴條件的審查應早于對“訴的利益”的審查。起訴條件以保障當事人及時得到救濟、讓當事人能夠充分行使起訴權為目的，“門檻”較低；對“訴的利益”的審查，旨在從程序上排除不合法或者沒有本案審理必要的訴（訴訟請求），屬于實質性審查，“門檻”較高。但不管“門檻”高低，在對“訴的利益”進行判斷時，人民法院不得以“訴的利益”取代對被訴行政行為的合法性審查。