第二章 受案范圍

4.行政案件立案審查時不能以訴的利益取代受案條件

——袁某訴某縣人社局勞動、社會保障行政確認(rèn)案

【基本案情和行政救濟策略】

2019年2月，某縣機械配件廠向該縣人力資源和社會保障局（以下簡稱縣人社局）提出工傷認(rèn)定申請，要求將該廠職工袁某遭受的事故傷害認(rèn)定為工傷。之后，縣人社局作出工傷認(rèn)定決定書，認(rèn)定袁某受到的事故傷害屬于工傷認(rèn)定范圍，予以認(rèn)定為工傷。但袁某認(rèn)為，由于其受傷時已超過法定退休年齡，根據(jù)該省《實施〈工傷保險條例〉辦法》的規(guī)定，達(dá)到法定退休年齡或者按照規(guī)定辦理退休手續(xù)的，不支付一次性工傷醫(yī)療補助金和一次性傷殘就業(yè)補助金（按照袁某6級傷殘標(biāo)準(zhǔn)計算，共計24.5萬元），袁某只能獲得一次性工傷補助金4.8萬元（16個月的本人工資）。相反，如果按照侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定處理，根據(jù)目前的賠償標(biāo)準(zhǔn)，袁某可以獲得37.76萬元的金錢賠償。

為此，袁某不服縣人社局的工傷認(rèn)定決定書，希望通過行政救濟途徑取得更多的訴訟利益，或通過行政訴訟撤銷原工傷認(rèn)定決定書，然后選擇提起民事訴訟，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定主張損害賠償，獲取比工傷賠償更多的經(jīng)濟利益。

【訴訟情況及處理結(jié)果】

袁某因不服縣人社局的工傷認(rèn)定決定書，向縣人民法院提起行政訴訟，請求依法判令撤銷縣人社局作出的工傷認(rèn)定決定。

一審法院審查后認(rèn)為，縣人社局作出的工傷認(rèn)定決定書，將袁某所受事故傷害認(rèn)定為工傷，該行政行為是對袁某作為勞動者合法權(quán)益的有效保護，系有利于袁某的行政行為。袁某在行政法上的權(quán)利已經(jīng)得到充分保護的情形下，對行政機關(guān)作出的保護其合法權(quán)益的行為提起訴訟，明顯缺乏法院通過裁判加以保護的訴的利益。據(jù)此，法院可認(rèn)定袁某與案涉工傷認(rèn)定行為不具備法律上利害關(guān)系，袁某也因此喪失了行政訴訟法所規(guī)定的原告主體資格，對袁某提起的本案訴訟，依法應(yīng)予裁定駁回。依照《行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第（一）項及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項及第三款的規(guī)定，裁定駁回袁某的起訴。

袁某不服一審裁定，向市中級人民法院提起上訴。二審法院審理后認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)對法定起訴條件持形式審查立場，即只要公民的起訴在形式上符合《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，有相應(yīng)明確的原被告、有指向確定的訴訟請求（行政行為）、屬于人民法院的受案范圍和受訴人民法院管轄，即應(yīng)當(dāng)予以登記立案，而不宜在法律規(guī)定之外另行增設(shè)起訴條件“門檻”，更不宜將行政行為合法性等實體問題前移至起訴階段審查。本案中，袁某作為案涉工傷認(rèn)定決定的行政相對人，以縣人社局為被告提起訴訟，請求撤銷案涉工傷認(rèn)定決定，完全符合《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件。一審法院僅以案涉工傷認(rèn)定決定系授予袁某利益即認(rèn)為不屬于行政訴訟受案范圍，明顯不符合立法精神。一審法院未經(jīng)實體審理，即先入為主地以案涉工傷認(rèn)定決定對袁某有利為由裁定駁回起訴，實際上是以對“訴的利益”的審查，代替了對上述實體問題的審查，不適當(dāng)?shù)財U大了“訴的利益”的審查范圍，且剝奪了袁某對其主張獲得實體審理的權(quán)利。因此，一審法院裁定駁回袁某的起訴，屬于適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正，遂判決撤銷一審行政裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

【爭議問題和法律評析】

一、行政訴訟立案審查應(yīng)采用形式審查標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大頑疾，其中立案難最為常見。由于行政相對人與行政機關(guān)之間信息不對稱、現(xiàn)有法律規(guī)定不明確以及行政機關(guān)的權(quán)力影響，相對人起訴時往往不知道該告誰和怎么告。為保護行政相對人尋求司法救濟的權(quán)利，我國現(xiàn)行行政訴訟法確立了立案登記制，以保護行政相對人的訴訟權(quán)利。因此，只要當(dāng)事人起訴時有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據(jù)，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄范圍，人民法院立案審查時就不能準(zhǔn)確判斷該被告并非適格被告的情況下，應(yīng)當(dāng)先予立案，經(jīng)審理查明相關(guān)事實后再行判定適格被告。根據(jù)《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，對當(dāng)事人依法提起的訴訟，人民法院當(dāng)場能夠判斷符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場登記立案；當(dāng)場不能判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案；七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。因此，在當(dāng)事人起訴時有明確的被告，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄范圍，人民法院立案審查時不能準(zhǔn)確判斷該被告并非適格被告的情況下，應(yīng)當(dāng)先予立案，經(jīng)審理查明相關(guān)事實后再行判定適格被告。

二、立案審查階段不應(yīng)撇開法定起訴條件對案件進行全面實質(zhì)審查

《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是符合該法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?；谠撘?guī)定，法院受理案件時出于節(jié)約司法資源等目的考慮，往往會過濾一部分明顯不符合受理條件的案件。本案屬于比較典型的涉及“訴的利益”的問題。人民法院可以過濾一部分在形式上明顯不符合起訴條件的訴訟；但基于司法資源、當(dāng)事人訴訟成本以及司法權(quán)行使的界限等考量，人民法院對經(jīng)審查認(rèn)為在形式上符合條件的起訴，仍需要在實質(zhì)上判斷是否有必要給予訴訟保護，即對于原告提出的具體的訴訟請求，是否具有進行訴訟和作出判決的必要性和實際效果，也就是“訴的利益”問題。也就是說，如果原告的訴訟請求沒有審理和判決的必要，訴訟就沒有實際意義。本案中，一審判決認(rèn)為縣人社局的工傷認(rèn)定決定，已經(jīng)給予了袁某權(quán)利救濟的途徑和利益保護，袁某再提起行政訴訟屬于明顯的重復(fù)處理。但是，一審判決的上述理由顯然不能成立。現(xiàn)行的行政訴訟法和司法解釋實行的是立案登記制，只要有明確的被告，且案件屬于受理法院管轄，人民法院就應(yīng)當(dāng)立案受理，法律并沒有將對“訴的利益”的審查作為立案受理的條件，訴訟利益的審查屬于實質(zhì)審查，應(yīng)在案件審理階段進行審查判定。退一步講，即使將“訴的利益”作為排除某些明顯的濫訴或惡意訴訟的行為，本案中袁某的起訴也并非沒有“訴的利益”。因為袁某有權(quán)在工傷賠償和民事侵權(quán)賠償兩者間，選擇有利于自己的保護方式，法律對此并沒有禁止。在賠償和補償?shù)牧x務(wù)主體均為同一用人單位的情況下，袁某的賠償或者補償主張能否實現(xiàn)，不僅取決于案涉工傷認(rèn)定決定的合法性，也取決于袁某作為受傷職工的救濟選擇權(quán)。同時，還應(yīng)關(guān)注用人單位是否存在利用工傷認(rèn)定程序規(guī)避其依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任等問題。這些問題的判斷，均需要通過實體審理方能得出結(jié)論。再者，雖然我國《行政訴訟法》第二條第一款有關(guān)于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，但不能因此就推斷，像本案這樣認(rèn)定工傷的“授益行為”就不能起訴，因為即使是“授益行為”，也可能在某些情況下影響行政相對人選擇其他更有利的救濟途徑，這種情況下，就應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人司法救濟的權(quán)利。

三、現(xiàn)有法律規(guī)范下的案件受理條件

現(xiàn)行《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定主要集中在第二條、第十二條和第十三條。第二條是原則規(guī)定，第十二條是肯定列舉，第十三條是否定列舉。但是實踐中，會出現(xiàn)各種表現(xiàn)形式的行政行為，這里就需要對該行為是否屬于行政行為，是成熟的行政行為還是不成熟的行政行為，是外部行政行為還是內(nèi)部行政行為等問題先行作出分析判斷。對此，應(yīng)當(dāng)以行為是否對相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也符合立案登記制的立法本意。

關(guān)于原告資格問題，也是實踐中經(jīng)常會遇到的難題。由于法律規(guī)定的“利害關(guān)系”本身就是一個非常模糊的判斷標(biāo)準(zhǔn)，屬于不確定概念，因此有時候往往很難作出準(zhǔn)確判斷。根據(jù)學(xué)者研究，最高人民法院現(xiàn)在比較一致的觀點是，認(rèn)為“利害關(guān)系”不能擴大到所有直接或者間接受行政行為影響的當(dāng)事人，應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不包括其他反射性的利益，且僅指公法上的利害關(guān)系，不包括私法上的利害關(guān)系，只有公法領(lǐng)域的權(quán)利和利益受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人，才具有原告資格。我們認(rèn)為，根據(jù)立案登記制度的立法本意，對于原告資格的審查，除明顯不具有利害關(guān)系的，對有爭議的原告主體問題，應(yīng)當(dāng)在審理階段進行判定，因為對于利害關(guān)系的審查認(rèn)定較為復(fù)雜，如果將此作為立案審查內(nèi)容，無疑使得立案登記制度失去了意義。

此外，根據(jù)相關(guān)法律和司法解釋，對于是否超過訴訟時效、是否屬于重復(fù)起訴、是否存在復(fù)議前置規(guī)定、是否構(gòu)成重復(fù)處理等問題，也是立案受理的基本要件，這些事實相對比較容易判斷。代理律師可以在了解案情后先行作出判斷。

【參考法條和相關(guān)資料】

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。

第三條 人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。

行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

第十三條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；

（三）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；

（四）法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為。

第二十五條 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

……

第四十九條 提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；

（二）有明確的被告；

（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；

（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

第五十一條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

對當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

……

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第一條 公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

……

第十二條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：

（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；

（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；

（三）要求行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；

（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；

（五）為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機關(guān)作出或者未作出處理的；

（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。

參考案例

江蘇省南通市中級人民法院（2019）蘇06行終644號 袁某蘭訴某人社局勞動、社會保障行政確認(rèn)案

【裁判要旨】對是否具備“訴的利益”的審查和判斷，較為復(fù)雜。從法院審理的順序上，對起訴條件的審查應(yīng)早于對“訴的利益”的審查。起訴條件以保障當(dāng)事人及時得到救濟、讓當(dāng)事人能夠充分行使起訴權(quán)為目的，“門檻”較低；對“訴的利益”的審查，旨在從程序上排除不合法或者沒有本案審理必要的訴（訴訟請求），屬于實質(zhì)性審查，“門檻”較高。但不管“門檻”高低，在對“訴的利益”進行判斷時，人民法院不得以“訴的利益”取代對被訴行政行為的合法性審查。